Kontekst pritužbe

1. U ožujku 2017. Europski centar za ustavna i ljudska prava (ECCHR, dalje u tekstu „podnositelj pritužbe”), njemačka nevladina organizacija, obratio se Europskom potpornom uredu za azil (EASO), izražavajući zabrinutost zbog sudjelovanja EASO-a u razgovorima o dopuštenosti podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u „žarišnim točkama” u Grčkoj, od stupanja na snagu (poznate kao) Izjave EU-a i Turske [2].

2. Svi migranti koji dolaze na grčke otoke preko Turske mogu podnijeti zahtjev za azil. Grčka služba za azil (u daljnjem tekstu: GAS) zadužena je za ocjenu dopuštenosti njihovih zahtjeva. GAS-u pomaže EASO. EASO-ovim operativnim planom za žarišne točke za Grčku, koji su 1. travnja 2016. potpisali EASO i grčka tijela (izmjena 2.), predviđa se da bi EASO trebao provoditi razgovore o dopuštenosti, preporučivati odluke i obavješćivati podnositelje zahtjeva.

3. U skladu s člankom 2. stavkom 6. Uredbe (EU) 439/2010 o osnivanju EASO-a [3] (dalje u tekstu „Uredba o osnivanju EASO-a”), „[EASO] nema ovlasti u vezi s donošenjem odluka tijela država članica za azil o pojedinačnim zahtjevima za međunarodnu zaštitu”[4]. Nadalje, člankom 10. Uredbe o osnivanju EASO-a predviđeno je sljedeće:

„Na zahtjev dotičnih država članica Potporni ured koordinira djelovanja za potporu državama članicama koje su izložene posebnom pritisku na njihove sustave azila i prihvata, uključujući koordinaciju:

(a) mjere za pomoć državama članicama koje su izložene posebnom pritisku kako bi se olakšala početna analiza zahtjeva za azil koje razmatraju nadležna nacionalna tijela; ...”[5].

4. Podnositelj pritužbe u svojem je dopisu EASO-u zatražio mišljenje EASO-a o dvama pitanjima. Kao prvo, podnositelj pritužbe tvrdio je da sudjelovanje EASO-a u postupku odlučivanja o zahtjevima za azil prekoračuje njegove pravne ovlasti na temelju prava Unije. Kao drugo, podnositelj pritužbe smatrao je da pri provođenju razgovora u žarišnim točkama na grčkim otocima, s ciljem utvrđivanja dopuštenosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu, EASO ne osigurava pošteno i pravilno pojedinačno saslušanje o dopuštenosti zahtjeva za azil.

5. EASO je u travnju 2017. odgovorio podnositelju pritužbe. Zanijekao je svoju uključenost u postupak donošenja odluka o zahtjevima za azil. EASO je izjavio da provodi razgovore i „priprema mišljenja”[6], kao što je zakonski ovlašten, na temelju i. posebnog operativnog plana potpisanog, na zahtjev Grčke, između Grčke i EASO-a, ii. standardnih operativnih postupaka koje su zajednički razvili GAS i EASO te iii. grčkog prava.

6. Nadalje, EASO je tvrdio da je poduzeo sljedeće mjere kako bi „podupirao kvalitetu” razgovora: i) odabrani su kompetentni stručnjaci; ii. EASO im pruža mentorstvo i osposobljavanje; iii. nadziru ih voditelji timova „s više iskustva”; i iv.) EASO je u kolovozu 2016. počeo provoditi postupak pregleda kvalitete koji obuhvaća uzorak razgovora, a mišljenja i stečena iskustva odražavaju se u smjernicama. Naposljetku, EASO je naveo da u žarišne točke raspoređuje stručnjake za ranjivost. Stručnjaci za intervjue moraju uputiti predmet stručnjaku za ranjivost ako se tijekom intervjua otkrije bilo kakva ranjivost.

7. Budući da podnositelj pritužbe nije bio zadovoljan odgovorom EASO-a, podnio je pritužbu Ombudsmanu.

Istraga

8. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim aspektima pritužbe:

1) EASO djeluje izvan svojeg mandata u skladu s pravom EU-a učinkovitim odlučivanjem o dopuštenosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu u kontekstu „razgovora o dopuštenosti” koje provodi;

2) Pri provođenju razgovora u žarišnim točkama na grčkim otocima EASO ne poštuje odredbe o „pravu na saslušanje” iz Povelje o temeljnim pravima (članak 41.) te vlastite smjernice EASO-a (Smjernice EASO-a)[7].

Ombudsmanica je od EASO-a zatražila da joj pošalje primjerak zaključnih primjedbi sa svih 19 razgovora na kojima se pritužba temeljila te transkripte svih razgovora o dopuštenosti provedenih u svibnju 2017. i njihovih zaključnih primjedbi [8].

9. Tijekom istrage ombudsmanica je zaprimila odgovor EASO-a na pritužbu, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na EASO-ov odgovor.

Sudjelovanje EASO-a u razgovorima o dopuštenosti podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

10. Podnositelj pritužbe tvrdio je da su, u skladu s primjenjivim pravom EU-a [9], države članice EU-a, a ne EASO, ovlaštene odlučivati o dopuštenosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Međutim, podnositelj pritužbe tvrdio je da EASO u praksi odlučuje o dopuštenosti zahtjeva u kontekstu „razgovora o dopuštenosti” koje provodi u Grčkoj. Prema podnositelju pritužbe, EASO-ove zaključne napomene, sastavljene nakon razgovora o dopuštenosti, izgledaju kao odluke, a ne kao preporuke nadležnom tijelu. Nadalje, budući da tijekom razgovora nije prisutan predstavnik relevantnog grčkog tijela za azil, a prijepisi razgovora postoje samo na engleskom jeziku, čini se da su zaključne napomene važnije od onoga što je predviđeno primjenjivim odredbama (kao što je „EASO-ov operativni plan žarišnih točaka za Grčku”, izmjena 2.).

11. Podnositelj pritužbe tvrdio je da bi EASO trebao obustaviti svoje sudjelovanje, kako je prethodno opisano, u razgovorima o dopuštenosti.

