A panasz előzményei

1. A jelen panasz az OLAF által a brüsszeli D3 épület Európai Parlament általi megvásárlásának finanszírozásával kapcsolatban végzett belső vizsgálatból ered. Ez az épület a Parlament és az épület tulajdonosa között 1992-ben aláírt hosszú távú bérleti szerződés tárgyát képezte, amely lehetővé tette a Parlament számára az épület megvásárlását. A Parlament 1998-ban élt ezzel a vételi opcióval.

2. 2002-ben a panaszos újságíró felvette a kapcsolatot az Európai Bizottság elnökével, és figyelmeztette őt a D3 épület Parlament általi megvásárlásával kapcsolatos bizonyos állítólagos szabálytalanságokra, amelyek büntetőjogi következményekkel járhatnak. A panaszos szerint 1998-ban a Parlament főtitkára ajánlati felhívás közzététele nélkül bízott meg egy vállalatot az épület megvásárlásának finanszírozásával. Így is tett, annak ellenére, hogy rengeteg pénzről volt szó. A panaszos által szolgáltatott információk alapján az OLAF belső vizsgálatot indított (OF/2003/0026), amelynek során tanúkat hallgatott meg és szakértőkkel konzultált. 2006. augusztus 11-én az OLAF lezárta az ügyet, és nem javasolt további nyomon követést azon kívül, hogy i. a Parlament rendelkezésére bocsátotta végleges esetjelentésének egy példányát, és ii. tájékoztatta a panaszost a vizsgálat eredményeiről.

3. 2007. május 21-én a panaszos benyújtotta az 1450/2007/(WP)BEH panaszt, amelyben az OLAF belső vizsgálatának lefolytatásával kapcsolatos különböző hiányosságokra hivatkozott. Az ombudsman 2010. szeptember 13-án lezárta az ügyet, lényegében arra hivatkozva, hogy az OLAF elfogadta ajánlástervezetét.

4. A jelen panasz három kérdésre vonatkozik, amelyek közül kettő az OLAF OF/2003/0026. sz. ügyben folytatott vizsgálatához kapcsolódik, de az 1450/2007/(WP)BEH. sz. panaszban nem merült fel. A harmadik kérdés általában az OLAF vizsgálatainak megindítására és lezárására vonatkozó hatáskörre vonatkozik. Ez a három kérdés a következő:

i. az OLAF belső vizsgálata során a panaszost az 1073/1999/EK rendelet (a továbbiakban: a rendelet)[1] értelmében „érintett személynek” minősítette;

ii. az OLAF levelezése a panaszossal a Bizottság Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatóságán (DG) belüli egységvezető magatartásával kapcsolatban; és

iii. az OLAF-nak a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó határozatok meghozatalára vonatkozó belső szabályai.

5. Az első kérdést illetően az OLAF 2006. február 7-én beidézte a panaszost, hogy tanúként hallgassák meg brüsszeli székhelyén, jogalapként a rendelet [2] 4. cikkének (2) bekezdésére hivatkozva. A panaszos tiltakozott az idézés ellen. Az OLAF ezért interjúra hívta a panaszost, ezúttal a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjára hivatkozva [3]. A panaszoshoz intézett korábbi levelében szintén elnézést kért, amiért tévesen a rendelet 4. cikkének (2) bekezdésére hivatkozott jogalapként. 2006. március 19-én kelt válaszában a panaszos arra az álláspontra helyezkedett, hogy még a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének kiterjesztő értelmezése esetén sem tekinthető "érintett személynek", mivel a 4. cikk (3) bekezdése olyan érintett gazdasági szereplőkre vonatkozik, amelyeknek ő nem tagja. Kérte továbbá az OLAF-ot annak megerősítésére, hogy nem tekinti őt a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja értelmében vett "érintett személynek". 2006. április 19-én kelt levelében az OLAF kijelentette, hogy véleménye szerint a 4. cikk (3) bekezdésének („im weiteren Sinne”) tág értelmezése képezi a jogalapot a panaszos meghallgatásra való meghívásához.

6. A panaszos az OLAF OF/2003/0026 ügyre vonatkozó zárójelentésének anonimizált változatát kérte, amelyet 2006. szeptember 1-jei levelében megküldtek neki. 2006. szeptember 27-én kelt levelében a panaszos arra kérte az OLAF főigazgatóját, hogy erősítse meg, hogy az OLAF nem fog vele kapcsolatban további vizsgálatokat folytatni. 2007. március 23-án kelt levelében az OLAF arról tájékoztatta a panaszost, hogy „az OLAF-nak jelenleg nem áll szándékában további vizsgálatokat folytatni Önnel kapcsolatban”. 2007. április 26-án kelt levelében az OLAF a következő nyilatkozatot tette: „Ich bestätige Ihnen, dass OLAF gegenwärtig nicht die Absicht hat, Erkundigungen über Sie einzuholen.”[4] A panaszos szerint ezek a nyilatkozatok arra utaltak, hogy az OLAF fenntartotta magának a jogot, hogy egy későbbi időpontban vizsgálatot folytasson vele kapcsolatban. A panaszos úgy vélte, hogy az alkalmazandó jogalap hiánya miatt az OLAF-nak semmilyen joga nem volt arra, hogy belső vizsgálat keretében vizsgálatot folytasson vele kapcsolatban.

7. A második kérdés az OLAF és a panaszos közötti levelezésből ered. A panaszos szerint az OLAF a neki címzett, 2006. október 19-én kelt levelében bejelentette, hogy véleményt küld neki arról a kérdésről, hogy a Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatóság egyik osztályvezetője helyesen járt-e el a panaszos ügyében.

8. A harmadik kérdés az OLAF belső vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó hatáskörével kapcsolatos. A panaszos rámutatott a rendelet 5. cikkére, amelynek értelmében a belső vizsgálatokat a Hivatal igazgatójának határozatával kell megindítani. A panaszos véleménye szerint ez az OLAF főigazgatóját jelentette. Azonban sem a vizsgálat megindításáról szóló határozatot, sem az OF/2003/0026 vizsgálat lezárásáról szóló határozatot nem a főigazgató hozta meg.

9. 2008. március 18-án a panaszos az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat tárgya

10. Az ombudsmanhoz benyújtott panaszában a panaszos a következő állításokat tette:

1) Az OLAF túllépte hatáskörének korlátait i. azáltal, hogy őt a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében vett "érintett személynek" tekintette, és megtagadta e minősítés visszavonását; és ii. belső vizsgálat keretében vele szemben folytatott vizsgálatok útján.

2) A 2006. október 19-én kelt levelében tett bejelentéssel ellentétben az OLAF nem közölte a panaszossal véleményét X. úrnak, a Bizottság Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatósága osztályvezetőjének magatartásáról.

3) Az OLAF azáltal, hogy a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó hatáskört a vizsgálatokért és műveletekért felelős igazgatóra ruházta át, aki a rendelet értelmében nem a "Hivatal igazgatója", nem tartotta be a rendelet 5. cikkét.

Kérte, hogy az OLAF i. kérjen bocsánatot az első állításban szereplő magatartásért; ii. tisztázza, hogy nincs jogalap arra, hogy az uniós intézmények munkáját megfigyelő polgárokat vizsgálatainak tárgyává tegyék, és felhívja a figyelmet a hivatali visszásságok lehetséges eseteire; és iii. a jövőben helyesen gyakorolja hatásköreit, és tartózkodjon attól, hogy olyan hatásköröket tulajdonítson magának, amelyeket nem kapott meg.

11. Az európai ombudsman alapokmánya 2. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy az ombudsmanhoz benyújtott panaszokat az érintett intézményekhez és szervekhez intézett megfelelő igazgatási eljárásoknak kell megelőzniük. A vizsgálatot megindító levelében az ombudsman megjegyezte, hogy úgy tűnik, a panaszos nem hívta fel kifejezetten az OLAF figyelmét harmadik állítására. Mivel azonban az állítás szorosan kapcsolódik az OLAF hatáskörének általános kérdéséhez, amelyet a panaszos többször is felvetett az OLAF-fal való kapcsolatfelvétel során, az ombudsman úgy vélte, hogy ezt az állítást bele kell foglalni a vizsgálatába. Rámutatott továbbá arra, hogy a panaszos harmadik állításának a jelen vizsgálat keretében történő figyelembevétele a hatékony eljárás érdekében is áll.

A vizsgálat

12. A panaszt véleményezésre továbbították az OLAF főigazgatójának. Az OLAF véleményét továbbították a panaszosnak azzal a felhívással, hogy tegye meg észrevételeit, amelyet 2008. szeptember 29-én küldött meg. Ezen észrevételek fényében szükségesnek bizonyult az ombudsman további vizsgálata. Ezért az ombudsman 2009. május 26-án kelt levelében felkérte az OLAF-ot, hogy nyújtson számára további információkat a panaszos állításaival kapcsolatban.

13. Az OLAF válaszát továbbították a panaszosnak azzal a felhívással, hogy tegye meg észrevételeit. 2009. szeptember 29-én a panaszos megküldte észrevételeit.

14. Az OLAF válaszának a panaszos észrevételei alapján történő vizsgálatát követően az ombudsman úgy ítélte meg, hogy további pontosításra van szükség. 2009. december 7‐i levelében ezért arra kérte az OLAF‐ot, hogy szolgáltasson számára további információkat a panasszal kapcsolatban.

15. Az OLAF válaszát továbbították a panaszosnak azzal a felhívással, hogy tegye meg észrevételeit. 2010. március 23-án a panaszos megküldte észrevételeit. A panaszos 2010. május 15-én kiegészítő észrevételeket nyújtott be.

16. 2010. december 9-én az ombudsman ajánlástervezetet intézett az OLAF-hoz, és felkérte, hogy küldjön részletes véleményt. Az OLAF részletes véleményét továbbították a panaszosnak, aki 2011. április 28-án megküldte észrevételeit.

Az ombudsman elemzése és következtetései

Előzetes megjegyzések

17. Véleményében az OLAF az európai ombudsman alapokmánya 2. cikkének (4) bekezdésére hivatkozott, amely előírja, hogy az ombudsmanhoz attól az időponttól számított két éven belül kell panaszt benyújtani, amikor az alapjául szolgáló tények a panaszos tudomására jutottak. Az OLAF azt állította, hogy a 2006. március 18. előtt a panaszos tudomására jutott tényeken alapuló állítások elfogadhatatlanok, mivel az ombudsmanhoz benyújtott panasza 2008. március 18-án kelt. Igaz, hogy az OLAF 2006. február 7-én kelt levelében tanúként való meghallgatásra idézte a panaszost. Meg kell azonban jegyezni, hogy a panaszos azonnal megtámadta a 2006. február 7-i levelet, és hogy az e kérdéssel kapcsolatos későbbi közleményeket csak az OLAF 2006. április 19-i levelével zárták le. Annak elkerülése érdekében, hogy a panaszokat idő előtt nyújtsák be hozzá, az ombudsman úgy véli, hogy folyamatban lévő kommunikáció esetén úgy kell tekinteni, hogy az alapokmánya 2. cikkének (4) bekezdésében előírt határidő attól a naptól kezdődik, amikor az intézmény végleges álláspontja ismertté válik. Mivel a jelen panaszt kevesebb mint két évvel a 2006. április 19-i levél elküldése után nyújtották be, az OLAF kifogása megalapozatlan.

18. Észrevételeiben a panaszos azt állította, hogy az OLAF helyesen értelmezte a rendeletet, amikor kijelentette, hogy nem vethető alá belső vizsgálatnak. Ugyanakkor azonban azt állította, hogy az OLAF vizsgálói nem mindig tartották be ezt a korlátozást, és hogy az intézményeken kívüli személyeket is kivizsgáltak, amint az az ombudsmannak a 2485/2004/GG ügyben a Parlamenthez intézett különjelentéséből kitűnik. Az ombudsman nem értelmezi úgy a panaszos nyilatkozatát, hogy e tekintetben új állítást kívánt volna előterjeszteni. Ezért nincs szükség arra, hogy az ombudsman ebben a határozatban foglalkozzon ezzel a szemponttal.

A. A panaszos első állítását és állítását illetően

Jogi keret

19. A rendelet 2. cikkének szövege a következő:

„Közigazgatási vizsgálatok

E rendelet értelmében az "igazgatási vizsgálatok" (a továbbiakban: vizsgálatok) a Hivatal alkalmazottai által feladataik ellátása során a 3. és 4. cikkel összhangban végzett valamennyi vizsgálatot, ellenőrzést és egyéb intézkedést jelentik, amelyek célja az 1. cikkben meghatározott célkitűzések elérése és szükség esetén a vizsgált tevékenységek szabálytalan jellegének megállapítása. Ezek a nyomozások nem érintik a tagállamok büntetőeljárás indítására vonatkozó hatáskörét.”

20. A rendelet 3. cikkének szövege a következő:

„Külső vizsgálatok

A Hivatal gyakorolja a 2185/96/Euratom, EK rendelet által a Bizottságra ruházott azon hatáskört, hogy helyszíni vizsgálatokat és ellenőrzéseket végezzen a tagállamokban és – a hatályos együttműködési megállapodásokkal összhangban – harmadik országokban.

Vizsgálati feladatainak részeként a Hivatal elvégzi a 2988/95/EK, Euratom rendelet 9. cikkének (1) bekezdésében és az említett rendelet 9. cikkének (2) bekezdésében említett ágazati szabályokban előírt vizsgálatokat és ellenőrzéseket a tagállamokban és – a hatályos együttműködési megállapodásokkal összhangban – harmadik országokban.”

