Sažetak upita u trećem tromjesečju 2017./MDC-u

Činjenice i pozadina

(tadašnji) španjolski ombudsman 5. travnja 2017. uputio je dopis Europskom ombudsmanu o Frontexovoj obvezi da informacije o mehanizmu za podnošenje pritužbi učini lako dostupnima. Španjolska ombudsmanica objasnila je da u svojstvu nacionalnog preventivnog mehanizma protiv mučenja prati Frontexove operacije repatrijacije migranata u kojima Španjolska sudjeluje, u skladu s člankom 8. stavkom 6. Direktive 2008/115/EZ [1] (Direktiva o vraćanju) i člancima 13. i 14. Frontexova Kodeksa ponašanja za zajedničke operacije vraćanja koje koordinira Frontex [2].

Španjolski ombudsman istaknuo je da je Frontex uspostavio mehanizam za podnošenje pritužbi koji je bio dostupan osobama u repatrijaciji koje su smatrale da su prekršena njihova temeljna prava. Ombudsmanica je uputila na nacrt preporuke Europskog ombudsmana u istrazi na vlastitu inicijativu OI/5/2012/BEH-MHZ.

Španjolska ombudsmanica napomenula je da je nedavno pratila dvije zajedničke operacije vraćanja koje je koordinirao Frontex, u kojima je Španjolska bila država članica organizatorica. Jedna operacija dogodila se 16. veljače 2017. i uključivala je letove prema Tirani i Tbilisiju, a druga 15. ožujka 2017. i letove prema Bogoti i Limi. Španjolski ombudsman izjavio je da su tijekom tih i ranijih operacija uočeni sljedeći nedostaci:

a) osobe koje su trebale biti vraćene u domovinu nisu bile obaviještene o postojanju mehanizma za podnošenje pritužbi.

b) te osobe nisu mogle usmeno podnijeti svoje pritužbe agentima s amblemom Frontexa i da se takve pritužbe prepisuju.

c) obrazac pritužbe nije bio dostupan u tiskanom obliku tijekom operacija.

d) obrazac za pritužbe bio je dostupan na nekoliko jezika na internetskim stranicama Frontexa, ali ne i na španjolskom jeziku, unatoč činjenici da su neki od tih letova bili namijenjeni za Latinsku Ameriku.

Španjolska ombudsmanica zatražila je da je se obavijesti o svim mjerama koje će Frontex poduzeti kao odgovor na prethodno navedena pitanja.

Ured Europskog ombudsmana obratio se 20. i 25. travnja Uredu španjolskog ombudsmana radi rasprave o tom upitu.

Upit

Dogovoreno je sa španjolskim Uredom pučkog pravobranitelja da će se Frontexu postaviti sljedeća pitanja:

„Budući da je Frontex najbolje pozicionirana institucija za rješavanje pitanja koja je postavio španjolski ombudsman, cijenili bismo kad bi Frontex naveo sljedeće:

(i) ako bi se članak 72. stavak 10. Uredbe (EU) 2016/1624 [3] mogao tumačiti na način da se pritužbe mogu usmeno podnijeti predstavnicima Frontexa prisutnima na plovilu tijekom zajedničkih operacija vraćanja koje koordinira Frontex;

ii. ako bi se članak 72. stavak 10. Uredbe mogao tumačiti na način da se njime zahtijeva da obrazac za pritužbe, uključujući određene informacije o postupku rješavanja pritužbi, bude dostupan u tiskanom obliku u svim zajedničkim operacijama vraćanja koje koordinira Frontex, i

ii. kako Frontex tumači zahtjev iz članka 72. stavka 10. Uredbe da jezici na kojima se obrazac za pritužbe stavlja na raspolaganje na internetskim stranicama Agencije i u tiskanom obliku trebaju biti jezici koje državljani trećih zemalja razumiju ili za koje se opravdano vjeruje da ih razumiju.”