12. EASO je u svojem odgovoru iznio primjenjivi pravni okvir [10]. Zatim je odgovorio na pitanja istaknuta u pritužbi. EASO je naveo da potpora koju njegovo osoblje pruža GAS-u ne uključuje izvršavanje zadaća povezanih s izvršavanjem javnih ovlasti. Stoga njegovo osoblje nije ovlašteno odlučivati o dopuštenosti pojedinačnih zahtjeva [11]. Donošenje odluka provodi isključivo GAS.

13. EASO je naveo da je zajedno s GAS-om razvio standardne operativne postupke („SOP-ovi”[12]) i predloške za prijepis razgovora i za mišljenje EASO-ova stručnjaka. Prema EASO-u, tim se dokumentima određuju parametri podrške koju pružaju EASO-ovi stručnjaci, među ostalim u procjeni dopuštenosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu. EASO je opravdao odsutnost predstavnika GAS-a tijekom razgovora upućivanjem na „učinkovitost vremena i napora”. Dodao je da GAS nikada nije naveo da činjenica da su prijepis razgovora i mišljenje koje su pripremili EASO-ovi stručnjaci sastavljeni na engleskom jeziku predstavlja prepreku donošenju odluka o dopuštenosti.

14. Prema EASO-ovu mišljenju, u (neobvezujućem) obrazloženom mišljenju EASO-ova stručnjaka navode se relevantni čimbenici za potporu donositelju odluka u GAS-u. Obuhvaća odjeljke koji su slični onima koji se očekuju od pisane odluke kako bi se osiguralo i. da je prikupljeno dovoljno informacija kako bi se GAS-u pomoglo u donošenju opravdane odluke i ii. da je mišljenje EASO-ova stručnjaka dostatno obrazloženo . EASO je dodao da se, otkad je podnositelj pritužbe proveo svoju analizu, predlošci za mišljenje i razgovore kontinuirano poboljšavaju.

15. Kad je riječ o procjeni ranjivosti, EASO je naveo da se stručnjacima pružaju smjernice o pitanjima koja trebaju istražiti tijekom intervjua u vezi s potencijalnom ranjivosti (razmatranja o ranjivosti mogu biti potaknuta posebnim pitanjima za podnositelja zahtjeva, tvrdnjama podnositelja zahtjeva ili primjedbama stručnjaka). Uputila je i na „Smjernice o ranjivostima za EASO-ove stručnjake” i na potporu EASO-ovih stručnjaka za ranjivost raspoređenih u tom području. EASO je dodao da će se, u skladu s revidiranim predloškom mišljenja, od EASO-ova stručnjaka očekivati da pruži relevantne pojedinosti u svim slučajevima u kojima je istražena ranjivost, uključujući slučajeve u kojima slučaj nije upućen stručnjaku za ranjivost.

16. EASO je izjavio da se, u skladu s odjeljkom 5.3.1. SOP-ova, savjetuje sa stručnjakom za ranjivost „čim se pojavi pokazatelj ranjivosti ili potraživanje ”.

17. EASO je također naveo da, u skladu s odjeljkom 6. SOP-ova, „veza [službe za azil] s EASO-om, uzimajući u obzir prijepis razgovora, mišljenje EASO-ova intervjuera/privremenog službenika za rješavanje predmeta, sve dostavljene dokumente i dostupne informacije, donosi odluku.” Nadalje, EASO je tvrdio da SOP-ovi sadržavaju jasna pravila o postupku koji se primjenjuje u svakom slučaju u kojem se donositelj odluka GAS-a ne slaže s mišljenjem EASO-ova stručnjaka. To uključuje mogućnost provođenja dodatnih razgovora ili donošenja odluke koja se razlikuje od mišljenja EASO-ovih stručnjaka.

18. EASO je ustrajao na tome da, pomažući GAS-u u ispitivanju dopuštenosti zahtjeva ili procjeni potreba za zaštitom podnositelja zahtjeva, stručnjaci EASO-a pružaju tehničku i operativnu potporu GAS-u. Ta je potpora ograničena na davanje mišljenja koje bi moglo olakšati analizu zahtjeva za azil koji se razmatra, kako je predviđeno člankom 10. Uredbe o osnivanju EASO-a, ali koje nije obvezujuće za GAS, s obzirom na to da je odluka o priznavanju ili odbijanju međunarodne zaštite u isključivoj nadležnosti države članice.

19. U odgovoru na pitanja Ombudsmana EASO je naveo da je u razdoblju od 1. siječnja 2017. do 4. kolovoza 2017. u žarišne točke u Grčkoj rasporedio 31 stručnjaka za ranjivost (i ukupno 300 stručnjaka za obavljanje razgovora o azilu). Dodala je da države članice imenuju stručnjake za ranjivost. Pažljivo se pregledava profesionalni kurikulum kandidata, a posebno relevantno stručno osposobljavanje i prethodno radno iskustvo povezano s identifikacijom, otkrivanjem i upućivanjem osoba koje pripadaju ranjivim skupinama. Raspoređeni stručnjaci za ranjivost su službenici za rješavanje predmeta u području imigracije ili azila koji su obavljali slične zadaće u svojoj nacionalnoj upravi [13].

20. Kad je riječ o „postupku pregleda kvalitete”, EASO je naveo da ne postoje posebni kriteriji za odabir predmeta, ali da je odabrao predmete s različitim problemima koji dolaze iz barem dviju ili triju žarišnih točaka. EASO je naveo da su neki od utvrđenih nedostataka povezani s primjenom različitih standarda od strane nacionalnih stručnjaka i da su riješeni osposobljavanjem, pregledom kvalitete i smjernicama.

21. Naposljetku, kad je riječ o osposobljavanju koje stručnjaci pohađaju prije početka razgovora, EASO je naglasio da raspoređeni stručnjaci redovito pohađaju operativno osposobljavanje te da svako osposobljavanje traje dva i pol dana [14].