21. A rendelet 4. cikkének szövege a következő:

„Belső vizsgálatok

1. Az 1. cikkben említett területeken a Hivatal igazgatási vizsgálatokat folytat az intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belül (a továbbiakban: belső vizsgálatok).

Ezeket a belső vizsgálatokat a Szerződések szabályaira, különösen az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvre is figyelemmel, valamint a személyzeti szabályzat kellő figyelembevételével, az e rendeletben és az egyes intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek által elfogadott határozatokban előírt feltételek mellett és eljárásokkal összhangban kell lefolytatni. Az intézmények konzultálnak egymással az ilyen határozatokban megállapítandó szabályokról.

2. Feltéve, hogy az (1) bekezdésben említett rendelkezéseket betartják:

a Hivatalnak joga van azonnali és előzetes bejelentés nélküli hozzáférést biztosítani az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában lévő valamennyi információhoz, valamint azok helyiségeihez. A Hivatal jogosult betekinteni az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek számláiba. A Hivatal másolatot készíthet és kivonatot kaphat az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában lévő dokumentumokról vagy adathordozók tartalmáról, és szükség esetén átveheti az ilyen dokumentumok vagy adatok megőrzését annak biztosítása érdekében, hogy azok eltűnésének veszélye ne álljon fenn,

a Hivatal szóbeli tájékoztatást kérhet az intézmények és szervek tagjaitól, a hivatalok és ügynökségek vezetőitől, valamint az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek személyzetétől.

3. A 2185/96/Euratom, EK rendeletben megállapított feltételekkel és eljárásokkal összhangban a Hivatal helyszíni vizsgálatokat végezhet az érintett gazdasági szereplők telephelyein annak érdekében, hogy hozzáférjen az ilyen gazdasági szereplők esetleges szabálytalanságaira vonatkozó információkhoz.

A Hivatal továbbá bármely érintett személyt felkérhet arra, hogy nyújtsa be az általa a vizsgálatai szempontjából lényegesnek ítélt információkat. ...”

22. A 2988/95/EK rendelet [5] 9. cikke, amelyre a rendelet 3. cikke hivatkozik, a következőképpen szól:

"1. A tagállamok által a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseikkel összhangban végzett ellenőrzések, valamint a közösségi intézmények által az EK-Szerződéssel és különösen annak 188c. cikkével összhangban végzett ellenőrzések sérelme nélkül a Bizottság saját felelősségére ellenőrzéseket végez:

a) a közigazgatási gyakorlatnak a közösségi szabályokkal való összeegyeztethetősége;

b) a szükséges igazoló dokumentumok megléte és azoknak a Közösségek 1. cikkben említett bevételeivel és kiadásaival való összhangja;

c) azokat a körülményeket, amelyek között az ilyen pénzügyi tranzakciókat végrehajtják és ellenőrzik.

2. Ezenkívül az ágazati szabályokban megállapított feltételek mellett helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat is végezhet.

Az ilyen ellenőrzéseknek és vizsgálatoknak a hatályos szabályokkal összhangban történő elvégzése előtt a Bizottság ennek megfelelően tájékoztatja az érintett tagállamot, hogy megkapja a szükséges segítséget.”

23. A 2185/96/Euratom, EK rendelet [6] 5. cikke a következőképpen rendelkezik:

„A Bizottság helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat végez azon gazdasági szereplőknél, akikre a 2988/95/EK, Euratom rendelet 7. cikke szerinti közösségi közigazgatási intézkedések és szankciók alkalmazhatók, amennyiben okkal feltételezhető, hogy szabálytalanságokat követtek el.

Annak érdekében, hogy a Bizottság számára megkönnyítsék az ilyen ellenőrzések és vizsgálatok elvégzését, a gazdasági szereplők kötelesek hozzáférést biztosítani az üzleti célra használt helyiségekhez, földterületekhez, szállítóeszközökhöz vagy egyéb területekhez.

Amennyiben feltétlenül szükséges annak megállapításához, hogy fennáll-e szabálytalanság, a Bizottság helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat végezhet más érintett gazdasági szereplőknél annak érdekében, hogy hozzáférjen a helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok tárgyát képező tényekre vonatkozóan az említett gazdasági szereplők birtokában lévő releváns információkhoz.”

24. A 2185/96/Euratom, EK rendelet (13) preambulumbekezdése a következőképpen szól:

„mivel ahhoz, hogy a csalás és a szabálytalanságok elleni küzdelem hatékony legyen, a Bizottságnak vizsgálatokat kell végeznie azon gazdasági szereplők helyiségeiben, akik közvetlenül vagy közvetve érintettek lehetnek a szóban forgó szabálytalanságban, valamint azon egyéb gazdasági szereplők helyiségeiben, akiket a szabálytalanság érinthet; ...”

25. Az OLAF-kézikönyv jelenleg alkalmazandó változatának rövid, 2009-ből származó változata az „érintett személy” fogalmát a következőképpen határozza meg:

„Az érintett személy az a személy vagy szervezet, akinek vagy amelynek az OLAF vizsgálata vagy művelete keretében feltárt tények közvetlenül betudhatók. Olyan magánszemély vagy gazdasági szereplő, akit szabálytalanság vagy csalás elkövetésével gyanúsítanak.”[7]

26. Az OLAF-kézikönyv 2009-es változatának teljes változata a következő fogalommeghatározásokat tartalmazza:

"• Érintett személy (belső vizsgálat)

Az uniós szerv személyzetéhez tartozó olyan személy, akivel szemben súlyos szabálytalanság, csalás, korrupció vagy a szakmai kötelezettségek egyéb súlyos megsértésének konkrét gyanúja merül fel. Az 1999/396 határozat 4. cikkének megfelelően az OLAF gyorsan tájékoztatja az érintett személyt mint érdekelt felet, amennyiben ez nem káros a vizsgálatra nézve.

• Érintett személy (külső vizsgálat)

A külső vizsgálatban érintett személy olyan gazdasági szereplő, amelyre uniós intézkedések és szankciók alkalmazhatók, amennyiben okkal feltételezhető, hogy szabálytalanságokat követtek el.”[8]

Az ombudsman elé terjesztett érvek

27. A fenti 5. és 6. pontban ismertetett ténybeli háttér alapján a panaszos azt állította, hogy az OLAF túllépte hatáskörének korlátait azáltal, hogy i. a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében vett „érintett személynek” tekintette őt, és megtagadta e minősítés visszavonását; és ii. belső vizsgálat keretében vizsgálatot folytat vele szemben. Kérte, hogy az OLAF i. kérjen bocsánatot az első állításában ismertetett magatartásért; ii. tisztázza, hogy nincs jogalap arra, hogy az uniós intézmények munkáját megfigyelő polgárokat vizsgálatainak tárgyává tegyék, és felhívja a figyelmet a hivatali visszásságok lehetséges eseteire; és iii. a jövőben helyesen gyakorolja hatásköreit, és tartózkodjon attól, hogy olyan hatásköröket tulajdonítson magának, amelyeket nem kapott meg.

28. Véleményében az OLAF megállapította, hogy a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében vett „érintett gazdasági szereplő” és „érintett személy” fogalma egyaránt az uniós intézményeken és szerveken kívüli forrásokra utal. Tekintettel arra, hogy a panaszos a tényállás idején nem állt uniós intézmény vagy szerv alkalmazásában, nem lehetett vele szemben belső vizsgálatot lefolytatni. Az OLAF szerint azonban informátor volt, aki valószínűleg birtokában volt a vizsgálatával kapcsolatos információknak. Ezért a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében "érintett személynek" minősült. Az OLAF azáltal, hogy 2006. március 9-én hivatalos meghallgatásra hívta a panaszost, hatáskörének keretein belül járt el. Az OLAF nem tett külön észrevételt a panaszos első állításának második aspektusával kapcsolatban.

29. Észrevételeiben a panaszos azt állította, hogy az OLAF azon állítása, miszerint soha nem vizsgálta őt, összeegyeztethetetlen a fenti 6. pontban említett leveleinek tartalmával. A panaszos szerint az OLAF mindkét levélben tett nyilatkozata egyértelműen azt mutatta, hogy fenntartotta magának a jogot arra, hogy egy későbbi időpontban kivizsgálja őt. Az OLAF nem tett észrevételt az említett levelek relevanciájával kapcsolatban. A panaszos szerint az OLAF információkat gyűjtött róla, például a jelenlegi és korábbi szakmai tevékenységeire vonatkozóan, és ezeket az információkat belefoglalta a végleges esetjelentésébe.

30. Azt állította továbbá, hogy az OLAF nem tett észrevételt az „érintett személy” fogalmának az OLAF-kézikönyvben szereplő meghatározásával kapcsolatban, amelyre az OLAF-fal folytatott levelezésében hivatkozott. Úgy vélte, hogy még egy nagyon tág értelmezés sem tenné számára alkalmazhatóvá a vitatott kifejezést. A panaszos kijelentette, hogy a rendelet nem határozza meg az „érintett személy” fogalmát. Rámutatott azonban arra, hogy a 2185/96 rendelet, és különösen annak 5. cikke szerint az "érintett személy" gazdasági szereplő. Ezen túlmenően az OLAF-kézikönyv az „érintett személyt” úgy határozza meg, mint „az a személy vagy szervezet, akinek, illetve amelynek az OLAF vizsgálata vagy művelete keretében feltárt tények közvetlenül betudhatók. Olyan magánszemély vagy gazdasági szereplő, akit szabálytalansággal vagy csalással gyanúsítanak.” A panaszos előadta, hogy nem tekinthető gazdasági szereplőnek, illetve nem tekinthető szabálytalansággal vagy csalással gyanúsíthatónak, mivel soha, semmilyen módon nem vett részt a Parlament D3 épületének finanszírozásában. Következésképpen az OLAF nem hivatkozhat jogszerűen a rendelet 4. cikkének (3) bekezdésére. Ezért megismételte állítását, és hangsúlyozta e kérdés elvi fontosságát.

31. További információk iránti első kérelmében az ombudsman felkérte az OLAF-ot, hogy fejtse ki azokat az okokat, amelyek miatt a panaszost a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében „érintett személynek” minősíti, a 2185/1996 rendelet 5. cikke alapján, amelyre a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése hivatkozik, valamint az „érintett személy” OLAF-kézikönyvben szereplő fogalommeghatározása alapján.

32. Válaszában az OLAF kijelentette, hogy „[a] panaszos »bármely érintett személyként« való minősítésének oka az volt, hogy tanúként hivatalos meghallgatásra hívta, hogy további információkat szerezzen tőle”. Lényegében azt állította továbbá, hogy a rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében használt "bármely érintett személy" fogalma tágabb, mint az OLAF-kézikönyvben szereplő "érintett személy" fogalma. Álláspontja szerint az előbbi fogalom magában foglalja a gyanúsított személyeket, valamint azokat a személyeket, akik nem gyanúsítottak, de releváns információkkal rendelkezhetnek. Ezzel szemben a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése kizárólag az OLAF-kézikönyvben szereplő meghatározás szerinti "érintett személy" kategóriájával foglalkozik [9]. Az adott körülmények között az "érintett személy" fogalmára való hivatkozás tehát nem jelenti azt, hogy a panaszos gyanúsítható.

33. Az OLAF továbbá úgy vélte, hogy kézikönyvének a releváns időpontban használt 2005. évi változata az "érintett fél" kifejezést használta a vizsgálat alatt álló személy megjelölésére. Az "érintett személy" kifejezést csak a panaszosnak küldött (2006. március 9-én kelt) meghívólevél után vezették be. Mindezek alapján az OLAF előadta, hogy a panaszos visszamenőleges hatállyal új fogalommeghatározást kívánt alkalmazni a múltbeli eseményekre. Azt is kijelentette, hogy a panaszost soha nem tekintették "érdekelt félnek", és az OLAF sem vizsgálta.

34. Az OLAF előadta, hogy a 2185/96/Euratom, EK rendelet 5. cikkének (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett 4. cikkének (3) bekezdésére támaszkodott a panaszos meghallgatásra való meghívásának jogalapjaként. Ezáltal a panaszost az uniós intézményeken kívüli személyként kezelte, aki a vizsgálata szempontjából releváns információkkal rendelkezhet. Az OLAF elismerte, hogy ez kétértelmű helyzetet teremthetett volna, ami nem állt szándékában. Az OLAF ezért hangsúlyozta, hogy ismételten meg kívánja erősíteni, hogy soha nem gyanította a panaszost az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás vagy szabálytalanság elkövetésével, és soha nem állt szándékában kivizsgálni a panaszost.

35. Észrevételeiben a panaszos megjegyezte, hogy az OLAF nem fejtette ki, hogy az OLAF-kézikönyvben használt kifejezések miért nem ugyanazzal a jelentéssel bírnak, mint a vonatkozó rendeletekben szereplő megfelelő kifejezések. Előszója szerint az OLAF-kézikönyv fontos utasításokat tartalmaz a vizsgálók számára. Az OLAF beadványainak elfogadása ezért azt jelentené, hogy az alapfogalmaknak az OLAF-kézikönyvben szereplő meghatározásai helytelenek lennének. Azt is előadta, hogy az OLAF-kézikönyvnek az OLAF honlapján elérhető 2005. évi változata mind az "érintett fél", mind az "érintett személy" fogalmát használta, amely utóbbi kizárólag a jogsértéssel gyanúsított személyeket jelöli. A rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának az OLAF általi tág értelmezését sehol nem említették. Ami az OLAF azon nyilatkozatát illeti, amely szerint soha nem állt szándékában kivizsgálni őt, a panaszos megjegyezte, hogy az OLAF nem foglalkozott a fenti 6. pontban említett levelei jelentésének kérdésével. Megismételte azon véleményét, hogy az OLAF-nak nincs jogalapja a rá vonatkozó információk gyűjtésére vagy a rá vonatkozó vizsgálatok lefolytatására.

