Sažetak predmeta 297/2013/(RA)FOR

Europska komisija objavila je 18. prosinca 2013. da je odlučila zamijeniti predsjednika svojeg ad hoc etičkog odbora. Ta je objava uslijedila tri tjedna nakon što je europska ombudsmanica Emily O’Reilly obavijestila Komisiju da će vjerojatno dati službenu preporuku nakon istrage pritužbe kojom se dovodi u pitanje primjerenost imenovanja predsjednika. Ombudsmanica je sada dovršila svoju istragu i utvrdila da je odluka Komisije o imenovanju predsjednika bila neutemeljena. Ombudsmanica je zaključila da se privatni interesi predsjednika, koji proizlaze iz njegova zaposlenja u velikom odvjetničkom uredu, mogu smatrati protivnima njegovoj ulozi u Odboru te da stoga postoji mogućnost sukoba interesa.

Pritužba

Dana 8. veljače 2013. tri nevladine organizacije [1] žalile su se Ombudsmanu u vezi s ponovnim imenovanjem (u prosincu 2012.) predsjednika [2] svojeg ad hoc etičkog odbora od strane Europske komisije [3]. Podnositelji pritužbe smatrali su da je predsjednikovo stajalište u Odboru neodrživo zbog njegova trenutačnog zaposlenja u velikom multinacionalnom odvjetničkom društvu. Podnositelji pritužbe smatrali su da je neovisnost predsjednika ugrožena zbog mogućnosti sukoba interesa koji proizlazi iz njegove uloge u savjetovanju privatnih klijenata, dok je istodobno savjetovao Komisiju o pitanjima koja bi mogla utjecati na njegove privatne klijente. Međutim, u pritužbi nije bilo navoda o osobnom integritetu predsjednika.

U pozadini je važno znati da je do 2007. predsjednik bio zaposlen kao visoki dužnosnik Komisije. Potom se zaposlio u odvjetničkom društvu koje svojim klijentima nudi usluge lobiranja o pitanjima EU-a. Nakon odlaska Komisija je od njega zahtijevala da se godinu dana suzdrži od lobiranja bivših kolega i od rješavanja predmeta koji uključuju njegovu prethodnu službu Komisije.

U tehničkom smislu podnositelji pritužbe tvrdili su da je ponovnim imenovanjem predsjednika prekršen članak 4. Odluke Komisije iz 2003.[4] o osnivanju Odbora. U skladu s člankom 4. član Odbora mora dokazati „neovisnost, besprijekornu evidenciju profesionalnog ponašanja te dobro poznavanje postojećeg pravnog okvira i metoda rada Komisije”. Podnositelji pritužbe nisu prihvatili da je predsjednik dokazao neovisnost ili besprijekornu evidenciju profesionalnog ponašanja na razini koja bi poduprla njegovo imenovanje.

Podnositelji pritužbe istaknuli su da je predsjednik zaposlen kao odvjetnik/lobist u velikom multinacionalnom odvjetničkom društvu. To društvo, prema svojim internetskim stranicama, svojim klijentima nudi „mješavinu pravne i političke stručnosti” i tvrdi da može pomoći u „pristupu vladi ili institucijama EU-a [...] [uključujući] izradu nacrta i podnošenje izmjena predloženog zakonodavstva”. Sam predsjednik na internetskoj stranici društva opisan je kao specijaliziran za politike Europske komisije, različita područja prava Zajednice te za „odnose s vladom i javnu politiku”. Podnositelji pritužbe smatraju da su pojmovi „odnosi s vladom i javna politika” sinonimi za usluge lobiranja.

Podnositelji pritužbe skrenuli su pozornost i na činjenicu da se odvjetničko društvo koje zapošljava predsjednika nije registriralo u dobrovoljnom registru transparentnosti EU-a unatoč činjenici da sudjeluje u lobiranju. Stoga je Komisiji teško znati koje klijente predsjednik i njegovo društvo zastupaju i stoga je teško znati koja bi pitanja pred Odborom mogla dovesti do sukoba interesa.

Međutim, podnositelji pritužbe mogli su istaknuti činjenicu (koju je objavila sama Komisija) da se predsjednik, djelujući u ime klijenta duhanskog društva, dvaput sastao s Pravnom službom Komisije u vezi s predloženom Direktivom o duhanskim proizvodima.

Podnositelji pritužbe istaknuli su i činjenicu da je, ponovno djelujući u ime klijenta duhanskog poduzeća, predsjednik bio uključen u kontakte s Komisijom, što je u konačnici dovelo do istrage OLAF-a o onome što podnositelji pritužbe nazivaju „aferom Dalli”[5]. Podnositelji pritužbe tvrdili su da je ta intervencija predsjednika predstavljala lobiranje u ime klijenta u pogledu pitanja od velike komercijalne važnosti i važnosti za javno zdravlje. Nadalje, podnositelji pritužbe tvrdili su da su pitanja povezana s ostavkom povjerenice Dalli vrsta koja bi mogla biti upućena Odboru; i da se to dogodilo, predsjednik bi bio u položaju da savjetuje Komisiju o pitanjima koja se odnose na očigledan skandal u duhanskoj industriji u vrijeme kada je on sam (u svojoj privatnoj profesionalnoj ulozi) djelovao u ime duhanske tvrtke.