22. U svojim očitovanjima na EASO-ov odgovor [15], podnositelj pritužbe naveo je da je za podnositelje zahtjeva koji su podvrgnuti postupku dopuštenosti taj postupak preduvjet za pristup grčkom postupku azila (odnosno za ocjenu njihovih zahtjeva na temelju njihove osnovanosti)[16]. U odluci o nedopuštenosti navode se razlozi za povratak podnositelja zahtjeva u Tursku. Ukratko, podnositelj pritužbe tvrdio je da se čini da EASO „pogrešno razumije svoj ograničeni mandat u skladu s pravom EU-a i opseg pritužbe”.

23. Podnositelj pritužbe tvrdio je da raspoređivanje i djelovanje EASO-a u grčkim žarišnim točkama, kao i njegovo sudjelovanje u provođenju razgovora o dopuštenosti, nisu obuhvaćeni područjem primjene i okvirom Uredbe o osnivanju EASO-a [17] zbog sljedećih razloga.

24. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se ograničenim opsegom mandata EASO-a u skladu s pravom EU-a izričito isključuje njegovo sudjelovanje u zajedničkoj obradi zahtjeva za azil u grčkim žarišnim točkama. Provođenjem razgovora o dopuštenosti EASO u najmanju ruku ima znatan utjecaj i neizravnu ovlast na odluku koju bi trebala donijeti grčka tijela. Time se izričito krši članak 2. stavak 6. Uredbe o osnivanju EASO-a [18]. Osim toga, podnositelj pritužbe tvrdio je da se pravnim okvirom ne predviđa nikakva izravna uključenost EASO-a kao jedinog tijela odgovornog za ključnu fazu zahtjeva za azil: razgovoru [19]. Prema mišljenju podnositelja pritužbe, EASO prekoračuje pravna ograničenja koja su izričito utvrđena u njegovoj Uredbi o osnivanju [20].

25. Prema podnositelju pritužbe, u postupcima opisanima u SOP-ovima (o tome kako bi EASO trebao voditi intervju, dovršiti prijepis intervjua, ispitati razloge za moguća izuzeća od postupaka na granici i sastaviti mišljenje o dopuštenosti zahtjeva) jasno se navodi u kojoj mjeri EASO-ovi voditelji intervjua svojim vođenjem intervjua o dopuštenosti utječu na donesene odluke.  Podnositelj pritužbe primijetio je, na temelju analize predloška za transkript intervjua, da su mnoga moguća dodatna pitanja „ako” izjave, što znači da će se postavljati samo ako EASO-ov voditelj intervjua tako odluči, na temelju procjene prethodnog odgovora na prethodno pitanje. U predlošku se navodi i da EASO-ov voditelj intervjua mora prilagoditi pitanja u skladu s odgovorima podnositelja zahtjeva´s. EASO-ov voditelj intervjua bilježi odgovore podnositelja zahtjeva´s u transkriptu, što je obično jedina evidencija intervjua koji se dostavlja GAS-u.

26. Podnositelj pritužbe naveo je da u mišljenju koje je sastavio EASO-ov stručnjak, čiji su glavni elementi navedeni u predlošku za zaključne napomene, EASO-ov voditelj intervjua daje obrazloženu preporuku o primjenjivosti koncepta „sigurne treće zemlje” ili „prve zemlje azila”[21]. Prema podnositelju pritužbe, EASO je priznao svoj utjecaj na odluke GAS-a kada je u svojem odgovoru Ombudsmanu naveo da „predložak mišljenja i dalje uključuje relevantne elemente odluke”.

27. Podnositelj pritužbe stavio je naglasak na EASO-ovu (barem neizravnu) ovlast donošenja odluka tijekom procjena osjetljivosti [22]. Navela je da, unatoč važnosti takvih procjena (s obzirom na to da priznavanje ranjivosti dovodi do izuzeća od postupka na granici), istraživanje ranjivosti nije obvezan dio postupka utvrđivanja prihvatljivosti, već ovisi o evaluaciji koju je proveo EASO-ov voditelj intervjua. U SOP-ovima se samo navodi da ako tijekom intervjua voditelj intervjua utvrdi da je „razumno moguće”[23] da je podnositelj zahtjeva ranjiva osoba, trebao bi postavljati pitanja povezana s ranjivošću, prekinuti intervju i ispuniti relativno izvješće.

28. Prema podnositelju pritužbe, fakultativna priroda procjena osjetljivosti potvrđena je transkriptima intervjua. U početku predlošci nisu sadržavali upute o ranjivosti. U kasnijim predlošcima navodi se da se pitanja o ranjivosti postavljaju samo „ako je to relevantno”. Predlošci također upućuju EASO-ove voditelje intervjua da primijene „razumno mogući” test ranjivosti kako bi odlučili hoće li uputiti EASO-ova stručnjaka za ranjivost. Prema podnositelju pritužbe, odluka ispitivača da ne nastavi s upućivanjem predstavlja donošenje odluke jer podrazumijeva implicitnu negativnu odluku o ranjivosti.

29. Podnositelj pritužbe naveo je da je u slučajevima potencijalne ranjivosti standardni postupak interno savjetovanje između EASO-ova voditelja intervjua i EASO-ova stručnjaka za ranjivost. Međutim, rane verzije standardnih operativnih postupaka (uključujući one iz srpnja 2016.) nisu sadržavale precizne naznake o tome kako će se provesti interno savjetovanje. Nedavni SOP-ovi sadržavaju preciznije smjernice u kojima se opisuje scenarij upućivanja. Međutim, prema podnositelju pritužbe, „čini se da neće biti upućivanja ako EASO-ov intervjuer ne potvrdi da postoji dovoljno informacija o ranjivosti. To predstavlja izvršavanje diskrecijske ovlasti za isključivanje ranjivosti u ovoj fazi.”