36. Második kiegészítő információkérésében az ombudsman annak tisztázására kérte az OLAF-ot, hogy véleménye szerint a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése, amely feljogosítja arra, hogy az érintett személyeket „bizonyos információk szolgáltatására” kérje fel, jogalapot biztosít-e arra, hogy a polgárokat az OLAF helyiségeiben tartott meghallgatáson való részvételre kérjék fel. Az ombudsman arra is felkérte az OLAF-ot, hogy nyilvánítson véleményt a panaszos első állításának második aspektusáról és állításának második aspektusáról. Kérte továbbá, hogy fejtse ki a panaszosnak küldött 2007. március 23-i és április 26-i leveleinek jelentőségét, amelyekben kijelentette, hogy „jelenleg nem áll szándékában további vizsgálatokat folytatni”[10] vele kapcsolatban.

37. Válaszában az OLAF rámutatott arra, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének konkrét alkalmazása az adott ügy kontextusától és körülményeitől függ. E rendelkezés célja az volt, hogy lehetővé tegye az OLAF személyzete számára a rendelkezésre álló információk ellenőrzését és további releváns információk gyűjtését. Az OLAF mérlegelési jogkörébe tartozott, hogy az egyes esetekben kiválassza a legmegfelelőbb vizsgálati módszereket és technikákat. Az OLAF előadta továbbá, hogy szükség esetén a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése „jogalapként is használható az uniós intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken kívüli tanúk meghallgatásra való meghívásához, ahogyan az a panaszos esetében is történt”. Ezt követően megállapította, hogy nem áll fenn azonban kötelezettség az ilyen meghallgatásra való meghívás elfogadására.

38. Az OLAF hozzátette, hogy a panaszos visszautasított két ajánlatot, amelyeket azért tett, hogy informálisan találkozzon vele Luxemburgban. Vizsgálói csak ekkor hívták meg hivatalosan a panaszost egy interjúra. Az OLAF kifejtette, hogy a helyiségeibe utazó tanúk útiköltség-térítésre és napidíjra jogosultak, és erről 2006. március 9-i levelében tájékoztatta a panaszost.

39. A panaszos első állítását illetően az OLAF hangsúlyozta, hogy soha nem állt szándékában kivizsgálni a panaszost. Belső vizsgálat keretében az OLAF nem vizsgálhatott ki olyan személyt, aki nem az EU alkalmazottja. Az OLAF előadta, hogy bevett gyakorlat a forrás megbízhatóságának és az értékelési szakaszban szolgáltatott információk pontosságának értékelése. Ezt követően megállapította, hogy „[e] standard ellenőrzés egy része során az OLAF nem keresett kifejezetten a panaszosra vonatkozó információkat”.

40. A panaszos állításának második aspektusával kapcsolatban az OLAF megerősítette, hogy nincs jogalap azon polgárok kivizsgálására, akik megfigyelik az uniós intézmények munkáját, és felhívják a figyelmet a lehetséges hivatali visszásságokra, valamint hogy az OLAF soha nem nyilatkozott másként. Az OLAF előadta továbbá, hogy a panaszossal szemben soha nem folytattak OLAF-vizsgálatot, és hogy soha nem állt szándékában vizsgálatot folytatni vele szemben.

41. Az OLAF kijelentette, hogy a 2007. március 23-i és április 26-i leveleket a panaszos közleményeire válaszul küldték el, és azok a panaszos által a személyes adatainak feldolgozásával kapcsolatban feltett kérdésekre adott válaszokat tartalmazták. Az OLAF elismerte, hogy az alkalmazott megfogalmazás félreértésekhez vezethetett, ezért elnézést kért. Azt állította, hogy csupán annak megerősítésére törekedett, hogy nem áll szándékában további információkat keresni és gyűjteni a panaszossal kapcsolatban a forrás megbízhatóságát illetően. Az OLAF azt is jelezte, hogy a jövőbeli levelezés során nagyobb gondot fog fordítani az esetlegesen félreérthető megfogalmazások elkerülésére.

42. Észrevételeiben a panaszos előadta, hogy az OLAF nem tájékoztatta őt arról, hogy nem köteles részt venni a meghallgatáson. Megerősíti, hogy az OLAF felajánlotta, hogy informálisan találkozik vele Luxemburgban. Hozzátette, hogy először beleegyezett egy informális találkozóba, de lemondta azt, amikor megtudta, hogy az ügyért felelős két OLAF-nyomozó részt vett egy német hetilapnak dolgozó újságíró kivizsgálásában, és ezért valószínűleg elfogultak.

43. Ebben az összefüggésben úgy vélte, hogy „érintett személyként” történő beidézése („Vorladung zu einer Zeugenvernehmung”) az OLAF részéről blöffnek minősül, amelynek célja az OLAF megfélemlítése. Az a tény, hogy tanúként hallgatták meg az OLAF helyiségeiben, azt sugallta, hogy az OLAF úgy vélte, hogy könnyebb lenne ott kikérdezni őt annak érdekében, hogy tájékozódjon a forrásairól. Úgy vélte, hogy az OLAF-nak nem lehetett érdemi kérdése, mivel indokolás nélkül soha nem fogadta el a kérdéseinek írásbeli megválaszolására vonatkozó ajánlatát.

44. Az ombudsman második kérdésére válaszolva az OLAF kijelentette, hogy bevett gyakorlat a forrás megbízhatóságának és az értékelési szakaszban szolgáltatott információk pontosságának értékelése. A panaszos nem tartotta hihetőnek az OLAF magyarázatát, tekintettel arra, hogy az OLAF csak a vizsgálatának utolsó szakaszában hosszabbította meg a meghallgatásra való meghívást, nem pedig az elején. A zárójelentésből idézve a panaszos külön felhívta a figyelmet arra a részre, amely azt mutatta, hogy az OLAF megpróbálta kideríteni, hogy mi volt az oka annak, hogy az OLAF-hoz fordult, és hogy megismerje az eredeti információforrásait. Véleménye szerint ezért abból kellett kiindulni, hogy az OLAF bizonyítékot próbált találni arra, hogy rosszindulatúan a Parlament "rágalmazására" törekedett. A panaszos szerint úgy tűnt, hogy valóban ez állt az OLAF vizsgálatának középpontjában, mivel a zárójelentés megállapította, hogy az ügy nem az EU pénzügyi érdekeiről szól, hanem általában az uniós intézmények, és különösen a Parlament hírnevéről.

45. A fenti 6. pontban említett leveleire adott válaszát illetően a panaszos elfogadta az OLAF bocsánatkérését, és úgy ítélte meg, hogy ez a kérdés megoldódott.

Az ombudsman ajánlástervezethez vezető értékelése

46. Amikor azt állította, hogy az OLAF túllépte hatáskörének korlátait, a panaszos különbséget tett a következők között: i. az OLAF jogosultsága arra, hogy őt "érintett személynek" minősítse; és ii. az OLAF által egy belső vizsgálat keretében vele szemben folytatott vizsgálatok. Az ombudsman ezért mindkét szempontot egymás után vizsgálta.

Jogosult volt-e az OLAF a panaszost „érintett személynek” tekinteni?

47. Az OLAF eredetileg a rendelet 4. cikkének (2) bekezdésére hivatkozott, amikor a panaszost tanúvallomásra idézte. A panaszos kifogását követően elnézést kért, amiért nem a megfelelő jogalapot választotta, és a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjára hivatkozva felkérte a panaszost, hogy vegyen részt egy meghallgatáson. A panaszos ismét tiltakozott. Az OLAF ezt követően tájékoztatta a petíció benyújtóját, hogy a javasolt meghallgatás jogalapja a „tágabb értelemben” értelmezett 4. cikk (3) bekezdése. Az ombudsman vizsgálata során az OLAF előadta, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja, összefüggésben a 2185/96/Euratom, EK rendelet 5. cikkének (3) bekezdésével, szolgált jogalapként a panaszos meghallgatásra való meghívásához.

48. A fentiekre tekintettel az ombudsman elemezte és értékelte, hogy egyedül a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja, vagy esetleg ez a cikk a 2185/96/EK rendelet 5. cikkének (3) bekezdésével összefüggésben felhatalmazta-e az OLAF-ot arra, hogy felkérje a panaszost tanúként való meghallgatásra.

49. A rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjából kitűnik, hogy az OLAF felkérhet egy magánszemélyt, hogy „szolgáltassa meg az általa a vizsgálatai szempontjából relevánsnak ítélt információkat”, feltéve, hogy ez a magánszemély „érintett személynek” tekinthető. Az ombudsmannak ezért meg kellett vizsgálnia, hogy az OLAF jogosult volt-e a panaszost a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja értelmében vett "érintett személynek" tekinteni. Az ombudsman először is úgy vélte, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja nem korlátozza az OLAF hatáskörét a vizsgálat egy adott időpontjára. A panaszos azon állítása tehát, hogy az OLAF a vizsgálatának utolsó szakaszáig nem hívta meg őt meghallgatásra, lényegtelen volt annak elemzése során, hogy az OLAF a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja alapján jogszerűen megtehette-e ezt.

50. A felek egyetértettek abban, hogy a rendelet nem határozza meg az „érintett személy” fogalmát. A panaszos állításának értékelése érdekében az ombudsmannak ezért elő kellett terjesztenie a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjára vonatkozó saját értelmezését. Ennek során szem előtt tartotta, hogy az Európai Unióról szóló szerződés 19. cikke értelmében a Bíróság biztosítja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során. Nem lehet tehát kétséges, hogy kizárólag a Bíróság képes hitelesen értelmezni az uniós jogot.

51. Az ombudsman úgy vélte, hogy az "érintett személy" kifejezés helyes értelmezéséhez figyelembe kell venni a rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának jogszabályi hátterét.

52. A rendelet 3. cikke meghatározza az OLAF külső vizsgálatokra vonatkozó hatáskörét. A külső vizsgálatok az uniós intézményeken és szerveken kívüli igazgatási vizsgálatok, amelyeket természetes vagy jogi személyek által elkövetett csalás vagy egyéb szabálytalan magatartás felderítése céljából végeznek [11]. A rendelet 3. cikke előírja, hogy a helyszíni vizsgálatok és ellenőrzések elvégzése érdekében az OLAF gyakorolja a 2185/96/Euratom, EK rendelet által a Bizottságra ruházott hatásköröket. Ezenkívül vizsgálatokat és ellenőrzéseket végez a tagállamokban (és bizonyos feltételek mellett harmadik országokban) a 2988/95/EK rendelet 9. cikkének (1) bekezdésében és az említett rendelet 9. cikkének (2) bekezdésében említett ágazati szabályokban előírtak szerint. A rendelet 3. cikke ezért a 2185/96/Euratom, EK és a 2988/95/EK rendelettel összefüggésben számos vizsgálati jogkörrel ruházza fel az OLAF-ot harmadik felekkel szemben [12]. Ezek a hatáskörök a helyszíni ellenőrzésektől a kevésbé beavatkozó módszerekig, például a dokumentumok ellenőrzéséig terjednek. Az ombudsman arra az álláspontra helyezkedett, hogy úgy tűnik, az OLAF külső vizsgálatokra vonatkozó hatásköre kiterjed arra is, hogy információkat kérjen olyan harmadik felektől, akik a külső vizsgálat szempontjából releváns információkkal rendelkezhetnek. Megjegyezte továbbá, hogy a 2988/95/EK rendelet 9. cikkéből kitűnik, hogy az OLAF végrehajthatja a vonatkozó kérelmeket, és e célból támaszkodhat a tagállamok segítségére.

53. A rendelet 4. cikke a belső vizsgálatokra vonatkozó különös szabályokról rendelkezik; azaz az uniós intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken belüli igazgatási vizsgálatok. A rendelet 4. cikkének (2) bekezdése rendelkezik az intézményekkel, szervekkel, hivatalokkal és ügynökségekkel szembeni vizsgálati hatáskörökről. Így az OLAF például hozzáférést kérhet mind a birtokában lévő információkhoz, mind a helyiségeikhez; betekinthetnek a könyvelésükbe; és szóbeli tájékoztatást kérnek személyzetük tagjaitól. A rendelet 4. cikkének (3) bekezdése részletezi az OLAF hatáskörét az intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken kívüli „érintett gazdasági szereplőkkel” és „érintett személyekkel” szemben. Ami az „érintett gazdasági szereplőket” illeti, az OLAF – a 2185/96/EK rendelettel összhangban és annak feltételei mellett – helyszíni vizsgálatokat végezhet a telephelyein annak érdekében, hogy hozzáférjen az e gazdasági szereplőket esetlegesen érintő esetleges szabálytalanságokra vonatkozó információkhoz. Ami az „érintett személyeket” illeti, az OLAF felkérheti őket bizonyos információk szolgáltatására.

54. Mind a „bármely személy”, mind a „gazdasági szereplők” tekintetében a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése az OLAF hatásköreit az „érintett” jellegükre való hivatkozással határozza meg. A kérdés tehát az volt, hogy a rendelet 4. cikkének (3) bekezdése ezáltal korlátozza-e az OLAF hatáskörét a gyanú alatt álló személyekre vagy gazdasági szereplőkre.

