Datum: Četvrtak, 22. veljače 2024.

Sastanak na daljinu (putem interneta)

Prisutni iz Frontexa

Predstavnici Frontexa iz Ureda za temeljna prava, Ureda za transparentnost, Odjela za pravne poslove i nabavu, Ureda za izvršne poslove, Odjela za operacije i Ureda za inspekciju i kontrolu

Prisustvo Europskog ombudsmana

Jennifer King, pravna stručnjakinja

Alice Bernard, službenica za upite

Silvia Fuller, službenica za upite

Michal Krajewski, službenik za istrage

Ella de Jonge, pripravnica za upite

Osnovne informacije

Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi o tome kako je Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) postupila sa zahtjevom za javni pristup mišljenju svojeg službenika za temeljna prava u vezi sa stanjem u Grčkoj. Frontex je dostavio traženi dokument na inspekciju, kao i dodatna stajališta koja Ombudsman treba uzeti u obzir tijekom istrage.

Svrha sastanka

Svrha sastanka bila je da istražni tim Ombudsmana bolje razumije razloge zbog kojih Frontex nije odobrio javni pristup mišljenju službenika za temeljna prava iz travnja 2022. o stanju u Grčkoj (mišljenje).

Uvod i postupovne informacije

Istražni tim Ombudsmana predstavio se, zahvalio predstavnicima Frontexa na sastanku s njima i iznio svrhu sastanka. Naveli su pravni okvir koji se primjenjuje na sastanke koje održava Europski ombudsman, a posebno da Europski ombudsman ne otkriva nikakve informacije koje je Frontex utvrdio kao povjerljive, ni podnositelju pritužbe ni bilo kojoj drugoj osobi izvan Ureda Europskog ombudsmana, bez prethodne suglasnosti Frontexa [1].

Istražni tim objasnio je da će sastaviti nacrt izvješća o sastanku koji će se poslati Frontexu kako bi se osiguralo da je sadržaj činjenično točan i potpun. Izvješće sa sastanka zatim će biti dovršeno, uključeno u spis i dostavljeno podnositelju pritužbe. Povjerljive informacije ne bi bile uključene u izvješće ili na drugi način dostavljene podnositelju pritužbe ili bilo kojoj trećoj strani.

Razmijenjene informacije

Na početku sastanka predstavnici Frontexa obavijestili su istražni tim da, iako Frontex ostaje pri svojem stajalištu da se (djelomično) otkrivanje mišljenja nije moglo odobriti u trenutku donošenja njegove potvrđujuće odluke kako bi se zaštitio njegov postupak odlučivanja koji je u tijeku i njegova sposobnost da ispuni svoj mandat, s obzirom na trenutačne okolnosti i zbog proteka vremena, sada će se odobriti djelomično otkrivanje spornog dokumenta.

Istražni tim primio je na znanje to revidirano stajalište i pozdravio taj razvoj događaja. Međutim, kako bi se utvrdilo je li Frontex pravilno uravnotežio predmetne interese u trenutku podnošenja zahtjeva, istražni tim zatražio je detaljno objašnjenje iznimaka koje je Frontex smatrao primjenjivima na određene dijelove mišljenja u trenutku donošenja potvrđujuće odluke.

Predstavnici Frontexa predstavili su nacrt redigirane verzije mišljenja na temelju ažurirane procjene Frontexa nakon odluke o odobravanju djelomičnog pristupa. Naglasili su da se u trenutku donošenja potvrđujuće odluke dokument nije mogao objaviti, čak ni djelomično.

Objasnili su okolnosti i kontekst u trenutku donošenja potvrđujuće odluke, na temelju kojih je Frontex odlučio da neće odobriti pristup Mišljenju. Objasnili su da je mišljenje prvo od tri mišljenja koja je službenik za temeljna prava podnio izvršnom direktoru o stanju u Grčkoj 2022., što je osjetljivo političko pitanje za Agenciju i EU u cjelini. Naglasili su da je mišljenje iz travnja 2022. sadržavalo preporuke izvršnom direktoru da se rizici od kršenja temeljnih prava u zajedničkim operativnim područjima u Grčkoj svedu na najmanju moguću mjeru te su naveli da bi službenik za temeljna prava, ako se situacija ne poboljša, trebao eskalirati svoje savjete i preporučiti povlačenje Frontexa iz Grčke u skladu s člankom 46. Uredbe 2019/1896 [2]. Drugo mišljenje objavljeno je u lipnju 2022. i njime je potvrđen status quo, dok je u trećem, u rujnu 2022., preporučena obustava Frontexovih operacija u Grčkoj [3].