30. Ključno je, prema podnositelju pritužbe, da EASO-ov stručnjak za ranjivost (koji, prema podnositelju pritužbe, u većini slučajeva ne provodi osobni intervju, nego donosi zaključak na temelju dosjea podnositelja zahtjeva) odluči hoće li na temelju procjene ranjivosti donijeti pozitivan ili negativan nalaz o ranjivosti. U SOP-ovima se navodi da se „[u] ovom slučaju podnositelj zahtjeva ne smatra ranjivim, predmet se vraća” stručnjaku EASO-a te se razgovor nastavlja u skladu s tim. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se SOP-ovima u slučaju negativnog nalaza ne zahtijeva da se Prilog II. (izvješće o procjeni osjetljivosti), koji sadržava razloge za taj zaključak, uključi u spis podnositelja zahtjeva (za razliku od uputa u slučaju pozitivnog nalaza). Ako se ne uključi, GAS-u bi nedostajale te informacije o potencijalnoj ranjivosti i ne bi ih uopće mogao procijeniti. To može dovesti do situacija u kojima GAS ne iskorištava u praksi teorijsku mogućnost provođenja dodatnog intervjua ili donošenja odluke u suprotnosti s preporukom EASO-a´s. 

31. Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdio je da se sudjelovanje EASO-a u postupku utvrđivanja dopuštenosti ne temelji na operativnim planovima koji su uslijedili nakon zahtjeva Grčke [24], nego na operativnim planovima izrađenima radi provedbe odluka Europskog vijeća. Podnositelj pritužbe tvrdio je da raspoređivanje EASO-a na temelju odluke Europskog vijeća nije predviđeno Uredbom o EASO-u. Dodao je da se EASO-ov operativni plan za žarišne točke iz rujna 2015. temeljio na odluci Europskog vijeća donesenoj na temelju članka 78. stavka 3. UFEU-a, a ne na zahtjevu Grčke. Uloga EASO-a dodatno je proširena na provođenje razgovora o dopuštenosti izmjenom koja se odnosila isključivo na „Zajednički akcijski plan EU-a i Turske”. U EASO-ovu posebnom operativnom planu za Grčku iz prosinca 2016. navodi se samo upućivanje na Izjavu EU-a i Turske u vezi s EASO-ovim provođenjem razgovora o dopuštenosti. Prema podnositelju pritužbe, iz teksta članka 13. stavka 2. Uredbe o osnivanju EASO-a jasno proizlazi da svaki operativni plan mora proizlaziti iz posebnog zahtjeva države članice.

Procjena Europskog ombudsmana

32. Ta je istraga pomogla skrenuti pozornost na vrlo ozbiljnu zabrinutost, koju je posebno izrazilo civilno društvo, u pogledu opsega uključenosti osoblja EASO-a u procjenu zahtjeva za azil u grčkim žarišnim točkama. Iako su ti razlozi za zabrinutost zasigurno stvarni, ne može se poreći da konačnu odgovornost za odluke o zahtjevima za azil snose grčka tijela.

33. Ombudsmanica prepoznaje da je EASO u posebno teškom položaju s obzirom na Izjavu Europskog vijeća od 23. travnja 2015.[25] (točka P), u kojoj se Europsko vijeće obvezuje da će „raspodijeliti timove EASO-a u najizloženije države članice za zajedničku obradu zahtjeva za azil, uključujući registraciju i otisak prsta”. EASO se politički potiče da djeluje na način koji vjerojatno nije u skladu s njegovom postojećom zakonskom ulogom. Članak 2. stavak 6. Uredbe o osnivanju EASO-a (koji bi trebalo tumačiti s obzirom na njezinu uvodnu izjavu 14., u kojoj se govori o „izravnim ili neizravnim ovlastima”) glasi: „Potporni ured nema ovlasti u vezi s donošenjem odluka tijela država članica za azil o pojedinačnim zahtjevima za međunarodnu zaštitu”.

34. Ombudsmanica napominje da je vjerojatno da će se Uredba o osnivanju EASO-a u bliskoj budućnosti izmijeniti kako bi se izričito predvidjela vrsta aktivnosti u kojoj EASO trenutačno sudjeluje, čime bi se riješilo pitanje mogućeg djelovanja EASO-a izvan njegova statutarnog sažetka.

35. Ombudsmanica stoga smatra da daljnje istrage tog aspekta pritužbe ne bi bile korisne i stoga nisu opravdane.

EASO´s navodno nije poštovao pravo na saslušanje (članak 41. Povelje o temeljnim pravima) i vlastite smjernice tijekom razgovora

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

36. Podnositelj pritužbe tvrdio je da način na koji se provode razgovori ne omogućuje pravednu procjenu pojedinačnih slučajeva (zahtjevi za azil ne ispituju se pojedinačno) i sprečava temeljitu istragu „ranjivosti”[26].

37. Podnositelj pritužbe tvrdio je da razgovori nisu u skladu s načelom poštenosti, kako je utvrđeno u EASO-ovim smjernicama, kojima se predviđa da podnositelj zahtjeva ima pristup istim informacijama koje ima donositelj odluka. Prema podnositelju pritužbe, EASO-ovi voditelji intervjua ne obavješćuju podnositelja zahtjeva o cilju, okviru i strukturi intervjua te ne pružaju priliku za pojašnjenje nedosljednosti. Osim toga, ne uspostavljaju i ne održavaju „ozračje povjerenja” tijekom intervjua. Naposljetku, prema podnositelju pritužbe, EASO-ovi voditelji intervjua ne slijede EASO-ove smjernice o upotrebi posebnih tehnika intervjuiranja kako bi mogli utvrditi posebne postupovne potrebe.

38. EASO je obavijestio Ombudsmana da, s obzirom na to da se svi spisi koje su obradili EASO-ovi stručnjaci tijekom razgovora o dopuštenosti vraćaju GAS-u, koji je jedini donositelj odluka o dopuštenosti zahtjeva, on nema zaključne napomene i transkripte koje je zatražio Ombudsman te ih ne može poslati Ombudsmanu. Također nije mogao odgovoriti na pitanje Ombudsmana o tome jesu li stručnjaci za ranjivost bili uključeni u predmete na kojima se pritužba temeljila (iako je dodao da se „u nekoliko priloženih mišljenja, međutim, ne čini da je to bio slučaj” da je stručnjak za ranjivost bio uključen).

39. EASO je tvrdio da je cilj predloška za razgovor osigurati da se pojedinačni elementi dovoljno istraže. Uputila je i na svoj „Praktični vodič: osobni intervju”, u kojem se ističe važnost pružanja informacija podnositelju zahtjeva.