55. A „gazdasági szereplők” tekintetében a 2185/96/Euratom, EK rendelet 5. cikke a következő hatáskörökkel ruházza fel az OLAF-ot: Az OLAF helyszíni ellenőrzéseket és vizsgálatokat végezhet i. „azon gazdasági szereplőknél, akikre a 2988/95/EK, Euratom rendelet 7. cikke értelmében közösségi közigazgatási intézkedések és szankciók alkalmazhatók, amennyiben okkal feltételezhető, hogy szabálytalanságokat követtek el”, valamint ii. „itt feltétlenül szükséges annak megállapításához, hogy fennáll-e szabálytalanság”,„más érintett gazdasági szereplőknél annak érdekében, hogy hozzáférjenek az e gazdasági szereplők birtokában lévő, a helyszíni ellenőrzések és vizsgálatok tárgyát képező tényekre vonatkozó releváns információkhoz”. Az ombudsman kijelentette, hogy a 2185/96/Euratom, EK rendelet (13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 5. cikkéből kitűnik, hogy az OLAF vonatkozó hatáskörei a gyanú alatt álló gazdasági szereplőkre, és bizonyos körülmények között a gyanú alatt nem álló gazdasági szereplőkre is kiterjednek.

56. Az "érintett gazdasági szereplőknek" a 2185/96/Euratom, EK rendelet 5. cikkében használt fogalma, amely magában foglalja a gyanú alatt álló gazdasági szereplőket és a gyanú alatt nem álló gazdasági szereplőket, az "érintettségükre" való hivatkozás nem korlátozza az OLAF hatáskörét a gyanú alatt álló gazdasági szereplőkre. Ennek kimondását követően úgy tűnt, hogy nincs ok arra, hogy az „érintett” kifejezést a „bármely személy” összefüggésében másként és/vagy korlátozóbb módon értelmezzék. Következésképpen a 2185/96 rendelet 5. cikkét figyelembe vevő értelmezés alátámasztotta azt az álláspontot, hogy az OLAF "bármely érintett személlyel" kapcsolatos hatásköre kiterjed a gyanúsított személyekre, és azokra a személyekre is, akik nem érintettek. Ezt az értelmezést alátámasztja az a tény, hogy úgy tűnik, a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének az a célja, hogy felhatalmazza az OLAF-ot a vizsgálatával kapcsolatos információkhoz való hozzáférésre (lásd még a 2185/96/Euratom, EK rendelet 5. cikkét). Ez azt sugallta, hogy a 4. cikk (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az felhatalmazza az OLAF-ot arra, hogy információkat kérjen azoktól a harmadik felektől, akik releváns információkkal rendelkezhetnek, függetlenül attól, hogy gyanú alatt állnak-e vagy sem. Az ombudsman ugyanakkor megjegyezte, hogy a 4. cikk (3) bekezdésének 2. pontja csak arra a lehetőségre utal, hogy „bármely érintett személytől” releváns információkat lehet kérni. Nem pontosítja egyértelműen, hogy az ilyen megkeresések címzettjei kötelesek válaszolni azokra. Első ránézésre és szó szerinti értelmezés alapján az ombudsman úgy vélte, hogy úgy tűnik, hogy a külső vizsgálatoktól eltérően az OLAF nem rendelkezik hatáskörrel az információkérések végrehajtására. Rámutatott azonban arra, hogy meg kell jegyezni, hogy a panaszos – anélkül, hogy ezt az OLAF vitatta volna – kijelentette, hogy felajánlotta, hogy írásban válaszol az OLAF esetleges kérdéseire. Ezért nem volt szükséges tovább vizsgálni azt a kérdést, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja alapján benyújtott információkéréseknek eleget kell-e tenni.

57. Az ombudsman ideiglenes következtetése ezért az volt, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának rendszertani értelmezése azt sugallja, hogy az OLAF a vizsgálatai szempontjából relevánsnak ítélt információkat kérhet magánszemélyektől, függetlenül attól, hogy e magánszemélyek gyanú alatt állnak-e vagy sem. Ebből következik, hogy valamely személy nem feltétlenül áll gyanú alatt, ha az OLAF tájékoztatást kér tőle.

58. Az ombudsman felismerte, hogy más lenne a következtetése, ha az OLAF belső utasításokat adott volna ki az "érintett személy" eltérő értelmezésére vonatkozóan. Beadványaiban a panaszos az „érintett személy” fogalmának az OLAF-kézikönyv 2007. évi változatában szereplő meghatározására hivatkozott. E meghatározás szerint az "érintett személy" olyan személy, akit az OLAF által vizsgált cselekmények elkövetésével gyanúsítanak. Ha ezt a fogalommeghatározást alkalmaznánk a rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának értelmezésére, az arra a következtetésre vezetne, hogy az említett rendelkezés nem szolgálhatna jogalapként a panaszostól való információkéréshez, mivel az OLAF azt állította, hogy a panaszossal szemben soha nem folytattak OLAF-vizsgálatot, és hogy soha nem állt szándékában a panaszossal szemben vizsgálatot folytatni. Azon kívül azonban, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjában szereplő "bármely érintett személy" fogalma eltért az "érintett személy" fogalmának a kézikönyv 2007. évi változatában szereplő meghatározásától, az OLAF arra is rámutatott, hogy ez utóbbi meghatározás nem szerepelt a kézikönyv 2005. évi változatában, amely a panaszos felkérésének időpontjában alkalmazandó volt. Az ombudsman egyetértett az OLAF-fal abban, hogy az OLAF-kézikönyv 2005-ös változatát kell a panaszos 2006-os felkérése szempontjából releváns kiadásnak tekinteni, mivel a kézikönyv 2007-es változatát csak jóval ezen időpontot követően tették közzé. Megjegyezte továbbá, hogy bizonyos helyeken az OLAF-kézikönyv 2005-ös változata "érintett személyre" hivatkozik, különösen az OLAF belső vizsgálataival kapcsolatban [13]. Ezt a kifejezést azonban nem definiálja. Ezenkívül az ombudsman nem volt meggyőződve arról, hogy az OLAF-kézikönyv 2005. évi változatában erre a kifejezésre tett néhány hivatkozás lehetővé teszi annak a következtetésnek a levonását, hogy az gyanús személyekre vonatkozik. Hasonlóképpen, az OLAF-kézikönyv 2005. évi változatában használt "érintett fél" kifejezés nem világított rá az "érintett személy" fogalmának értelmezésére. Az OLAF-kézikönyv 2005. évi változata ezért nem tartalmazott iránymutatást arra vonatkozóan, hogy az "érintett személy" kifejezést hogyan kell értelmezni a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja értelmében.

59. Az ombudsman megjegyezte, hogy az OLAF-kézikönyv jelenlegi (2009. december 1-jei) változata meghatározza az „érintett személy” fogalmát. Ebből a fenti 25. és 26. pontban idézett fogalommeghatározásból egyértelműen kitűnik, hogy az „érintett személy” olyan magánszemély vagy gazdasági szereplő, akit szabálytalanság vagy csalás elkövetésével gyanúsítanak. A vizsgálat során az OLAF kifejtette, hogy ezt a fogalommeghatározást 2007-től kezdődően elkezdte belefoglalni a kézikönyvébe. Ugyanakkor az OLAF beadványaiból kiderült, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja értelmében vett „érintett személy” nem feltétlenül áll gyanú alatt. Igaz, hogy az OLAF rámutatott arra, hogy az OLAF kézikönyvében szereplő meghatározás 2007-től eltér a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjában szereplő "bármely érintett személy" fogalmától. Függetlenül attól, hogy valóban ez a helyzet áll-e fenn, továbbra is fennállt az a tény, hogy bárki, akit az OLAF ezen az alapon információszolgáltatásra kért, és akire a kézikönyv 2007. évi vagy későbbi változata alkalmazandó, könnyen azt a benyomást kelthette, hogy valóban gyanúsítják. Tekintettel arra, hogy a rendelet nem határozza meg az „érintett személy” fogalmát, logikusnak tűnik azt feltételezni, hogy az információkérés címzettje valószínűleg betekint az OLAF-kézikönyvbe annak érdekében, hogy többet tudjon meg jogi helyzetéről. Ebben az összefüggésben érdemes emlékeztetni arra, hogy előszavában az OLAF-kézikönyv fontos utasításokat tartalmaz a vizsgálók számára. Ha valaki, akihez információkérés érkezik, betekint az OLAF-kézikönyv vonatkozó fogalommeghatározásába, elkerülhetetlenül arra a következtetésre jut, hogy gyanú alatt áll, mivel az OLAF-kézikönyvben szereplő fogalommeghatározás nem tisztázza, hogy az eltér a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjában szereplő homológ kifejezéstől. Az ombudsman tisztában volt azzal, hogy erre a szempontra nem terjed ki ez az állítás, amely az OLAF 2007. évi kézikönyvét megelőző eseményekre vonatkozik. Ugyanakkor meg kívánta ragadni az alkalmat, hogy ajánlástervezetével felhívja az OLAF figyelmét arra, hogy az „érintett személy” fogalmának a kézikönyv jelenlegi változatában szereplő meghatározása félreértésekhez vezethet. Ebben az összefüggésben az ombudsman emlékeztetett arra, hogy maga az OLAF is elismerte, hogy a panaszos esetében a fogalommeghatározás kétértelmű helyzetet teremthetett (lásd a fenti 34. pontot). Az ombudsman véleménye szerint az ilyen félreértések könnyen elkerülhetők lennének, ha a kézikönyvet megfelelően módosítanák. Másodlagosan, amikor az OLAF a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja alapján tájékoztatást kér magánszemélyektől, legalább arról tájékoztathatja a címzett(eke)t, hogy az "érintett személyként" való kezelés nem jelenti azt, hogy gyanú alatt állnak. Tekintettel arra, hogy ez a szempont nem képezi a jelen vizsgálat részét, az ombudsman kijelentette, hogy fontolóra veheti saját kezdeményezésű vizsgálat indítását az ügyben.

60. Miután megállapítást nyert, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja felhatalmazza az OLAF-ot arra, hogy a panaszos helyzetében lévő személyt felkérje arra, hogy szolgáltasson olyan információkat, amelyeket a vizsgálat szempontjából relevánsnak tart, továbbra is kérdés maradt, hogy az OLAF-ot felhatalmazza-e arra is, hogy jogszerűen felkérjen egy ilyen személyt tanúként való meghallgatásra. E tekintetben az OLAF előadta, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának alkalmazása az ügy kontextusától és körülményeitől függ. E rendelkezés céljára hivatkozott, amely abban áll, hogy lehetővé tegye alkalmazottai számára a további információk ellenőrzését és gyűjtését. Arra is rámutatott, hogy „szükség esetén” jogalapként szolgálhat az uniós intézményeken, szerveken, hivatalokon és ügynökségeken kívüli tanúk meghallgatásra való meghívásához. Az ombudsman emlékeztetett arra, hogy az OLAF visszavonta eredeti idézését, amikor a panaszos tiltakozott a tanúként való beidézése ellen. Ehelyett a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja alapján meghallgatásra hívta. Beadványaiból azonban az derült ki, hogy az OLAF úgy vélte, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja jogalapként szolgálhat az "érintett személy" tanúként történő meghallgatásához. A fentiek fényében az ombudsman ezért megvizsgálta, hogy az OLAF rendelkezik-e hatáskörrel i. egy "érintett személy" meghallgatásra való meghívására és/vagy ii. egy ilyen személy tanúként történő meghallgatására.

61. Az ombudsman emlékeztetett arra, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja felhatalmazza az OLAF-ot arra, hogy „bármely érintett személyt” felkérjen „az általa a vizsgálatai szempontjából relevánsnak ítélt információk megadására”. A rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja ezért egyértelműen felhatalmazza az OLAF-ot arra, hogy felkérjen egy "érintett személyt" bizonyos információk szolgáltatására. Az ombudsman azonban úgy ítélte meg, hogy semmi nem utal arra, hogy jogalapként szolgálhatna egy "érintett személy" meghívására az OLAF brüsszeli központjában tartott interjúra. A rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának értelmezésekor két lehetséges összeférhetetlenséget kellett figyelembe venni. Egyrészt az OLAF ahhoz fűződő érdeke, hogy rendelkezzen a megbízatásának teljesítéséhez szükséges valamennyi hatáskörrel, másrészt pedig azon személyek érdekei, akikhez az OLAF az információkéréseit intézi. Amint azt a fentiekben bemutattuk, az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja értelmezhető úgy, hogy lehetővé teszi az OLAF számára, hogy belső vizsgálatok céljából potenciálisan releváns információkat kérjen olyan személyektől, akiket nem gyanúsítanak semmilyen jogsértéssel. Ha azonban a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontját úgy kellene értelmezni, hogy az OLAF olyan jogokkal rendelkezik, amelyek túlmutatnak az információkérések megküldésén, az "érintett személy" jogai és érdekei nem lennének megfelelően védve. Amint azt fentebb láttuk, ilyen személy lehet bárki, aki olyan információval rendelkezik, amelyet az OLAF a vizsgálat szempontjából relevánsnak ítél. A rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának szó szerinti értelmezése arra a következtetésre vezetett, hogy az nem ad alapot olyan személyek meghívására vagy akár megbízására, akik hasznos információkkal rendelkezhetnek az OLAF brüsszeli helyiségeiben tartott meghallgatáson való részvételhez. Az ombudsman hozzátette, hogy semmi nem utal arra, hogy ez az értelmezés nem kielégítő vagy nem megfelelő, és emlékeztetett arra, hogy maga az OLAF is elismerte, hogy a panaszos jogosult megtagadni a vallomástételt.