Glavno stajalište Komisije (navedeno u nastavku) bilo je da ona nije raspolagala informacijama koje bi upućivale na bilo kakav sukob interesa u slučaju predsjednika i da, osim toga, nije imala razloga sumnjati u njegov integritet i neovisnost. S druge strane, podnositelji pritužbe istaknuli su da Komisija nije mogla ocijeniti stvarnu vjerojatnost sukoba interesa predsjednika jer nije raspolagala informacijama o klijentima koje zastupa. Na primjer, podnositelji pritužbe pitali su je li predsjednikovo poduzeće djelovalo u ime društva koje je zaposlilo bivšeg povjerenika i, ako jest, bi li to moglo biti problematično. Podnositelji pritužbe smatrali su da je činjenica da Komisija nije raspolagala nikakvim informacijama o tome, na ovaj ili onaj način, nezadovoljavajuća jer bi, prema njihovu mišljenju, takva situacija na prvi pogled dovela do sukoba interesa.

Stajalište povjerenstva

Glavni argument Komisije bio je da nema razloga vjerovati da je na predsjednikov rad u Odboru na bilo koji način utjecao njegov rad kao korporativnog odvjetnika čiji klijenti uključuju veliko duhansko društvo. Nije se složio da je rad predsjednika, u njegovu privatnom profesionalnom svojstvu, uključivao lobiranje. Njezino je stajalište bilo da su sva tri člana Odbora uvijek djelovala s integritetom, komentirajući: „... karijera i profil triju osoba odabranih za članove ad hoc etičkog odbora iznad su svake sumnje i Komisija ne može prihvatiti stajalište podnositelja pritužbe da dovede u pitanje njihov integritet...[6]”.

Komisija je dodala da su tri člana Odbora, uključujući predsjednika, ponovno imenovana zbog njihova temeljitog znanja i prethodnog dokazivanja neovisnosti i integriteta. Nadalje, Komisija se uvjerila, u slučaju da dođe do bilo kakve situacije koja uključuje sukob interesa, da će predsjednik (ili bilo koji drugi član) odmah obavijestiti Odbor i Komisiju „kako bi se zaštitila nepristranost i neovisnost Odbora”.

Komisija se u velikoj mjeri oslonila na činjenicu da podnositelji pritužbe nisu dostavili nikakve materijalne činjenice ili argumente kojima bi potkrijepili svoju negativnu ocjenu predsjednika. Napomenula je da podnositelji pritužbe nisu ukazali ni na jedan konkretan slučaj u kojem je postojao stvaran ili čak očit sukob interesa. Komisija je smatrala da je predmet podnositelja pritužbe previše nejasan i nematerijalan da bi zahtijevao njezino djelovanje.

Kad je riječ o sudjelovanju predsjednika u stupanju u kontakt s Komisijom u vezi s „aferom Dalli”, Komisija je opovrgnula da je to od bilo kakve važnosti i predložila da se ta intervencija ne bi trebala smatrati mjerom poduzetom u ime klijenta. Umjesto toga, to je bio odgovor bivšeg dužnosnika koji je kontaktirao svog bivšeg poslodavca. Isto tako, Komisija nije smatrala da postoji razlog za zabrinutost ako je društvo koje zapošljava bivšeg povjerenika klijent predsjednika i njegova poduzeća.

Zaključci pučkog pravobranitelja

Ombudsmanica jasno navodi da se njezina istraga ne odnosi na osobne etičke vjerodajnice predsjednika. Umjesto toga, postavlja se pitanje može li ponovno imenovanje predsjednika dovesti do rizika od sukoba interesa. U slučaju potvrdnog odgovora, takav sukob interesa mogao bi ugroziti tu neovisnost koja je preduvjet za imenovanje bilo kojeg člana Odbora [7].

Ombudsmanica prihvaća argument podnositelja pritužbe o relevantnosti pristupa OECD-a situacijama sukoba interesa. OECD je sukob interesa definirao kao „sukob između javnih dužnosti i privatnih interesa javnog dužnosnika, u kojem javni službenik ima interese u privatnom svojstvu koji bi mogli neprimjereno utjecati na obavljanje njegovih službenih dužnosti i odgovornosti”.

Činjenica je da je predsjednik, u svojstvu privatnog stručnjaka, komunicirao s Komisijom u ime privatnih klijenata. Poseban primjer koji su naveli podnositelji pritužbe odnosio se na duhansko poduzeće. Kad je riječ o kontaktima predsjednika s Komisijom u vezi s takozvanom „aferom Dalli”, ombudsmanica je jasna da je to učinjeno u svojstvu predsjednika kao odvjetnika koji djeluje za privatnog klijenta. Ombudsmanica smatra da je to što je Komisija okarakterizirala kao djelovanje bivšeg dužnosnika „nezamislivo i naivno”.

Bez obzira na to upotrebljava li netko pojam „lobiranje”, rad predsjednika koji zastupa interese svojih klijenata problematičan je. Ovdje nije riječ o tome mijenja li dotična osoba (koja ima i javne i privatne interese) svoje ponašanje zbog sukoba interesa. Umjesto toga, prema definiciji OECD-a, kriterij je mogu li na ponašanje pojedinca, koji djeluje u javnom svojstvu, utjecati njegovi privatni interesi. U ovom slučaju i suprotno stajalištu koje je zauzela Komisija, nije potrebno činjenično upućivati na konkretne situacije u kojima je ponašanje predsjednika izmijenjeno sukobom interesa.

Komisijino ponovno imenovanje predsjednika dovelo ga je u težak položaj. Kao predsjednik Odbora doveden je u situaciju u kojoj bi zapravo odlučivao o budućim izgledima za zapošljavanje pojedinaca koji su, na temelju svojih trenutačnih položaja, imali golem utjecaj na pitanja od velike važnosti za privatne klijente predsjednika.

U skladu s tim, ombudsmanica je utvrdila da su privatni interesi predsjednika bili takvi da su mogli negativno utjecati na način na koji je obnašao svoju ulogu predsjednika Odbora. U tom slučaju Ombudsman nije trebao davati nikakve preporuke Komisiji jer je odlučila zamijeniti predsjednika prije završetka istrage Ombudsmana [8].