Odgovor Frontexa

Frontex je 22. svibnja 2017. odgovorio na upit. Frontex je dao negativan odgovor na pitanje (i). Tvrdio je da se „članak 72. stavak 10. mora tumačiti s obzirom na članak 72. stavak 2.” i zaključio da usmena pritužba nije dopuštena. Frontex je obrazložio svoj argument navodeći da je pri osmišljavanju svojeg mehanizma za podnošenje pritužbi usporedio svoje referentne vrijednosti s drugim tijelima EU-a i međunarodnim tijelima koja ne dopuštaju usmeno podnošenje pritužbi.  Frontex je objasnio praktične poteškoće koje bi se pojavile ako bi se dopustile usmene pritužbe.

Kad je riječ o pitanju ii., Frontex se složio s činjenicom da se člankom 72. stavkom 10. predviđa da bi obrasci za pritužbe trebali biti dostupni u svim Frontexovim aktivnostima, uključujući operacije vraćanja koje koordinira Frontex. Frontex je nadalje naveo da obrazac za pritužbe sadržava informacije o postupku rješavanja pritužbi.

U odgovoru na pitanje iii. (o Frontexovu tumačenju jezičnog zahtjeva uređenog člankom 72. stavkom 10.) Frontex je naveo da popis jezika nije uključen u Pravila Agencije o mehanizmu za podnošenje pritužbi („Pravila”) jer bi u tom slučaju pravila trebalo stalno ažurirati ako se jezici promijene. Agencija je smatrala da bi to bilo nerazmjerno i da bi, u slučaju da postoji nekoliko njihovih verzija, Pravilnik postao pravno nesiguran. Frontex je dodao da je obrazac za pritužbe trenutačno dostupan na šest jezika i da se u slučaju operativne potrebe može dodati više jezika.

Povratne informacije

Vršitelj dužnosti španjolskog ombudsmana podnio je 19. prosinca 2017. svoja očitovanja na Frontexov odgovor.

Španjolski ombudsman nije bio zadovoljan odgovorom Frontexa. Smatra neprihvatljivim da obrazac za pritužbe nije bio dostupan na španjolskom jeziku na internetskim stranicama Agencije i u tiskanom obliku. Prema mišljenju španjolskog pučkog pravobranitelja, iz teksta članka 72. stavka 10. proizlazi da se tom odredbom Frontexu nameće obveza da „obrazac za pritužbe [...] stavi na raspolaganje [...] na jezicima koje državljani trećih zemalja razumiju ili za koje se opravdano vjeruje da ih razumiju”. Zbog toga je Frontexovo samo upućivanje, u svojem odgovoru na pitanje iii. upita, na činjenicu da popis jezika nije uključen u Pravilnik i upućivanje na „operativne potrebe” bilo razočaravajuće.

U tom je pogledu španjolski ombudsman istaknuo postojanje operacija vraćanja u koje su uključene osobe koje govore španjolski jezik. Španjolski je treći jezik na svijetu s 528 milijuna govornika. Stoga je španjolski ombudsman smatrao da se čini više nego razumnim da obrazac za pritužbe bude dostupan na španjolskom jeziku na Frontexovoj internetskoj stranici i u tiskanom obliku. Također je napomenuo da je člankom 5. stavkom 1. Pravilnika predviđeno da „Agencija stavlja obrazac za pritužbe na raspolaganje na najčešćim jezicima koje državljani trećih zemalja razumiju ili za koje se opravdano vjeruje da ih razumiju”.

Naposljetku, španjolski ombudsman izjavio je da tekst članka 72. stavka 10. Uredbe pokazuje namjeru izbjegavanja i ispravljanja povreda temeljnih prava. Smatra da bi ta namjera mogla biti znatno oslabljena ako se osoba ne bi mogla koristiti obrascem za pritužbe „na jezicima koje državljani trećih zemalja razumiju ili za koje se opravdano vjeruje da ih razumiju”.