40. EASO je tvrdio da se zahtjevi razmatraju na pojedinačnoj osnovi [27]. Nadalje, tijekom osposobljavanja koje EASO-ovi stručnjaci pohađaju, kao i u EASO-ovu praktičnom vodiču: Osobnom intervjuu, stručnjacima se nalaže da podnositeljima zahtjeva objasne koji je cilj intervjua, opći kontekst postupka u kojem se intervju odvija, strukturu intervjua i mogućnost traženja stanki itd. Stručnjacima se također nalaže da, na temelju primljenog osposobljavanja i drugih smjernica [28], uvijek rješavaju moguće probleme s vjerodostojnošću i podnositelju zahtjeva pruže priliku da pojasni eventualne nedosljednosti. Nadalje, stručnjacima se nalaže da je uspostava ozračja povjerenja od ključne važnosti u postupku intervjua [29].

41. Podnositelj pritužbe tvrdio je da se EASO-ovim odgovorom implicitno priznaje povreda dužnosti u prošlosti upućivanjem na „poboljšane” postupke i predloške bez objašnjenja provedenih poboljšanja [30]. Prema podnositelju pritužbe, takvim se pristupom ne rješavaju posljedice prošlih propusta na zahtjeve za azil pojedinačnih podnositelja zahtjeva „koji su bili podvrgnuti neodgovarajućim razgovorima o dopuštenosti i procjenama osjetljivosti”. Nadalje, podnositelj pritužbe tvrdio je da činjenica da EASO Ombudsmanu nije mogao dostaviti dokumente koje je zatražio niti utvrditi jesu li stručnjaci za ranjivost bili uključeni u slučajeve analizirane u pritužbi upućuje na izrazito zabrinjavajući nedostatak odgovornosti u pogledu EASO-ova prijašnjeg protupravnog postupanja i izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu budućih operacija [31]. Podnositelj pritužbe izjavio je da, kako bi se suzbio taj nedostatak odgovornosti, iznosi dodatne dokaze [32] „koji potvrđuju da EASO nije poštovao temeljne standarde pravednosti u razgovorima o dopuštenosti, čime je prekršio vlastite smjernice Agencije navedene u Praktičnom vodiču o osobnim intervjuima”.

42. Podnositelj pritužbe tvrdio je da nedostatak uputa o ranjivosti u prethodnim SOP-ovima i predlošcima izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu sposobnosti EASO-ovih službenika da utvrde i istaknu probleme ranjivosti u ranim mjesecima EASO-ovih operacija. Izmijenjeni SOP-ovi i predlošci sada sadržavaju posebna pitanja i odjeljke o ranjivosti. Međutim, podnositelj pritužbe naveo je da stručno mišljenje koje je HIAS dostavio u prilog svojoj pritužbi, kao i druga izvješća objavljena o toj temi, izazivaju znatnu sumnju u to dovode li te pisane promjene do stvarnog utvrđivanja ranjivosti u praksi [33].

43. Podnositelj pritužbe ustrajao je na tome da EASO-ovo vođenje razgovora nije dovoljno transparentno zbog nejasnih postupaka i nedovoljnog pristupa informacijama za podnositelje zahtjeva. Kao prvo, podnositelji zahtjeva nemaju informacije o svrsi i postupcima razgovora o dopuštenosti u pogledu procjene ranjivosti. Stoga im nedostaju ključne informacije o zahtjevu za pružanje detaljnih informacija i dokaza kako bi se njihova ranjivost procijenila i prepoznala. Drugo, i dalje postoje postupovna i praktična pitanja u pogledu mogućnosti da podnositelji zahtjeva razjasne nedosljednosti. Upute koje su sada uključene u predloške u pogledu potrebe za rješavanjem nedostatka vjerodostojnosti zbog nedosljednosti tijekom intervjua, kako bi se podnositelju zahtjeva pružila prilika da pojasni te nedosljednosti, nisu bile uključene u prethodne predloške. U svakom slučaju, podnositelj pritužbe naveo je da još jednom postoji ozbiljna zabrinutost zbog razlike između teorije i prakse o mogućnosti podnositelja zahtjeva da pojasne nedosljednosti i o procjenama vjerodostojnosti.

44. Zaključno, podnositelj pritužbe zatražio je i. da EASO potvrdi svoje prijašnje nepravilnosti u postupanju tijekom razgovora o dopuštenosti u grčkim žarišnim točkama i da sastavi plan za rješavanje posljedica tih nepravilnosti u postupanju općenito i u pojedinačnim slučajevima; i ii. obustavu sudjelovanja EASO-a u razgovorima o dopuštenosti u grčkim žarišnim točkama i ograničenje njegovih aktivnosti na postupanje kojim se ne krši pravo EU-a, osobito članak 2. stavak 6. Uredbe o osnivanju EASO-a i pravo na pošteno suđenje u skladu s člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje.

Procjena Europskog ombudsmana

45. Ombudsmanica smatra da je EASO uložio znatne napore kako bi poboljšao svoje prakse u područjima koja je istaknuo podnositelj pritužbe. Izmjene SOP-ova i različitih predložaka koje upotrebljavaju stručnjaci koje primjenjuje koraci su u pravom smjeru. Čini se da je EASO spreman stalno poboljšavati te instrumente i Ombudsman ga potiče da to učini. Također poziva EASO da se, kako bi ih senzibiliziralo za pitanja istaknuta u ovoj pritužbi, pobrine za to da se toj odluci posveti pozornost svih njezinih stručnjaka, kako sadašnjih tako i budućih.