Predstavnici Frontexa objasnili su da su ostavka izvršnog direktora u travnju 2022. nakon izvješća Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) i njegova zamjena privremenim izvršnim direktorom također relevantni za razumijevanje konteksta potvrđujuće odluke.

Predstavnici Frontexa tako su izjavili da bi objavljivanje mišljenja u to vrijeme ugrozilo rasprave o sljedećim koracima, učinilo operativno pitanje političkim te bi predvidljivo i ozbiljno utjecalo na sposobnost službenika za temeljna prava da izda treće mišljenje. Bili su zabrinuti da bi otkrivanje mišljenja dok je postupak donošenja odluka bio u tijeku dovelo do preuranjene javne pozornosti i mogućeg uplitanja u to mišljenje. Time bi se ograničila sposobnost službenika za temeljna prava da izda treće mišljenje jer su ih mediji mogli pritisnuti, što bi ugrozilo njihovu savjetodavnu ulogu. Osim toga, Frontex je bio zabrinut da bi jednostrano objavljivanje mišljenja u to vrijeme ugrozilo njegovu suradnju s nacionalnim tijelima, za što je ključno uzajamno povjerenje među svim sudionicima. Frontex je bio u kontaktu s odgovarajućim nacionalnim tijelima kako bi ublažio rizike koje je utvrdio službenik za temeljna prava i proveo određene mjere za uklanjanje tih rizika.

Osim toga, objasnili su da je Frontex nakon izdavanja trećeg mišljenja osnovao „Radnu skupinu za članak 46.” kako bi ispitao daljnje korake. Nastavili su s radom i u veljači 2023. objavili svoj zaključak privremenom izvršnom direktoru, čime je okončan postupak donošenja odluka koji je Frontex namjeravao zaštititi neotkrivanjem mišljenja. Objasnili su da je službenik za temeljna prava dio te radne skupine i da je postupak donošenja odluka u tijeku dok skupina ne usvoji svoje zaključke. Predstavnici Frontexa naglasili su da bi otkrivanje mišljenja moglo ugroziti savjetodavnu ulogu službenika za temeljna prava zbog pritiska medija, nacionalnih tijela i drugih dionika koji su postojali u to vrijeme, što bi Frontexu uskratilo njegov prostor za razmišljanje kako ga priznaje sudska praksa Suda EU-a. Budući da nije objavio mišljenje, Frontex je želio izbjeći preuranjenu i kontraproduktivnu javnu raspravu kako bi se mogućnosti službenika za temeljna prava zadržale otvorenima na unutarnjoj razini u pogledu sljedećih koraka. Predstavnici Frontexa objasnili su da čak i otkrivanje činjenice da je službenik za temeljna prava u to vrijeme izdao mišljenje mora ostati povjerljivo kako bi se zaštitila neovisnost ureda i njegova sposobnost pružanja internih savjeta te izbjegla autocenzura u budućnosti. Navele su i da bi Frontex, kako bi se osiguralo da javnost bude upoznata s njegovim zabrinutostima 2022., u godišnjem izvješću službenika za temeljna prava objavljenom 2023. uključio ključnu poruku iz triju mišljenja službenika za temeljna prava da bi Frontex trebao obustaviti svoje operacije u Grčkoj. U toj su mjeri naveli da je ključna točka mišljenja objavljena u lipnju 2023., ali ne i sadržaj samih mišljenja jer ona uključuju provedive operativne informacije.