S obzirom na prethodno navedeno, španjolski pučki pravobranitelj smatrao je da se dostupnost obrasca za pritužbu na španjolskom jeziku ne bi trebala određivati u skladu s operativnim potrebama, nego bi se trebala temeljiti na poštovanju temeljnih prava. To je dodatno potvrđeno ciljem Frontexa da „ugradi poštovanje i promicanje temeljnih prava u kulturu i aktivnosti Frontexa”^[4].

Daljnji razvoj događaja

Ombudsmanica je 12. veljače 2018. primila odgovor Frontexa na podneske španjolskog ombudsmana. Frontex je pozdravio argumente španjolskog pučkog pravobranitelja jer su, kako je naveo, doprinijeli povećanju uključivosti mehanizma za podnošenje pritužbi, u skladu s načelima dobre uprave.

Kad je riječ o pitanju „najčešće razumljivih jezika” (članak 5. stavak 1. Pravilnika), Frontex je napomenuo da Agencija prikuplja podatke od relevantnih odjela i zatim utvrđuje potrebu da obrazac za pritužbe bude dostupan na određenom jeziku. Taj postupak, koji se provodi svake godine, podrazumijeva „prikupljanje državljanstava osoba koje pristižu na vanjske granice EU-a bez obzira na to gdje ... Agencija djeluje, kao i zemlje u koje se ljudi najčešće vraćaju uz potporu Agencije.” Frontex je izjavio da se nakon te procjene interno sastavlja popis najčešćih jezika potencijalnih podnositelja pritužbe [5].

Agencija je napomenula da obrazac za pritužbe nije obvezan [6] te da se pritužbe mogu slati i na drugim jezicima, posebno u slučaju jezika EU-a.

Naposljetku, Frontex je obavijestio Ombudsmana da je poduzeo inicijativu za prevođenje obrazaca za pritužbe na španjolski, ruski, srpski i albanski jezik posebno za potrebe operacija vraćanja. Navela je da će obrasci za pritužbe biti dostupni na internetskoj stranici i u tiskanom obliku. Frontex je izjavio da će dodatne informacije staviti na raspolaganje i na prethodno navedenim jezicima. Frontex je napomenuo da je dostupan za daljnje rasprave o razvoju mehanizma za podnošenje pritužbi.

Odgovor Frontexa poslan je španjolskom ombudsmanu 16. veljače 2018.

Završni postupak

Istražni tim Europskog ombudsmana provjerio je internetske stranice Frontexa i potvrdio da su obrazac pritužbe i dodatne informacije sada dostupni i na španjolskom, ruskom, srpskom i albanskom jeziku.

S obzirom na sadržaj odgovora, provedbu poboljšanja i činjenicu da španjolski pučki pravobranitelj nije dostavio daljnje primjedbe, zaključeno je da su pitanja postavljena u upitu riješena na odgovarajući način i da bi se upit mogao zaključiti.

[1] Direktiva 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, SL 2008., L 348, str. 98.

[2] Dostupno na: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži i o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća

i Vijeća te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 863/2007 Europskog parlamenta i Vijeća

Vijeće, Uredba Vijeća (EZ) br. 2007/2004 i Odluka Vijeća 2005/267/EZ, SL 2016., L 251, str. 1.

[4] Odjeljak II. odjeljak 3.11. programskog dokumenta za razdoblje 2017.–2019., dostupno na: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Istaknuo je da je 2017. godine šest najčešćih jezika koji se govore u okviru operacija vraćanja bilo albansko, srpsko-hrvatsko, arapsko, gruzijsko, rusko i španjolsko (govorilo ih je 2 % vraćenih). Tijekom 2016. ocijenjeno je da su najčešći jezici koji se govore u okviru zajedničkih operacija Agencije bili arapski, engleski, francuski, urdski, tigrinja i paštunski.

[6] U skladu s člankom 8. Pravilnika o mehanizmu za podnošenje pritužbi, nedostupnost obrasca na određenom jeziku ne predstavlja razlog nedopuštenosti.