46. Ombudsmanica prihvaća da postoji stvarna zabrinutost u pogledu kvalitete razgovora o dopuštenosti, kao i u pogledu postupovne pravednosti njihova provođenja. Međutim, konačnu pravnu odgovornost za odluke o pojedinačnim zahtjevima za azil snose grčka nadležna tijela. Grčka tijela mogu, nakon što su vidjela prijepis intervjua, utvrditi postoje li nedostaci u intervjuu koji zahtijevaju njegovo ponavljanje; ili im je omogućeno da se ne slažu s mišljenjem EASO-ova stručnjaka i smatraju zahtjev dopuštenim. Osim toga, u skladu s grčkim pravom, ako se zahtjev smatra nedopuštenim, podnositelj zahtjeva može podnijeti žalbu protiv odluke GAS-a relevantnim žalbenim odborima. Ombudsmanica smatra da se svi nedostaci u postupku intervjua (i u odlukama GAS-a) najbolje rješavaju tijekom pojedinačnih žalbi [34], a ne u kontekstu istrage Ombudsmana. Stoga smatra da daljnja ispitivanja tog aspekta pritužbe nisu opravdana.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage u vezi s pritužbom nisu opravdane.

Podnositelj pritužbe i EASO bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 5. srpnja 2018.

 

 

[1] U Europskom migracijskom programu Europska komisija ne navodi definiciju „žarišnih točaka”, već opisuje kako treba primjenjivati pristup „žarišnih točaka”. „Hotspot” je obilježen posebnim i nerazmjernim migracijskim pritiskom, koji se sastoji od mješovitih migracijskih tokova, koji su u velikoj mjeri povezani s krijumčarenjem migranata i u kojima bi dotična država članica mogla zatražiti potporu i pomoć kako bi se bolje nosila s migracijskim pritiskom. Pokretanje pristupa „žarišnih točaka” temelji se i na procjeni predmetne države članice i na analizi rizika koju su dostavile relevantne agencije EU-a, posebno Frontex i EASO.

[2] U skladu s „Izjavom EU-a i Turske” od 18. ožujka 2016. svi nezakoniti migranti koji na grčke otoke pristižu nakon 20. ožujka 2016. vraćaju se u Tursku kao sigurna treća zemlja ako ne podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu ili ako je njihov zahtjev za međunarodnu zaštitu proglašen nedopuštenim.

[3] Uredba (EU) br. 439/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. svibnja 2010. o osnivanju Europskog potpornog ureda za azil

[4] Uvodnom izjavom 14. Uredbe o osnivanju EASO-a propisano je sljedeće: „[EASO] ne bi trebao imati izravne ili neizravne ovlasti u vezi s donošenjem odluka tijela država članica za azil o pojedinačnim zahtjevima za međunarodnu zaštitu.”

[5] Člankom 14. Uredbe o osnivanju EASO-a utvrđeno je da „timovi za potporu u pitanjima azila pružaju stručno znanje dogovoreno u operativnom planu iz članka 18., posebno u vezi s uslugama usmenog prevođenja, informacijama o zemljama podrijetla i znanjem o postupanju i upravljanju predmetima azila u okviru mjera za potporu državama članicama iz članka 10.”

[6] EASO je izjavio da upućuje nacionalne stručnjake u grčke žarišne točke kako bi obavili osobne razgovore s podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu i pripremili mišljenja. Tijekom razgovora EASO-ovi stručnjaci istražuju može li se koncept sigurne treće zemlje ili prve zemlje azila primijeniti u pojedinačnom slučaju i ispunjava li osoba uvjete za međunarodnu zaštitu. Na temelju intervjua i drugih dokaza stručnjaci EASO-a pripremaju mišljenje. Međutim, to mišljenje „ni na koji način” nije obvezujuće za GAS „koji ima potpuno i isključivo tijelo nadležno za donošenje odluka”. GAS može donijeti odluku koja se razlikuje od „zaključka prema mišljenju stručnjaka”, može prikupiti dodatne informacije i provesti dodatne razgovore. EASO je smatrao da „ako su odluke u praksi uglavnom u skladu s mišljenjem stručnjaka iz država članica koje je rasporedio EASO, to bi trebalo samo potvrditi da postupak kao takav dobro funkcionira”.

[7] EASO-ov praktični vodič: Osobni intervju https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EASOPractical-Guide-Personal-Interview-EN.pdf

[8] Ombudsmanica je od EASO-a zatražila i da odgovori na sljedeća pitanja:

(1) Jesu li stručnjaci za ranjivost bili uključeni u slučajeve na kojima se temelji ova pritužba? Koliko stručnjaka za ranjivost radi u žarišnim točkama u Grčkoj? Kako se to uspoređuje s ukupnim brojem drugih EASO-ovih stručnjaka? U kojoj se fazi savjetuje sa stručnjakom za ranjivost (tijekom ili nakon intervjua)? Koje su kvalifikacije potrebne kako bi postali stručnjaci za ranjivost?

(2) Kad je riječ o „postupku pregleda kvalitete”, koji je EASO spomenuo u svojem odgovoru podnositelju pritužbe (12. travnja 2017.), kako se odabiru uzorci mišljenja i razgovora? Koji su nedostaci dosad utvrđeni i koje su mjere poduzete za uklanjanje tih nedostataka? Može li EASO s Europskim ombudsmanom podijeliti svoje smjernice (najnovija verzija)?

(3) Koliko dana/sati osposobljavanja EASO u prosjeku pruža stručnjacima za azil u državama članicama prije nego što počnu intervjuirati podnositelje zahtjeva?

(4) Koliko stručnjaka za azil iz država članica nadzire jedan voditelj tima? U prosjeku, koliko iskustva u intervjuiranju (u smislu vremena) imaju voditelji timova?

[9] Članak 78. stavci 1. i 2. UFEU-a i Uredba o osnivanju EASO-a.

.

[10] EASO je uputio na članke 8., 10., 13. i 18. Uredbe o osnivanju, na grčki Zakon br. 4375/2016 te na članak 4. i članak 34. stavak 2. Direktive o postupcima azila (Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, SL 2013., L 180, str. 60.).

[11] U skladu s člankom 10. točkom (a) Uredbe o osnivanju EASO-a, potpora koju pruža EASO sastoji se od olakšavanja početne analize zahtjeva za azil koje razmatraju nadležna nacionalna tijela. Ta mogućnost primanja potpore od EASO-a predviđena je i grčkim nacionalnim pravom.

[12] Standardni operativni postupci za provedbu postupaka azila na granici u kontekstu Izjave EU-a i Turske 18/03/2016. Osim ako je drukčije navedeno, standardni operativni postupci iz ove Odluke inačica su od 30. lipnja 2017.