62. Az ombudsman azonban hasznosnak tartotta hozzátenni, hogy a fenti megállapítás nem feltétlenül akadályozza meg az OLAF-ot abban, hogy interjúra hívjon meg egy "érintett személyt", feltéve, hogy egyértelművé teszi, hogy a címzettet nem terheli jogi kötelezettség az ilyen kérés teljesítésére. Az OLAF panaszosnak küldött levelei azonban nem tartalmaztak ilyen információt.

63. Az ombudsman úgy ítélte meg, hogy mivel nincs jogalap az "érintett személy" meghallgatásra való meghívására anélkül, hogy előzetesen tájékoztatnák az érintett személyt arról, hogy szabadon elfogadhatja vagy elutasíthatja a meghívást, ebből az következik, hogy a 4. cikk (3) bekezdésének 2. pontja sem szolgálhat jogalapként az "érintett személy" tanúként történő hivatalos meghallgatásra való meghívására.

64. A fenti okok miatt az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy a 4. cikk (3) bekezdésének 2. pontja önmagában vagy a rendelet egyéb alkalmazandó rendelkezéseivel összefüggésben nem biztosít jogalapot a panaszos meghallgatásra való meghívásához. Ennek alapján az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy az OLAF nem volt jogosult arra sem, hogy a panaszost tanúként való meghallgatásra hívja.

Az OLAF más módon folytatott-e vagy szándékában állt-e jogellenes vizsgálatot folytatni a panaszossal szemben

65. A panaszosnak címzett 2007. március 23-i és április 26-i levelében az OLAF kijelentette, hogy „jelenleg nem áll szándékában további vizsgálatot folytatni” vele kapcsolatban. A panaszos szerint ezek a nyilatkozatok arra utaltak, hogy az OLAF fenntartotta magának a jogot, hogy egy későbbi időpontban vizsgálatot folytasson vele kapcsolatban. A panaszos úgy vélte, hogy sem bármikor, sem semmilyen módon nem volt joga arra, hogy belső vizsgálat keretében vizsgálatot folytasson vele kapcsolatban. Azt is kijelentette, hogy az OLAF információkat gyűjtött róla. Az ombudsman megjegyezte, hogy vizsgálata során az OLAF tisztázta nyilatkozatait, valamint azt a tényt, hogy a forrás megbízhatóságának értékelése érdekében végzett standard ellenőrzésen kívül nem végzett vizsgálatot a panaszossal kapcsolatban. Azt is kijelentette, hogy soha nem állt szándékában kivizsgálni a panaszost. Az OLAF elismerte, hogy az alkalmazott megfogalmazás félreértéshez vezethetett, ezért elnézést kért. Az OLAF azt is jelezte, hogy a jövőbeli levelezés során nagyobb gondot fog fordítani az esetlegesen félreérthető megfogalmazások elkerülésére.

66. A panaszos elfogadta az OLAF bocsánatkérését, és úgy vélte, hogy ez a kérdés megoldódott.

67. Tekintettel az OLAF bocsánatkérésére, amelyet a panaszos elfogadott, az ombudsman úgy ítélte meg, hogy részéről nincs szükség további intézkedésre az ügy e vonatkozásával kapcsolatban.

Következtetések a panaszos első állításával és állításával kapcsolatban

68. A fentiekre tekintettel az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy az OLAF azáltal, hogy a panaszost „érintett személynek” minősítette, és ennek alapján interjúra hívta, túllépte hatáskörének korlátait. Ez hivatali visszásságnak minősült. Az ombudsman ezért – figyelembe véve a panaszos állítását – az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban a következő ajánlástervezetet készítette:

„Az OLAF-nak el kell ismernie, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja nem hatalmazza fel arra, hogy „érintett személyt” hívjon meg tanúként történő meghallgatásra. Az OLAF-nak továbbá elnézést kell kérnie a panaszostól, amiért ez alapján interjúra hívta.”

Az ombudsmanhoz az ajánlástervezetét követően benyújtott érvek

69. Részletes véleményében az OLAF kijelentette, hogy úgy határozott, hogy elfogadja az ombudsman fenti ajánlástervezetét.

70. Az OLAF elismerte, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdése 2. pontjának a belső vizsgálat keretében a tanúnak küldött meghívólevélben történő alkalmazása félreértésekhez vezethet. Ezért tájékoztatni kívánta az ombudsmant arról, hogy ezt a rendelkezést nem használja és nem is fogja jogalapként használni a tanúk meghallgatásra való meghívásához.

71. Az OLAF egyébiránt előadta, hogy az OLAF-kézikönyvhöz csatolt meghívólevél-minta nem hivatkozik erre a rendelkezésre. Az OLAF hivatkozott a kézikönyvére is, amely a belső vizsgálatok során a tanúk meghallgatásával foglalkozó részben a következőket írja elő:

„(2) Belső vizsgálatok

Eltérő a helyzet a belső vizsgálatok keretében lefolytatott meghallgatások esetében. Az OLAF az 1073/99 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésével összhangban szóbeli tájékoztatást kérhet az intézmények és szervek tagjaitól, vezetőitől és személyzetétől. Más személyek beleegyezhetnek abba, hogy a meghallgatás során önkéntes alapon tájékoztatást nyújtsanak. ..."[14]

Mindezek alapján az OLAF úgy ítélte meg, hogy az OLAF vizsgálóinak adott vonatkozó utasítások egyértelműek.

72. Következésképpen az OLAF reményét fejezte ki, hogy gyakorlatának fenti pontosítása, valamint annak elismerése, hogy a panaszosnak címzett meghívólevélben az 1073/1999/EK rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontjára való hivatkozás félreértésekhez vezethetett, kielégítő a panaszos számára.

73. Észrevételeiben a panaszos üdvözölte az OLAF azon döntését, hogy elfogadja az ombudsman ajánlástervezetét. Azt is üdvözölte, hogy az OLAF utalt arra, amit úgy vélt, hogy bocsánatot kíván kérni tőle, de arra is rámutatott, hogy még nem kapott releváns levelet az OLAF-tól.

74. A panaszos tudomásul vette az OLAF hivatkozását az OLAF kézikönyvére, amely szerint „más személyek” beleegyezhetnek abba, hogy a meghallgatás során önkéntes alapon tájékoztatást nyújtsanak. Az esetleges félreértések elkerülése érdekében azt javasolta, hogy az OLAF a meghívólevélben tüntesse fel a vonatkozó információkat. Mellékelte a meghívólevelek mintájának egy példányát, amelyet véleménye szerint az OLAF még mindig használ, és amely nem utal arra, hogy a meghallgatásokra önkéntes alapon került volna sor.

Az ombudsman értékelése az ajánlástervezetét követően

75. Az ombudsman ajánlástervezete a panaszos első állításával kapcsolatban két szempontból állt: Az OLAF-nak: i. ismerje el, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja nem hatalmazza fel arra, hogy az "érintett személyt" tanúként való meghallgatásra hívja meg; és ii. elnézést kér a panaszostól, amiért ezen az alapon meghívta őt egy interjúra. A következőkben az ombudsman egymás után elemzi az OLAF részletes véleményét mindkét szemponttal kapcsolatban.

76. Az ombudsman emlékeztet arra, hogy vizsgálata során az OLAF azt állította, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja, összefüggésben a 2185/96/Euratom, EK rendelet 5. cikkének (3) bekezdésével, szolgált jogalapként a panaszos meghallgatásra való meghívásához. Ajánlástervezetében az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja önmagában vagy más rendelkezésekkel összefüggésben nem biztosít jogalapot a panaszos meghallgatásra való meghívásához vagy tanúként való meghallgatásra való meghívásához. Ugyanakkor azzal érvelt, hogy ez a megállapítás nem feltétlenül akadályozza meg az OLAF-ot abban, hogy „érintett személyt” hívjon meg meghallgatásra; feltéve, hogy egyértelművé teszi, hogy a címzettet nem terheli jogi kötelezettség az ilyen megkeresés teljesítésére.

77. Részletes véleményében az OLAF előadta, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontját nem használja és nem is fogja jogalapként felhasználni a tanúk meghallgatásra való meghívásához, és utalt azokra a félreértésekre, amelyek e rendelkezésre való hivatkozáskor előfordulhatnak. Az OLAF tehát nem ismerte el kifejezetten, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja nem hatalmazza fel arra, hogy egy "érintett személyt" tanúként való meghallgatásra hívjon meg. Részletes véleményéből azonban egyértelműen kiderül, hogy az OLAF már nem tekinti a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontját megfelelő jogalapnak a tanúk meghallgatásra való meghívásához. Ezenkívül az OLAF hangsúlyozta, hogy az intézmények és szervek tagjaitól, vezetőitől és személyzetétől eltérő személyek számára önkéntes jellegű, hogy egy belső vizsgálat során interjú során információkat szolgáltassanak. Ez az álláspont tehát megfelel az ombudsman ajánlástervezetében foglalt álláspontnak, amely szerint a 4. cikk (3) bekezdésének 2. pontjával kapcsolatos megállapításai nem akadályoznák meg az OLAF-ot abban, hogy önkéntes alapon meghallgatásokra hívjon fel.

78. Tekintettel a fentiekre, valamint arra, hogy a panaszos üdvözölte az OLAF azon döntését, hogy elfogadja az ajánlástervezetet, az ombudsman meggyőződött arról, hogy az OLAF a következők meghatározásával: i. jelenlegi gyakorlata, amely eltér a panaszosnak küldött felhívásban példázott gyakorlattól; és ii. a panaszos helyzetében lévő személyek tekintetében az információszolgáltatás önkéntes jellege elfogadta ajánlástervezetének első szempontját.

79. Ajánlástervezetében az ombudsman azt is kijelentette, hogy fontolóra veheti saját kezdeményezésű vizsgálat indítását azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy amikor az OLAF a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja alapján tájékoztatást kért az „érintett személyektől”, kellően egyértelművé tette-e számukra, hogy az „érintett személyként” való kezelés nem jelenti-e azt, hogy gyanú alatt állnak. Tekintettel arra, hogy az OLAF előadta, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontját nem használja és nem is fogja jogalapként használni a tanúk meghallgatásra való meghívásához, az ombudsman úgy véli, hogy nincs szükség arra, hogy hivatalból vizsgálatot indítson ebben az ügyben.

80. Az ajánlástervezet második aspektusát illetően az ombudsman megjegyzi, hogy az OLAF nem kért bocsánatot a panaszostól. Ezenkívül az ombudsman értelmezése szerint részletes véleményéből nem tűnik ki, hogy az OLAF-nak szándékában állna bocsánatot kérni. Az ombudsman emlékeztet arra, hogy helyes igazgatási gyakorlat, ha egy intézmény elnézést kér, ha olyan hibát követett el, amely hátrányosan érinti egy polgár jogait vagy érdekeit. Az a tény, hogy az OLAF nem kért elnézést a panaszostól, nyilvánvalóan nem kielégítő, és arra a következtetésre vezeti az ombudsmant, hogy az OLAF nem fogadta el ajánlástervezetének második aspektusát. Ezért az ajánlástervezetében azonosított hivatali visszásság esete részben továbbra is fennáll. Az ombudsman kritikai észrevételben bírálhatja ezt a hivatali visszásságot. A panaszos azonban észrevételeiben olyan bocsánatkérést észlelt, amely nehezen derült ki az OLAF véleményéből. Ezenkívül az OLAF az ombudsman ajánlástervezete jelentős részeinek elfogadásával, valamint gyakorlatának e célból történő megváltoztatásával és pontosításával (lásd még az alábbi 119. és 121. bekezdést) hajlandóságot mutatott az ombudsmannal való együttműködésre. Az ombudsman erre az együttműködésre kíván építeni, és az OLAF új igazgatójával és vezető munkatársaival a jövőben tartandó találkozókon megragadja az alkalmat annak kifejtésére, hogy a hibák kifejezett elismerésére és bocsánatkérésére való hajlandóság az adminisztratív szolgáltatási kultúra alapvető eleme. Ilyen körülmények között az ombudsman úgy véli, hogy nem szükséges kritikai észrevételt tennie. Ezért arra a következtetésre jut, hogy a jelen ügy keretében nincs szükség további intézkedésre ajánlástervezetének második aspektusával kapcsolatban.

81. Az ombudsmannak nincs tudomása arról, hogy az OLAF által a meghallgatásokra szóló meghívások elkészítéséhez jelenleg használt levélminta elegendő információt nyújt-e a címzetteknek a meghallgatások önkéntes jellegéről, összhangban az OLAF-kézikönyvben megadott információkkal. Tisztában van azzal, hogy ez a panaszos által felvetett új szempont, anélkül, hogy nyilvánvalóan új panaszt kívánna benyújtani. Mivel egyértelműen hasznos lenne tisztázni ezt a kérdést, az ombudsman felkéri az OLAF-ot, hogy 2011. december 31-ig tájékoztassa őt az üggyel kapcsolatos gyakorlatáról.

B. A panaszos második állítását illetően

Az ombudsman elé terjesztett érvek

82. A panaszos azt állította, hogy 2006. október 19-i levelének tartalmával ellentétben az OLAF nem nyilvánított véleményt X. úrnak, a Belső Piaci és Szolgáltatási Főigazgatóság osztályvezetőjének magatartásáról. A panaszos szerint X. továbbította a panaszosnak a Bizottság szolgálataival folytatott kommunikációját a Parlamentnek, annak ellenére, hogy egyértelmű volt, hogy a panaszos nem ezt akarta.