Predstavnici Frontexa izjavili su da u studenome 2022. (u vrijeme donošenja potvrđujuće odluke) mišljenje još nije bilo predstavljeno upravnom odboru (samo izvršnom direktoru) ni Europskom parlamentu. Kao takav, Frontex je mišljenje smatrao internim dokumentom i objasnio da bi, da je objavljeno prije nego što su ga Odbor ili Europski parlament imali priliku preispitati, to stvorilo nepotreban javni pritisak na ta tijela, ozbiljno ugrozilo postupak donošenja odluka i narušilo uzajamno povjerenje među svim sudionicima.

Istražni tim zatražio je pojašnjenja o prirodi postupka donošenja odluka, a posebno o ulozi Upravnog odbora u tom pogledu.

Predstavnici Frontexa pojasnili su da se mišljenje službenika za temeljna prava, pripremljeno u skladu s člankom 46. Uredbe 2019/1896, podnosi izvršnom direktoru i da se ne dijeli s Upravnim odborom, koji je samo obaviješten o postojanju mišljenja i njegovim širokim zaključcima. Pojasnili su da bi, iako upravni odbor nije dio postupka donošenja odluka i samo je obaviješten o trenutačnom stanju, objavljivanje mišljenja prije nego što je upravni odbor bio svjestan njegovih uvjeta imalo negativan učinak na sljedeći sastanak Odbora.

Istražni tim pitao je može li Frontex razraditi stvarni i specifični rizik u smislu pritiska koji bi mogao nastati objavljivanjem mišljenja medija, država članica i dionika s kojima se Frontex suočio u trenutku donošenja potvrđujuće odluke.

Predstavnici Frontexa objasnili su da dobro surađuje s nacionalnim tijelima u Grčkoj i da bi to negativno utjecalo na tu suradnju da su ta tijela znala za mišljenje koje podrazumijeva suspenziju ili povlačenje Frontexovih aktivnosti iz Grčke. Osim toga, Frontex je objasnio da bi navedeni pritisak dolazio od medija i nacionalnih tijela te da u trenutku donošenja potvrđujuće odluke Frontex smatra da bi otkrivanje zatraženog dokumenta utjecalo na njegovu ulogu praćenja. Konkretno, čak i činjenica da je službenik za temeljna prava u to vrijeme izdao mišljenje trebala je ostati povjerljiva kako bi se zaštitila neovisnost ureda i njegova sposobnost pružanja internih savjeta te izbjegla autocenzura u budućnosti.

Istražni tim pitao je kako je Frontex ispitao postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenta.

Predstavnici Frontexa smatrali su da je javnost dovoljno svjesna zabrinutosti u pogledu temeljnih prava u Grčkoj zbog medijske pokrivenosti i da otkrivanje mišljenja ne bi dodalo nove elemente raspravi. Frontex je stoga zaključio da je javni interes već zadovoljan informacijama koje su već javno dostupne, među ostalim u godišnjem izvješću službenika za temeljna prava objavljenom 2023. Nadalje, objasnili su da, iako je Agencija uvijek po službenoj dužnosti smatrala da postoji prevladavajući javni interes, to se razmatranje temelji na argumentima koje treba iznijeti podnositelj zahtjeva, koji u ovom predmetu nije ispunjavao kriterije koje je utvrdio Sud EU-a. Osim toga, primjenjivale su se i druge iznimke koje ne podliježu takvom ispitivanju. Naposljetku, ne moraju se iznijeti i razraditi svi razlozi zbog kojih se dokument ne bi mogao staviti na raspolaganje, čak ni djelomično, ako bi zbog toga iznimke na koje se Agencija mora pozvati bile lišene svoje svrhe.

Istražni tim pitao je kako Frontex razmatra mogućnost odobravanja djelomičnog pristupa mišljenju u to vrijeme, pri čemu je redigirao samo određene dijelove kako bi zaštitio navedene interese.

Nakon što je Frontex razradio ponovni zahtjev, zašto je u trenutku donošenja te odluke bilo potrebno odstupanje od članka 4. stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1049/2001, predstavnici Frontexa naglasili su da se mišljenje smatra „integriranim dokumentom”. Navele su da je Frontex na temelju prvotnog zahtjeva zaključio da je tužitelj zainteresiran samo za potpuno otkrivanje dokumenta. Smatrala je da bi djelomično otkrivanje znatno redigiranog dokumenta – brojne obvezne iznimke u skladu s člankom 4. stavkom 1. uz članak 4. stavak 2. i članak 4. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 bile primjenjive na znatan dio dokumenta – učinilo informativnu vrijednost besmislenom, što bi trebalo uravnotežiti s administrativnim opterećenjem zbog redigiranja dokumenta.