[13] EASO je dodao da je temeljito teorijsko i praktično znanje o radnim metodologijama s ranjivim kategorijama, stečeno ad hoc osposobljavanjem, koje provodi EASO ili nacionalna uprava stručnjaka „dodatna vrijednost. Relevantna referentna točka za to je pohađanje posebnih modula tečaja EASO-a, kao što su „Intervjuiranje djece”, „Intervju s ranjivim osobama”, „Trgovanje ljudima”.

[14] EASO je naveo da od travnja 2017. jedan voditelj tima nadzire pet službenika za rješavanje predmeta. Općenito, voditelji timova su službenici za rješavanje predmeta zaposleni u svojoj nacionalnoj upravi u razdoblju od tri do pet godina koji su već obavljali sličnu funkciju u referentnoj državi članici, bilo kao treneri ili ocjenjivači. U nekim slučajevima stručnjaci koji su sudjelovali u EASO-ovim operacijama rade u okviru svoje službe više od deset godina. Prema EASO-ovu mišljenju, stručnjaci imenovani voditeljima timova često su certificirani voditelji osposobljavanja u osnovnim i/ili EASO-ovim posebnim modulima osposobljavanja. Osim toga, neki od trenutačnih voditelja timova raspoređeni su s EASO-om tijekom operacija žarišnih točaka dulje od jedne godine, uz radno iskustvo u okviru svoje nacionalne službe.

[15] Zajedno sa svojim odgovorom, podnositelj pritužbe poslao je Ombudsmanu dodatne dokumente u prilog svojoj pritužbi. To uključuje stručno mišljenje koje je sastavila nevladina organizacija HIAS, a koje pruža pravnu procjenu uloge EASO-a u obradi zahtjeva na temelju iskustava iz prve ruke odvjetnika HIAS-a koji zastupaju tražitelje azila na Lezbosu u žarišnoj točki u Moriji, kao i 28 EASO-ovih prijepisa intervjua i mišljenja danih u anonimiziranim prilozima. Podnositelj pritužbe dostavio je i preslike nekoliko verzija EASO-ovih standardnih operativnih postupaka za provedbu postupaka azila na granici u kontekstu Izjave EU-a i Turske, predložaka za transkripte intervjua i zaključna mišljenja, prilogâ koji se upotrebljavaju za upućivanja u pogledu ranjivosti i procjene ranjivosti te dokumenata kojima se EASO-ovim intervjuorima i stručnjacima za ranjivost pružaju dodatne smjernice i osposobljavanje.

[16] Podnositelj pritužbe naveo je da je svrha razgovora o dopuštenosti procijeniti može li se primijeniti koncept „sigurne treće zemlje” ili „prve zemlje azila”. Podnositelj pritužbe napomenuo je da se postupak utvrđivanja prihvatljivosti primjenjuje na podnositelje zahtjeva iz zemalja s vrlo visokim stopama priznavanja. Za podnositelje zahtjeva za koje je prima facie vjerojatno da će imati valjan zahtjev za azil, razgovor o dopuštenosti bit će usmjeren na to postoje li razlozi zbog kojih se Turska ne bi trebala smatrati sigurnom trećom zemljom u koju bi se mogla vratiti.

[17] Podnositelj pritužbe tvrdio je da, s obzirom na načela nadređenosti prava EU-a i izravnog učinka uredbi EU-a, činjenica da je sudjelovanje EASO-a utvrđeno u grčkom nacionalnom pravu nije relevantna jer bi grčko nacionalno pravo trebalo biti u skladu s pravom EU-a. Osim toga, podnositelj pritužbe napomenuo je da se argument EASO-a da se Direktivom o postupcima azila predviđa mogućnost da ovlašteno tijelo ima pomoć osoblja drugih tijela u provođenju razgovora o dopuštenosti temelji na pogrešnom shvaćanju teksta i svrhe Direktive. Ukratko, kad je riječ o tekstu Direktive, podnositelj pritužbe tvrdio je da iz njezinih odredaba proizlazi da se njome predviđa mogućnost da države članice odgovornost za provođenje razgovora o dopuštenosti dodijele drugom javnom tijelu ili upravi od one koja je stvarno odgovorna za odlučivanje o zahtjevu za azil (dalje u tekstu „tijelo odlučivanja”). Kad je riječ o svrsi Direktive, podnositelj pritužbe tvrdio je da se ograničenja ovlasti EASO-a, koja su izričito predviđena uredbom o njegovu osnivanju, ne mogu implicitno ukinuti tekstom direktive čiji je cilj urediti djelovanje država članica.

[18] Podnositelj pritužbe uputio je na članak 2. stavak 6. u vezi s uvodnom izjavom 14. preambule Uredbe o osnivanju EASO-a: „[EASO] ne bi trebao imati izravne ili neizravne ovlasti u vezi s donošenjem odluka tijela država članica za azil o pojedinačnim zahtjevima za međunarodnu zaštitu.”

, .

[19] Podnositelj pritužbe uputio je na članak 2. Uredbe o osnivanju EASO-a.

[20] Nadalje, prema podnositelju pritužbe, iako grčki Zakon 4375/2016 (kako je izmijenjen) pruža pravnu osnovu za vođenje razgovora EASO-ovih službenika, njime im se ne daje nadležnost za pisanje završnih mišljenja i preporuka.

[21] Podnositelj pritužbe naveo je da predložak za zaključne napomene sadržava sažetak izjava podnositelja zahtjeva´s, sažetak ključnih materijalnih činjenica te procjenu ranjivosti, vjerodostojnosti i rizika od proganjanja ili ozbiljne nepravde koje je sastavio EASO-ov voditelj intervjua.

[22] Prema podnositelju pritužbe, grčki Zakon 4375/2016 i njegove izmjene ne pružaju pravnu osnovu za EASO-ove službenike za provedbu procjena ranjivosti.

[23] EASO, Standardni operativni postupci za provedbu postupaka azila na granici u kontekstu Izjave EU-a i Turske, 29. srpnja 2016., str. 7.–8.