83. Véleményében az OLAF előadta, hogy a panaszosnak címzett 2006. október 19-i levelében nem ígérte meg, hogy véleményt nyilvánít X. magatartásáról. Arra is rámutatott, hogy feladata az volt, hogy a vizsgálat során tényeket állapítson meg, nem pedig az, hogy „véleményt adjon”. Amennyiben a panaszos állítása úgy értelmezhető, mint az OLAF arra irányuló kérelme, hogy indítson vizsgálatot X. állítólagos jogsértésével kapcsolatban, az OLAF emlékeztetett arra, hogy a panaszosnak nincs „joga ahhoz, hogy bárkivel szemben OLAF-vizsgálatot indítson”. Az OLAF hangsúlyozta, hogy mérlegelési mozgástérrel rendelkezik a vizsgálat megindításáról való döntés során.

84. Észrevételeiben a panaszos azt állította, hogy az OLAF megtette a 82. pontban említett ígéretet. Kijelentette, hogy kérelmét az OLAF 2006. október 19-i levelének 4. pontja tartalmazza. Az OLAF bejelentette, hogy hat héten belül válaszol az említett levélben felsorolt valamennyi kérdésre. Hangsúlyozta, hogy nem javasolja, hogy az OLAF indítson vizsgálatot X. magatartásával kapcsolatban, amire semmi esetre sem lett volna szükség, mivel a releváns tények már ismertek voltak az OLAF előtt.

Az ombudsman értékelése

85. Az ombudsman emlékeztet arra, hogy az 1450/2007/(WP)BEH panasszal kapcsolatos ajánlástervezetében felkérte az OLAF-ot, hogy – amennyiben ezt még nem tette meg – válaszoljon a panaszos 2006. szeptember 27-i levelében felvetett kérdésekre. 2006. október 19-én kelt levelében az OLAF 10 pontban foglalta össze a panaszos kérdéseit és kéréseit, és ígéretet tett arra, hogy hat héten belül külön választ küld a panaszosnak a felvetett különböző kérdésekre [15]. Az 1450/2007/(WP)BEH panaszra vonatkozó részletes véleményében az OLAF előadta, hogy már teljes körű választ adott a 2006. október 19-i levelében felsorolt 1–3. és 8–9. pontra. A 4–7. pontot (az OLAF vizsgálatával kapcsolatos egyes kérdések) illetően az OLAF részletes véleményében válaszolt. Az OLAF részletes véleményével kapcsolatos észrevételeiben a panaszos elismerte, hogy az OLAF válaszolt a 2006. szeptember 27-én kelt levelében feltett kérdésekre, de úgy ítélte meg, hogy az OLAF válaszai nem kielégítőek. Azt is bírálta, hogy válaszait több mint három évvel elhalasztották. Úgy vélte, hogy az OLAF ennek ellenére végrehajtotta az ombudsman ajánlástervezetének vonatkozó részét, és ezért az ombudsman részéről nincs szükség további intézkedésre.

86. Tekintettel arra, hogy az 1450/2007/(WP)BEH sz. panaszra vonatkozó ombudsmani vizsgálat során az OLAF a 2006. október 19-i levelében említett negyedik pontra adott választ a panaszosnak az OLAF X. úr magatartásával kapcsolatos álláspontjára vonatkozóan, az ombudsman úgy véli, hogy részéről nincs szükség további intézkedésre a panaszos második állításával kapcsolatban.

C. A panaszos harmadik állítását illetően

Az ombudsman elé terjesztett érvek

87. A panaszos előadta, hogy nem az OLAF főigazgatója (a továbbiakban: a főigazgató) hozta meg az OF/2003/0026 vizsgálat megindításáról vagy lezárásáról szóló határozatot, hanem az OLAF vizsgálatáért és műveleteiért felelős igazgató. A panaszos szerint az ilyen hatáskör-átruházás ellentétes a rendelet 5. cikkével, amely bizonyos hatásköröket a Hivatal igazgatójának, és így a főigazgatónak tart fenn. A panaszos álláspontját a rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslat [16] 12. cikkének (6) bekezdése is alátámasztja. A módosítás rendelkezik az ilyen hatáskör-átruházás lehetőségéről. A Bizottság javaslatát azonban a Tanácsnak és a Parlamentnek még el kellett fogadnia. Mindezek alapján azt állította, hogy az OLAF azáltal, hogy a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó hatáskört a vizsgálatokért és műveletekért felelős igazgatóra ruházta át, aki nem a rendelet értelmében vett „a Hivatal igazgatója”, nem tartotta be a rendelet 5. cikkét.

88. Véleményében az OLAF felhívta a figyelmet hibrid jellegére, amely abból ered, hogy vizsgálati feladatkörében független igazgatási szerv, ugyanakkor a Bizottság egyik főigazgatósága. Kifejtette továbbá, hogy az OLAF vezetője főigazgatói rangot tölt be, összhangban a Bizottság hierarchikus felépítésével. Az OLAF Főigazgatóság igazgatók által vezetett igazgatóságokra oszlik. Az OLAF megállapította, hogy az 1999/352 bizottsági határozat [17] 6. cikkének (4) bekezdése értelmében a Bizottság belső szervezetére vonatkozó bizottsági határozatok az OLAF-ra is alkalmazandók.

89. Az OLAF előadta továbbá, hogy a Vizsgálatok és Műveletek Végrehajtó Testülete (a továbbiakban: a Testület) ajánlásokat tesz a főigazgatónak az ügykezelési határozatokra vonatkozóan. A főigazgató feladata, hogy határozatokat hozzon a Testület elé terjesztett ügyekben, különösen a vizsgálatok megindításával és lezárásával kapcsolatban. Gyakorlati okokból azonban ezt a felelősséget a főigazgató felügyelete alatt a vizsgálatokért és műveletekért felelős igazgatóra ruházták át, „bár egyes esetekben maga a főigazgató hozza meg a döntést”. Az OLAF végül rámutatott arra, hogy a feladatok igazgatási struktúrán belüli átruházása napi ügymenetének részét képezi, és mint ilyen, nem minősül hivatali visszásságnak.

90. Észrevételeiben a panaszos azt állította, hogy panasza bizonyos hatáskörök átruházására vonatkozott, amelyeket a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében kifejezetten a főigazgató számára tartottak fenn. Panasza tehát nem pusztán „feladatok átruházására” vonatkozott, amint az az OLAF véleményében szerepel. Tekintettel arra, hogy a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében a vizsgálat megindításáról való döntés joga a Hivatal igazgatóját illeti meg, a vizsgálat lezárására vonatkozó külön rendelkezés hiányában abból kell kiindulni, hogy ez a hatáskör a Hivatal igazgatóját is megilleti. A panaszos szerint ennek az OLAF nem mondott ellent.

91. A kérdés tehát az volt, hogy a főigazgató átruházhatja-e hatásköreit, és ha igen, milyen mértékben.

92. Tudomásul véve az OLAF hivatkozását az 1999/352 bizottsági határozat 6. cikkére, a panaszos kijelentette, hogy bár ez a rendelkezés lehetővé teszi a hatáskörök átruházását személyzeti és költségvetési ügyekben, ezt nem teszi meg a vizsgálatokkal kapcsolatban. A panaszos továbbá felhívta a figyelmet a Bizottságnak az E-3208/07. sz. írásbeli kérdésre adott, 2007. június 22-i válaszára, amely a hatásköröknek az OLAF személyzetére való átruházásáról szólt. A panaszos szerint válaszában a Bizottság kifejtette, hogy eljárási szabályzata teljes mértékben alkalmazandó, és előírja, hogy a főigazgató távolléte, kiküldetése, szabadsága vagy betegsége esetén az OLAF igazgatója helyettesítheti.

93. Az OLAF véleményéből azonban az derült ki, hogy a főigazgató hatáskörét állandó jelleggel egy igazgatóra ruházta át. Úgy tűnt, hogy a főigazgató csak bizonyos esetekben hoz saját döntéseket. Ez felveti azt a kérdést, hogy ezt a helyzetet miért nem jelentették a Bizottság írásbeli kérdésre adott válaszában. Ezenkívül felvetette azt a kérdést, hogy az OLAF láthatóan miért ragaszkodott ahhoz, hogy ne legyen köteles betartani az alkalmazandó szabályokat. Az ilyen magatartás következményeit a Törvényszék a T-48/05. sz. ügyben hozott ítéletében [18] egyértelművé tette, amelyben arra kötelezte a Bizottságot, hogy fizessen kártérítést amiatt, hogy az OLAF nem tartotta be a jogi eljárásokat.

94. Az ombudsman első kiegészítő információkérésében számos kérdést tett fel az OLAF-nak annak tisztázása érdekében, hogy az OLAF milyen jogalapon és milyen mértékben ruházza át a főigazgatónak a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó hatáskörét egy igazgatóra.

95. Válaszában az OLAF lényegében azt állította, hogy ez a hatáskör-átruházás a belső igazgatási szervezetére tartozik, amelynek alapja a főigazgató belső szervezeti hatásköre [19]. Az OLAF szerint a főigazgató bizonyos hatásköröket átruházhat a személyzet tagjaira a hivatal zökkenőmentes működésének biztosítása érdekében, de az ilyen átruházott hatáskörök bármikor visszavonhatók.

96. Az OLAF kifejtette továbbá, hogy a vizsgálatok lefolytatására vonatkozó hatáskör a főigazgató feladatköréhez kapcsolódik, de nem a főigazgató személyéhez. Így a vonatkozó hatáskörök átruházhatók. A rendelet 5. cikke értelmében a vizsgálatokat a Hivatal igazgatójának határozatával kell megindítani. Az OLAF véleménye szerint a megbízott alkalmazott által a főigazgató felügyelete alatt hozott határozat megőrzi a Hivatal igazgatója határozatának jellegét. Ha ez a küldöttség tiszteletben tartja azt a feltételt, hogy a főigazgató tartja fenn az ellenőrzést, és bármikor a saját döntésével helyettesítheti az átruházott döntést, ez a gyakorlat semmiképpen sem minősülhet hivatali visszásságnak. Ellenkező esetben nem lehetne hatékonyan megszervezni a döntéshozatal gyors és zökkenőmentes működését. Az OLAF hozzátette, hogy 2003 és 2008 között évente átlagosan 225 ügyet nyitottak meg és 283 ügyet zártak le.

97. Az OLAF azt is előadta, hogy a Bizottságnak az E-3208/07. számú írásbeli kérdésre adott válasza az OLAF vezetőhelyettesi posztjára, vagyis az OLAF egyik igazgatójára vonatkozott, akit a szolgálat folytonosságának elvével összhangban távollétében a főigazgató helyettesítésére jelöltek ki. Az OLAF kifejtette, hogy az OLAF vezetőhelyettese nem rendelkezik konkrét hatáskörrel a vizsgálatok megindítására vagy lezárására. A főigazgató távollétében azonban a főigazgató nevében és felügyelete alatt is eljárhat. A Bizottságnak az E-3208/07. számú írásbeli kérdésre adott válasza ezért nem érintette a főigazgató egyes hatásköreinek a Hivatal egy vagy több alkalmazottjára történő átruházását.

98. Az OLAF előadta továbbá, hogy a főigazgató helyettesítése akadályoztatása esetén az 1999/352 bizottsági határozat 6. cikkének (4) bekezdésén alapul, összefüggésben a Bizottság akkor alkalmazandó eljárási szabályzatának 24. cikkével [20]. Az OLAF azt is kijelentette, hogy a 24. cikket később módosították, és jelenleg a következőképpen szól: „A szolgálat folytonossága – A Bizottság tagjai és a szervezeti egységek gondoskodnak arról, hogy minden megfelelő intézkedést megtegyenek a szolgálat folytonosságának biztosítása érdekében, a Bizottság vagy az elnök által e célból elfogadott rendelkezésekkel összhangban.”

99. A rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslat 12. cikke (6) bekezdésének célját illetően az OLAF a következőket nyújtotta be: „A főigazgató helyettesítésére vonatkozó szabályok láthatóbbá és átláthatóbbá tétele érdekében, figyelembe véve egyrészt a Bizottság eljárási szabályzatának új 24. cikkét, másrészt az operatív gyakorlaton alapuló tapasztalatokat, amelyek azt mutatják, hogy hasznos lehetővé tenni a főigazgató számára, hogy egyes feladatainak ellátását a Hivatal személyzetének egy vagy több tagjára ruházza át, az a döntés született, hogy e célból egy új rendelkezést (12. cikk (6) bekezdés) illesztenek be [...].”

100. Azon konkrét eseteket illetően, amelyekben maga a főigazgató dönt a vizsgálatok megindításáról vagy lezárásáról, az OLAF előadta, hogy főszabály szerint mindig a főigazgató hozza meg a határozatot, mivel végső soron ő a felelős. Ebben az összefüggésben az OLAF utalt ez utóbbi mérlegelési jogkörére. Az OLAF kifejtette továbbá, hogy a gyakorlatban maga a főigazgató hoz határozatot sürgős és érzékeny ügyekben, valamint azokban az esetekben, amikor a Testület nem tud megállapodásra jutni egy ajánlásról. Ugyanakkor az OLAF hangsúlyozta, hogy ezek csupán példák, szem előtt tartva, hogy a főigazgató bármikor helyettesítheti saját határozatát egy delegált határozattal.