Osim toga, predstavnici Frontexa pojasnili su koji se određeni dijelovi mišljenja još uvijek ne mogu otkriti zbog zabrinutosti u pogledu javne sigurnosti i potrebe za zaštitom međunarodnih odnosa (vidjeti povjerljivi prilog).

• Osobito je navedeno da sažetak jednog izvješća o ozbiljnom incidentu sadržan u mišljenju može neizravno otkriti identitet pojedinca koji se već nalazi u ranjivom položaju te ga stoga ne treba otkriti.
• Predstavnici Frontexa istaknuli su i da upućivanje na drugo izvješće o ozbiljnim incidentima mora ostati povjerljivo jer se odnosi na istragu koja je još u tijeku. Istražni tim Ombudsmana istaknuo je da to obrazloženje nije navedeno u potvrđujućoj odluci. Predstavnici Frontexa objasnili su da je taj odjeljak dokumenta u trenutku donošenja potvrđujuće odluke u svakom slučaju sastavni dio temeljnog postupka donošenja odluka koji je u tijeku. 
• Kad je riječ o međunarodnim odnosima, predstavnici Frontexa objasnili su da bi samo upućivanje na državljanstvo određenih pojedinaca uključenih u određene incidente koji su prijavljeni i na koje se upućuje u Mišljenju moglo ugroziti međunarodne odnose između Frontexa i njihove matične zemlje ili drugih trećih zemalja. Slično tome, Frontex je uputio na određene međunarodne organizacije s kojima surađuje, a samo upućivanje na te organizacije u kontekstu prijavljivanja kršenja ljudskih prava moglo bi ugroziti njihovu suradnju u budućnosti. Predstavnik Frontexa objasnio je da je Sud EU-a u pogledu međunarodnih odnosa potvrdio da na njih posebno može negativno utjecati percepcija međunarodnih partnera te da se stoga posebna pažnja mora posvetiti tome da se taj osjetljivi odnos ne ugrozi.

Predstavnici Frontexa ponovili su da, kad je riječ o primjeni iznimaka u pogledu javne sigurnosti i međunarodnih odnosa, Frontex ima široko diskrecijsko pravo, što je potvrđeno sudskom praksom Suda EU-a. Osim toga, pojasnili su da nije dužna detaljno obrazložiti svoju odluku na način da bi se njome ugrozio interes koji treba zaštititi. Naposljetku, predstavnici Frontexa izjavili su da Agencija mora uravnotežiti pravo na transparentnost s potrebom za osiguravanjem i poboljšanjem upravljanja granicama te da bi izdavanje dokumenta dok je relevantni postupak donošenja odluka u tijeku imalo negativan učinak na upravljanje granicama.

Zaključak sastanka

Predstavnici Frontexa naglasili su da redigirana verzija dokumenta prikazana istražnom timu tijekom sastanka nije konačna, ali da bi konačna verzija trebala biti dostupna u sljedećim tjednima i bez daljnje odgode dostavljena podnositelju pritužbe i ombudsmanu. 

Istražni tim zahvalio je predstavnicima Frontexa na njihovu vremenu i pruženim objašnjenjima te je sastanak završio.

Bruxelles, 4. ožujka 2024.

Jennifer Kralj Alice Bernard

Službenik za upite pravnog stručnjaka

[1] Članak 4. stavak 8. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana.

[2] Uredba (EU) 2019/1896 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. studenoga 2019. o europskoj graničnoj i obalnoj straži, SL L 295, 14.11.2019., str. 1.–131., dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/1896/oj.

[3] Kako je objašnjeno u godišnjem izvješću službenika za temeljna prava za 2022., str. 11., dostupno na: https://www.frontex.europa.eu/assets/fundamental/FRO_year_report_2022.pdf.