[24] Podnositelj pritužbe uputio je na odredbe Uredbe o osnivanju EASO-a kojima se omogućuje raspoređivanje EASO-ovih timova za potporu u pitanjima azila na zahtjev država članica koje su „pod posebnim pritiskom na svoje sustave azila i prihvata”(uvodna izjava 15. te članci 10., 13., 16., 17. i 18.).

[25] Izvanredni sastanak Europskog vijeća, 23. travnja 2015. - izjava

[26] EASO-ove smjernice (EASO-ov praktični vodič; Osobni intervju), izrađen na temelju članka 2. točke (d) Direktive 2013/32/EU, definira „ranjivog podnositelja zahtjeva” kao podnositelja zahtjeva „čija je sposobnost razumijevanja i učinkovitog iznošenja njegova slučaja ili potpunog sudjelovanja u postupku ograničena zbog njegovih/njezinih pojedinačnih okolnosti”.

Člankom 2. točkom (d) Direktive 2013/32/EU predviđeno je da „podnositelj zahtjeva kojem su potrebna posebna postupovna jamstva”

znači podnositelj zahtjeva čija je sposobnost ostvarivanja prava i ispunjavanja obveza predviđenih u

ova je Direktiva ograničena zbog pojedinačnih okolnosti.

Ranjive osobe izuzete su od ubrzanog postupka dopuštenosti (primjenom koncepta sigurne treće zemlje) i ponovnog prihvata u Tursku u skladu s Izjavom EU-a i Turske.

[27] EASO je skrenuo pozornost na upute sadržane u predlošku za razgovor, u kojima se navodi sljedeće: „... pitanja predložena [u predlošku] općenite su prirode. U svakom slučaju, skup pitanja trebao bi biti fleksibilan i prilagođen u skladu s odgovorima podnositelja zahtjeva, posebno za ključne izjave povezane sa strahom podnositelja zahtjeva od povratka u Tursku.”

[28] EASO je uputio na smjernice sadržane u EASO-ovu Praktičnom vodiču: Procjena dokaza i povratne informacije o kvaliteti: Smjernice izrađene na temelju postupka pregleda kvalitete.

[29] EASO je naveo da je podnositelj pritužbe naveo samo jedan primjer u tom pogledu: obavješćivanje podnositelja zahtjeva da se informacije o njegovim/njezinim osobnim podacima mogu priopćiti turskim tijelima. EASO je tvrdio da postoji mogućnost dijeljenja tih (i samo tih) informacija s turskim tijelima i da podnositelji zahtjeva imaju pravo na odgovarajuće obavješćivanje, u skladu s načelima pravednosti i transparentnosti. Nadalje, revidirani predložak sada uključuje upute stručnjacima u kojima se navodi da bi stručnjak trebao dodatno objasniti da se „turskim tijelima mogu priopćiti samo informacije o njegovim osobnim podacima (ime, prezime, datum i mjesto rođenja, državljanstvo); s turskim tijelima neće se dijeliti nikakve druge informacije koje je dostavio podnositelj zahtjeva.”

[30] Podnositelj pritužbe tvrdio je da, opisujući prilagodbe i odbijajući otkriti razloge na temelju kojih su se te prilagodbe smatrale potrebnima, EASO ne samo da pokušava izbjeći odgovornost zbog netransparentnosti, nego i odbija preuzeti bilo kakvu odgovornost uskraćivanjem svojeg izričitog priznanja prethodnih nedostataka.

[31] Podnositelj pritužbe tvrdio je, u pogledu nedostatka unutarnje odgovornosti EASO-a, da to znači da nije u mogućnosti preispitati svoj rad i smisleno ga razmotriti. Kad je riječ o nedostatku vanjske odgovornosti EASO-a, podnositelj pritužbe izjavio je da „naglašava” da ne postoji mehanizam kojim bi vanjski neovisni akter redovito i sustavno preispitivao i revidirao aktivnosti i način rada EASO-a, bez potrebe za podnošenjem pritužbe o određenim pitanjima.

[32] Analiza podnositelja pritužbe temeljila se na EASO-ovim SOP-ovima i predlošcima za razgovore, stručnom mišljenju koje je dostavio HIAS, u prilog pritužbi i dodatnim izvješćima kojima se potkrepljuje „analiza EASO-ovih nepravilnosti u postupanju tijekom razgovora o dopuštenosti koje su njegovi službenici proveli u žarišnim točkama na grčkim otocima”.

[33] Podnositelj pritužbe tvrdio je, kao prvo, da podnositelji zahtjeva pogrešno shvaćaju pitanja postavljena radi istraživanja ranjivosti kao pitanja povezana s njihovom sposobnošću da budu ispitani. Nadalje, pitanja ne uključuju izričito ranjivosti koje se ne smatraju zdravstvenim problemom kao što su trgovina ljudima, mučenje, silovanje, teško fizičko nasilje ili invaliditet, a sve su navedene kao relevantne ranjivosti u skladu s grčkim pravom i u EASO-ovim smjernicama. Drugo, podnositelj pritužbe naveo je da je HIAS dostavio dokaze o nekoliko slučajeva koji pokazuju da EASO nije utvrdio pokazatelje ranjivosti, uputio predmete stručnjacima za ranjivost, na odgovarajući način istražio ranjivost u svojim mišljenjima ili pravilno protumačio kategorije ranjivosti. Podnositelj pritužbe dodao je da su stručnjaci EASO-a spriječili podnositelje zahtjeva da objasne što se dogodilo u njihovoj zemlji podrijetla na temelju obrazloženja da je razgovor o dopuštenosti usmjeren na događaje u Turskoj, čime se ne uzimaju u obzir izvješća o mučenju ili teškom fizičkom nasilju do kojih je došlo prije ulaska u Tursku.

[34] Ombudsman nema informacije o tome je li GAS-ova odluka o zahtjevima podnositelja zahtjeva na koje se odnosilo 19 razgovora na kojima se temeljila pritužba (i 28 razgovora priloženih primjedbama podnositelja pritužbe na EASO-ov odgovor) bila predmet žalbe.