101. Észrevételeiben a panaszos rámutatott arra, hogy az E-3208/07. sz. írásbeli választ igénylő kérdést benyújtó európai parlamenti képviselő az OLAF-on belüli valamennyi hatáskör-átruházásról érdeklődött, és nem csak az OLAF vezetőhelyettesével kapcsolatban, amint azt az OLAF meg kívánta indokolni. Az európai parlamenti képviselő kérdésére adott válaszában a Bizottság azt a benyomást keltette, hogy a hatásköröket csak akkor lehet átruházni, ha a főigazgatót megakadályozzák abban, hogy maga gyakorolja azokat. Az OLAF válaszából azonban az derült ki, hogy a főigazgató bizonyos hatásköröket állandó jelleggel átruházott az OLAF személyzetének más tagjaira, és nem csak azokra az esetekre, amikor őt magát akadályozták meg a cselekvésben.

102. Az OLAF által indított és lezárt ügyek átlagos számára hivatkozva a panaszos arra a következtetésre jutott, hogy a főigazgatónak naponta két-három vizsgálattal kell foglalkoznia. Kérdésesnek tartja, hogy ez túl nagy elvárás lenne-e egy magasan fizetett, magas rangú köztisztviselőtől, aki egy hivatalt vezet, és akinek fő feladata a vizsgálatok lefolytatása.

103. A panaszos előadta továbbá, hogy az OLAF válasza azt sugallta, hogy nincsenek egyértelmű kritériumok vagy eljárások arra vonatkozóan, hogy a főigazgatónak mikor kell személyesen gyakorolnia hatásköreit, vagy azokat ehelyett a személyzet más tagjaira kell átruháznia. Mindezek alapján úgy vélte, hogy hasznos lenne felkérni az OLAF-ot, hogy nyújtsa be a főigazgató által hozott azon határozatok másolatát, amelyekben átruházta hatáskörét.

104. Kiegészítő észrevételeiben a panaszos lényegében azt állította, hogy az OLAF-kézikönyv 2009. évi változata megerősítette, hogy a főigazgató hatáskör-átruházási gyakorlata kiterjedt. Mindaddig azonban, amíg a Tanács és a Parlament el nem fogadja a Bizottságnak a rendelet módosítására irányuló javaslatát, amely lehetővé teszi a hatáskör-átruházást, az ilyen hatáskör-átruházást jogellenesnek kell tekinteni. A panaszos azt is előadta, hogy ha az OLAF vizsgálatait eljárási hibák miatt megtámadó kereseteket bíróság elé terjesztenék, azoknak jó esélyük lenne a sikerre, figyelembe véve a Közszolgálati Törvényszék F-80/08. sz. ügyben hozott ítéletét [21].

Az ombudsman ajánlástervezethez vezető értékelése

Előzetes megjegyzés

105. Az ombudsman megjegyezte, hogy első ránézésre a panaszosnak az E-3208/07. sz. írásbeli választ igénylő kérdés hatályára vonatkozó érve értelmezhető úgy, hogy az a Bizottságra irányul. Mint ilyen, nem képezi részét a jelen vizsgálatnak, amely az OLAF-ot érinti. Ugyanakkor itt az a kérdés merült fel, hogy a főigazgató átruházhat-e bizonyos hatásköröket az OLAF személyzetének más tagjaira, és ha igen, milyen mértékben. A panaszos érvelését ezért úgy kell értelmezni, hogy az arra a kérdésre vonatkozik, hogy az OLAF meggyőző magyarázatot adott-e a főigazgató általi hatáskör-átruházás jogalapjára. E megfontolások fényében az ombudsman nem látta szükségesnek, hogy jelenlegi vizsgálatának hatókörét egy másik intézményre is kiterjessze.

Az ombudsman értékelése

106. A felek beadványai alapján az ombudsman úgy ítélte meg, hogy a jelen jogvita nyilvánvalóan nem a főigazgató hatáskörének a Hivatal vezetőhelyettesére [22] vagy az OLAF személyzetének bármely más tagjára történő ideiglenes átruházásáról szól, amennyiben a főigazgató akadályoztatva lenne feladatai ellátásában. Ehelyett arról van szó, hogy a főigazgató bizonyos hatásköröket átruház az OLAF személyzetének tagjaira, különösen a vizsgálatokért és műveletekért felelős igazgatóra. Úgy tűnt továbbá, hogy a felek egyetértenek abban, hogy ez az állítás kiterjed az OLAF általános gyakorlatára e tekintetben, valamint az OF/2003/0026. sz. ügyben folytatott belső vizsgálat megindításával és lezárásával kapcsolatos gyakorlatára.

107. Az ombudsman által megválaszolandó kérdés az volt, hogy a főigazgató jogosult-e – és ha igen, milyen mértékben – a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó hatáskört átruházni az OLAF személyzetének más tagjaira, különösen a vizsgálatokért és műveletekért felelős igazgatóra. A panaszos rámutatott arra, hogy mivel a rendelet nem tartalmaz konkrét rendelkezést arra vonatkozóan, hogy ki jogosult az OLAF vizsgálatainak lezárására, tekintettel arra, hogy a főigazgató hatáskörrel rendelkezik vizsgálatok megindítására, azt kell feltételezni, hogy ő is hatáskörrel rendelkezik azok lezárására. Mivel az OLAF nem cáfolta ezt az álláspontot, az ombudsman nem tett különbséget a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó hatáskör között.

108. Annak érdekében, hogy az itt vizsgált kérdés értékeléséhez tényszerű alapot lehessen biztosítani, érdemesnek tűnt részletesebben elemezni az OLAF vonatkozó gyakorlatát, amint az az OLAF beadványaiból kiderült. Véleményében az OLAF előadta, hogy a vizsgálatok megindításának és lezárásának felelősségét a főigazgató felügyelete alatt átruházták. Ugyanakkor rámutatott arra, hogy bizonyos esetekben maga a főigazgató hoz ilyen döntéseket. Bár utalt a „felelősség átruházására”, úgy tűnik, hogy az OLAF valójában elismerte, hogy a vonatkozó határozatok meghozatalára vonatkozó hatáskört egy igazgatóra ruházták át, mivel kijelentette, hogy a főigazgató csak bizonyos esetekben hozza meg a határozatot. Míg az OLAF azt állította, hogy az igazgató által hozott határozat megőrzi a főigazgató határozatának jellegét, aki bármikor helyettesítheti a felhatalmazáson alapuló határozatot, az OLAF beadványaiból kitűnik, hogy azokban az esetekben, amikor a főigazgató nem tart fenn magának határozatokat, az igazgató olyan határozatokat hoz, amelyeket a főigazgató korábban nem hagyott jóvá. Amint arra a panaszos rámutatott, ezt a gyakorlatot a jelek szerint megerősítette az OLAF-kézikönyv jelenlegi változata, amely a következő szövegrészt tartalmazza: „A főigazgató felelős az ajánlások elfogadásáért és a Testület elé utalt ügyekkel kapcsolatos döntések meghozataláért. Gyakorlati célokból a felelősséget A vagy B igazgatóra ruházzák át a főigazgató felügyelete alatt, bár egyes esetekben a főigazgató dönthet úgy, hogy személyesen avatkozik be."[23]

109. A fenti gyakorlatának alátámasztása érdekében az OLAF lényegében két különböző indokra hivatkozott: a főigazgató belső szervezeti hatásköre és az OLAF belső igazgatási szervezete; és ii. a Bizottság belső szervezetét szabályozó egyes rendelkezések.

110. Ami az OLAF által hivatkozott első indokot illeti, az ombudsman először is megjegyezte a panaszos észrevételét, miszerint a vizsgálatok kezelésével járó munka mennyisége nem volt érvényes indok arra, hogy az OLAF főigazgatója ne maga hozza meg a vonatkozó határozatokat. Az ombudsman véleménye szerint az a kérdés, hogy a főigazgató átruházhat-e bizonyos hatásköröket az OLAF személyzetének más tagjaira, elsősorban jogi kérdés volt, ezért azt az alkalmazandó jogi keret alapján kellett értékelni. Ezeket a kritériumokat csak annyiban kell figyelembe venni, amennyiben a jogi keret a hatáskör-átruházás igazolásának előfeltételeként a munkateherre vagy más tényszerű kritériumokra hivatkozik. A vizsgálat során az OLAF konkrét számadatokat nyújtott be az évente indított és lezárt vizsgálatok átlagos számáról. A fentiekre tekintettel azonban ezek a számadatok nem befolyásolják közvetlenül az OLAF-nak a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó határozatok meghozatalára vonatkozó belső szabályai jogszerűségének értékelését.

111. Az ombudsman emlékeztetett arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában különbséget tesz a felhatalmazás és az aláírási felhatalmazás között. Ez utóbbi magában foglalja azokat a helyzeteket, amelyekben a határozat meghozatalára jogosult tisztviselő jóváhagyja a határozatot, és ezt követően felhatalmaz egy másik tisztviselőt e határozat egyszerű aláírására. Ilyen esetben az aláírásra jogosult tisztviselő nem felhatalmazás alapján jár el, hanem csupán aláírási felhatalmazás alapján, azaz aláírási felhatalmazás alapján.[24] A Bíróság ítélkezési gyakorlatával összhangban az aláírási felhatalmazás „a Bizottság szolgálatainak belső szervezésére vonatkozó intézkedésnek minősül”[25], és mint ilyen, nem igényel külön jogalapot. Amint azonban fentebb láttuk, a vizsgálatokért és műveletekért felelős igazgató olyan határozatokat hozott, amelyeket a főigazgató korábban nem hagyott jóvá. Az ilyen intézkedés nem igazolható pusztán a szolgálat belső szervezetére való hivatkozással. Ehelyett az ombudsman meg volt győződve arról, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az ilyen hatáskör-átruházásnak jogi alapra van szüksége ahhoz, hogy jogszerű legyen.

112. Az ombudsman véleménye szerint, még ha feltételezzük is – amint azt az OLAF állítja –, hogy minden meghozott döntés végső soron a főigazgató felelősségi körébe tartozik, ez nem változtatna a fenti értékelésen, mivel az OLAF egyértelművé tette, hogy maga a műveletekért és vizsgálatokért felelős igazgató hozza meg a döntést. Ez egyértelműen kiderülne az OLAF belső vizsgálatának az OF/2003/0026 ügyben történő megindításáról és lezárásáról szóló határozatokból is, amelyeket a műveletekért és vizsgálatokért felelős igazgató írt alá, anélkül, hogy jelezték volna, hogy a határozatokat a főigazgató előzetesen jóváhagyta. Az ombudsman továbbá nem látta, hogy ezt az érvelést hogyan befolyásolná az OLAF azon érve, amely szerint a döntéshozatali hatáskör az OLAF főigazgatójának feladatköréhez, nem pedig magához a személyhez tartozik.

113. A fentiekből következik, hogy az OLAF belső igazgatási szervezetére való hivatkozása ebben az esetben nem indokolhatja a vizsgált hatáskör-átruházást.

114. Az ombudsman megértette, hogy a második ok, amelyre az OLAF a hatáskör-átruházási gyakorlatának alapjaként támaszkodott, a Bizottság módosított eljárási szabályzatának 24. cikkén alapul. Az ombudsman igaznak ítélte, amint arra az OLAF rámutatott, hogy a Bizottság jelenlegi eljárási szabályzatának 24. cikke arra kötelezi a Bizottság szervezeti egységeit, hogy tegyenek meg minden megfelelő intézkedést a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása érdekében. Ezzel szemben a Bizottság 2000-ben elfogadott eljárási szabályzatának 24. cikke rendelkezéseket tartalmazott a főigazgatók, az egységvezetők és az „egyéb felettesek” helyettesítésére vonatkozóan arra az esetre, ha akadályoztatva lennének feladataik ellátásában. Az ombudsman továbbá úgy vélte, hogy az a tény, hogy a jelenlegi 24. cikk (lásd a fenti 98. pontot) nem tükrözi a korábbi 24. cikk tartalmát, nem jelenti azt, hogy a Bizottság jelenlegi eljárási szabályzata rendelkezett volna a helyettesítésre vonatkozó rendelkezésekről, és ehelyett a szolgáltatás folyamatosságának elvére támaszkodna. Valójában a Bizottság jelenlegi eljárási szabályzatának 25–27. cikke megtartja és kibővíti a helyettesítésre vonatkozó rendelkezéseket, amint azt korábban a Bizottság régi eljárási szabályzatának 24. cikke tartalmazta. Következésképpen nem volt megalapozott az OLAF azon álláspontja, hogy a Bizottság eljárási szabályzatának 24. cikke önmagában jogi alapként szolgálhat gyakorlatához. Ezenkívül a Bizottság jelenlegi eljárási szabályzata 27. cikkének (1) bekezdése a főigazgatók helyettesítésére vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. Ezek a rendelkezések azonban csak azokban az esetekben alkalmazandók, amikor a főigazgató akadályoztatva van feladatai ellátásában. Ha a Bizottság jelenlegi eljárási szabályzatának 24. cikkét valóban úgy kellene értelmezni, hogy az lehetővé teszi a főigazgató általános hatáskör-átruházását, a Bizottság jelenlegi eljárási szabályzata 27. cikkének (1) bekezdésében előírt helyettesítési szabályok nem lennének hatékonyak. Ebből következik, hogy az OLAF nem hivatkozhat a Bizottság jelenlegi eljárási szabályzatára a hatáskörök átruházásának igazolására, kivéve, ha az ilyen átruházás olyan esetekre korlátozódik, amikor a főigazgató akadályoztatva van feladatai ellátásában.

115. Az ombudsman emlékeztetett továbbá arra, hogy az 1999/352 bizottsági határozat 6. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a belső szervezetére vonatkozó bizottsági határozatokat alkalmazni kell az OLAF-ra,„amennyiben azok összeegyeztethetők a Hivatalra vonatkozó rendelkezésekkel”. Az ombudsman megjegyezte, hogy a Bizottság eljárási szabályzatában meghatározott helyettesítési szabályok azon az elgondoláson alapulnak, hogy i. vagy a tisztviselőnek a feladatai ellátásában akadályozott helyettese, vagy ii. egy másik, külön erre a célra kijelölt tisztviselő helyettesíti. Amennyiben a Bizottság elnöke akadályoztatva van feladatai ellátásában, azokat a Bizottság egyik alelnöke vagy tagja látja el (a Bizottság eljárási szabályzatának 25. cikke). Tekintettel arra, hogy a Bizottság tagjait legitimitási szempontból ugyanúgy nevezik ki, nincs jelentősége annak, hogy a Bizottság melyik tagja hoz konkrét határozatot.

116. Az ombudsman azonban azzal érvelt, hogy az OLAF főigazgatója esetében más a helyzet. A rendelet 12. cikkének (2) bekezdése értelmében a Bizottság a Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott konzultációt követően nevezi ki az OLAF főigazgatóját. A főigazgató legitimitása ezért különleges az OLAF többi alkalmazottjához képest. Ezenkívül a rendelet kifejezetten előírja, hogy bizonyos határozatokat, például a vizsgálat megindításáról szóló határozatot az OLAF igazgatójának kell meghoznia. Ilyen körülmények között a jogalkotótól elvárható lett volna, hogy rendelkezzen e hatáskörök általános átruházásának lehetőségéről az OLAF személyzetének más tagjaira, amennyiben ez volt a szándéka. Ilyen rendelkezést azonban nem hoztak. Még ha meggyőzőnek is tekintenénk az OLAF érvelését, nevezetesen azt, hogy hatáskör-átruházása indokolt volt, mivel biztosította a szolgáltatás folyamatosságát (a Bizottság módosított eljárási szabályzatának 24. cikkével összhangban), az ombudsman véleménye szerint az ebből eredő gyakorlat nem lenne összeegyeztethető „a Hivatalra vonatkozó rendelkezésekkel”(az 1999/352 bizottsági határozat 6. cikkének (4) bekezdése).

117. Az OLAF azzal érvelt, hogy a rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslat 12. cikkének (6) bekezdése, amely rendelkezik a hatáskör-átruházás lehetőségéről, csupán láthatóbbá és átláthatóbbá tenné a jelenlegi helyettesítési megállapodásokat. Az ombudsman kijelentette, hogy ezt az érvet mint nem meggyőzőt el kell utasítani.

118. A fentiekre tekintettel az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy az OLAF nem bizonyította, hogy az a gyakorlata, hogy a főigazgatótól a határozatok megnyitására és lezárására vonatkozó hatáskört a vizsgálatokért és műveletekért felelős igazgatóra ruházza, összhangban van a joggal. Ez az álláspont egyaránt vonatkozott az OF/2003/0026 vizsgálat megindításáról és lezárásáról szóló határozatokra, amelyeket a műveletekért és vizsgálatokért felelős igazgató írt alá [26]. Alkalmazta továbbá az OLAF általános gyakorlatát, amelyet a jelen vizsgálat során vázolt fel. Ez hivatali visszásságnak minősült. Az ombudsman ezért az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban a következő ajánlástervezetet készítette:

„Az OLAF-nak felül kell vizsgálnia azt a gyakorlatát, hogy a főigazgatótól a műveletekért és vizsgálatokért felelős igazgatóra ruházza át a vizsgálatok megindítására és lezárására vonatkozó hatáskört.”

Az ombudsmanhoz az ajánlástervezetét követően benyújtott érvek

119. Részletes véleményében az OLAF jelezte, hogy tájékoztatni kívánja az ombudsmant arról, hogy 2011. februári hivatalba lépését követően új főigazgatója személyesen írta alá az ügyek megnyitásáról és lezárásáról szóló határozatokat.

120. Észrevételeiben a panaszos üdvözölte az OLAF azon döntését, hogy megváltoztatja a vizsgálatok megindításával és lezárásával kapcsolatos gyakorlatát. Hozzáteszi, hogy hasznos lenne, ha az OLAF ennek megfelelően frissítené kézikönyvét.

Az ombudsman értékelése az ajánlástervezetét követően

121. Az ombudsman úgy véli, hogy az OLAF azzal, hogy olyan gyakorlatot fogadott el, amely szerint a főigazgató személyesen írja alá az ügyek megnyitásáról és lezárásáról szóló határozatokat, elfogadta ajánlástervezetét. Üdvözli az OLAF konstruktív hozzáállását.

122. Az OLAF fontolóra vehetné kézikönyvének aktualizálását, hogy az tükrözze az ügyek megnyitásáról és lezárásáról szóló határozatok aláírásával kapcsolatos új gyakorlatát. Az ombudsman az alábbiakban további releváns észrevételt tesz.

D. Következtetések

A panasszal kapcsolatos vizsgálata alapján az ombudsman a következő következtetésekkel zárja le a panaszt:

Az OLAF elfogadta az ombudsman ajánlástervezetének első szempontját a panaszos első állításával kapcsolatban. Ami ajánlástervezetének a panaszos első állításával kapcsolatos második szempontját illeti, a jelen ügy keretében az ombudsman részéről nincs szükség további intézkedésre.

Az ombudsman felkéri az OLAF-ot, hogy 2011. december 31-ig tájékoztassa őt arról, hogy a meghívóleveleiben tájékoztatást nyújt-e az intézmények és szervek tagjaitól, vezetőitől és személyzetétől eltérő személyekkel a belső vizsgálatok során folytatott interjúk önkéntes jellegéről, a kézikönyvében megadott információkkal összhangban.

A panaszos második állításával kapcsolatban nincs szükség további intézkedésre.

Az OLAF elfogadta az ombudsman ajánlástervezetét a panaszos harmadik állításával kapcsolatban.

A panaszost és az OLAF-ot tájékoztatják erről a döntésről.

További megjegyzés

Az OLAF fontolóra vehetné kézikönyvének aktualizálását annak érdekében, hogy az tükrözze az ügyek főigazgatója általi megnyitásáról és lezárásáról szóló határozatok aláírásával kapcsolatos új gyakorlatát.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Kelt Strasbourgban, 2011. november 11-én.

---

[1] Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló, 1999. május 25-i 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 1999. L 136., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.).

[2] Az 1073/1999/EK rendelet 4. cikkének (2) bekezdése a következőképpen szól:

„Feltéve, hogy az (1) bekezdésben említett rendelkezéseket betartják:

a Hivatalnak joga van azonnali és előzetes bejelentés nélküli hozzáférést biztosítani az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában lévő valamennyi információhoz, valamint azok helyiségeihez. A Hivatal jogosult betekinteni az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek számláiba. A Hivatal másolatot készíthet és kivonatot kaphat az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek birtokában lévő dokumentumokról vagy adathordozók tartalmáról, és szükség esetén átveheti az ilyen dokumentumok vagy adatok megőrzését annak biztosítása érdekében, hogy azok eltűnésének veszélye ne álljon fenn,

a Hivatal szóbeli tájékoztatást kérhet az intézmények és szervek tagjaitól, a hivatalok és ügynökségek vezetőitől, valamint az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek személyzetétől.”

[3] Az 1073/1999/EK rendelet 4. cikke (3) bekezdésének 2. pontja a következőképpen szól: „A Hivatal továbbá bármely érintett személyt felkérhet arra, hogy nyújtsa be az általa a vizsgálatai szempontjából lényegesnek ítélt információkat. ...”

[4] "Megerősítem, hogy az OLAF-nak jelenleg nem áll szándékában további vizsgálatokat folytatni Önnel kapcsolatban."(Az ombudsman szolgálatai által készített fordítás).

[5] Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18-i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 1995. L 312., 1. o.).

[6] Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek csalással és egyéb szabálytalanságokkal szembeni védelmében a Bizottság által végzett helyszíni ellenőrzésekről és vizsgálatokról szóló, 1996. november 11-i 2185/96/Euratom, EK tanácsi rendelet (HL 1996. L 292., 2. o.).

[7] OLAF-kézikönyv, 12–13. o.( http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[8] OLAF-kézikönyv, 12–13. o.( http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[9] A rendelet 4. cikke (5) bekezdésének első mondata a következőképpen szól: „Amennyiben a vizsgálatok azt tárják fel, hogy egy tag, vezető, tisztviselő vagy egyéb alkalmazott személyesen érintett lehet, erről tájékoztatni kell azt az intézményt, szervet, hivatalt vagy ügynökséget, amelyhez tartozik.”

[10] Az ombudsman kihangsúlyozta.

[11] Az OLAF hetedik tevékenységi jelentése, 2006, 9. o.

[12] A továbbiakban a "harmadik felek" kifejezés együttesen az uniós intézményeken és szerveken kívüli gazdasági szereplőkre és személyekre vonatkozik.

[13] OLAF-kézikönyv (2005-ös változat), 114. és 116. o. Bár úgy tűnik, hogy az OLAF-kézikönyv 2005-ös változata már nem érhető el az OLAF honlapján, e változat nyomtatott változata nyilvános.

[14] OLAF-kézikönyv - Operatív eljárások, 2009. december 1., 69. o. (kiemelés az OLAF-tól).

[15] Lásd az ombudsman 1450/2007/(WP)BEH panaszról szóló határozatának 113. bekezdését.

[16] COM(2006) 244 végleges. A 12. cikk (6) bekezdésének szövege a következő: „A főigazgató az 5. cikk, a 6. cikk (3) bekezdése, a 7b. cikk és a 10. cikk (2) bekezdése szerinti egyes feladatainak ellátását átruházhatja a Hivatal személyzetének egy vagy több tagjára a felhatalmazás feltételeit és korlátait meghatározó írásbeli dokumentum útján.” 2008. november 20-án a Parlament jóváhagyta a Bizottság első olvasatban módosított javaslatát (HL 2010. C 16. E, 201. o.). Úgy tűnik, hogy azóta nem született megállapodás a rendelet módosításáról.

[17] Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) létrehozásáról szóló, 1999. április 28-i 1999/352/EK, ESZAK, Euratom bizottsági határozat (HL L 136., 20. o.). A 6. cikk (4) bekezdése a következőképpen szól: „A Hivatal belső szervezetére vonatkozó bizottsági határozatok annyiban alkalmazandók a Hivatalra, amennyiben azok összeegyeztethetők a közösségi jogalkotó által a Hivatalra vonatkozóan elfogadott rendelkezésekkel, e határozattal és az annak végrehajtására vonatkozó részletes szabályokkal.”

[18] A T-48/05. sz., Franchet és Byk kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., II-1585. o.).

[19] Az OLAF továbbá azt állította, hogy a hatáskör-átruházás "közigazgatási gyakorlat és a közigazgatási jog elve". Az OLAF szerint „egy olyan szervezet, mint a Bizottság szervezeti elveinek része, és a napi üzletmenet része”.

[20] A Bizottság eljárási szabályzata, C(2000) 3614, HL L 308., 26. o. Az eljárási szabályzat ezen változatának 24. cikke a következőképpen szól: „Amennyiben egy főigazgató akadályoztatva van feladatai ellátásában, azokat a jelen lévő legmagasabb rangú főigazgató-helyettes látja el, azonos szolgálati idő esetén pedig a legidősebb, vagy ennek hiányában a Bizottság által kijelölt tisztviselő. Ha ilyen helyettest nem jelölnek ki, a legmagasabb besorolási és besorolási fokozatban jelen lévő legidősebb beosztott helyettesíti, azonos szolgálati idő esetén pedig a legidősebbet.

Az egységvezetőt – amennyiben van ilyen – az egységvezető-helyettes helyettesíti.

Amennyiben bármely más felettes akadályoztatva van feladatai ellátásában, a főigazgató a Bizottság illetékes tagjával egyetértésben tisztviselőt jelöl ki. Ha nem jelölnek ki helyettest, a legmagasabb besorolási és besorolási fokozatban jelen lévő legmagasabb rangú beosztott helyettesíti, azonos szolgálati idő esetén pedig a legidősebb beosztottat.”

[21] Az F-80/08. sz., Wenig kontra Bizottság ügyben 2009. november 30-án hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé).

[22] A Bizottságnak az E-3208/07. számú írásbeli kérdésre adott válasza szerint a Hivatal vezetőhelyettese az OLAF egyik olyan igazgatója, akit a főigazgató távollétében a főigazgató helyettesítésére jelöltek ki.

[23] OLAF-kézikönyv, 27. o. (http://ec.europa.eu/dgs/olaf/legal/manual/OLAF-Manual-Operational-Procedures.pdf).

[24] A 8-72. sz., Vereeniging von Cementhandelaren kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1972., 977. o.) 11–12. pontja; az 55/69. sz., Cassella Farbwerke kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1972., 887. o.) 5. pontját; Az 52/69. sz., Ciba-Geigy kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1972., 787. o.) 5. pontja.

[25] A 8-72. sz., Vereeniging von Cementhandelaren kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1972., 977. o.) 13. pontja; az 55/69. sz., Cassella Farbwerke kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1972., 887. o.) 5. pontját; Az 52/69. sz., Ciba-Geigy kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1972., 787. o.) 5. pontja.

[26] Az OF/2003/0026 vizsgálat megindításáról szóló határozat tartalmazta az "Igazgatóság utasítására"kiegészítő előírást, anélkül, hogy ez befolyásolta volna a főigazgatónak a működésért és a vizsgálatokért felelős igazgatóra történő hatáskör-átruházását.