Pozadina

1. Pritužba je podnesena u ime bivšeg dužnosnika Europskog parlamenta („EP”) koji je 2004. pretrpio moždani udar i kojem je zbog njegova zdravstvenog stanja isplaćena invalidska mirovina. Svake godine od 2004. supruga bivšeg dužnosnika obavještava EP o svojoj obiteljskoj situaciji. Kada je njihova kći završila sveučilišni studij početkom 2007., Ured Europske komisije za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu („PMO”) prestao je isplaćivati odgovarajuće naknade za uzdržavano dijete. Međutim, nakon problema sa softverom u studenome 2008. PMO je retroaktivno nastavio s tim plaćanjima od rujna 2007. Slijedom toga, PMO je u studenome 2008. tužitelju isplatio paušalni iznos od otprilike 8000 eura povrh njegove mirovine. Nakon toga je tužitelju svaki mjesec isplaćivao otprilike 650 eura kao doplatak za uzdržavano dijete, uvećan za smanjenje poreza za njegovu kćer. U svibnju 2011. PMO je otkrio preplaćeni iznos od oko 28 000 eura i odlučio vratiti pogrešno isplaćene iznose putem mjesečnih odbitaka na izvoru od oko 1000 eura. Supruga podnositelja pritužbe tvrdila je Komisiji da ni ona ni njezin suprug nisu shvatili da je došlo do pogreške. PMO je uputio na članak 85. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije („SR”)[1] i sudsku praksu Suda Europske unije („Sud”) kako bi opravdao njegov povrat.

2. Ombudsmanica je pokrenula istragu o navodnoj nepoštenosti povrata PMO-a.

Navodna nepravedna naplata i povezana tražbina

Prijedlog Ombudsmana za prijateljsko rješenje [2]

3. Pučki pravobranitelj istaknuo je da ga zdravstveno stanje zakonskog "primatelja"[3] iznosa plaćenog greškom, odnosno bivšeg dužnosnika, sprječava da primijeti preplaćeni iznos. Njegova supruga nikad nije radila za EU i nije bilo dokaza da je bila pravni zastupnik bivšeg dužnosnika. Stoga Komisija u odnosu na suprugu nije mogla primijeniti pravila koja obvezuju dužnosnike Unije kako bi opravdala svoj zahtjev za povrat. Stoga ne bi bilo razumno očekivati da je supruga utvrdila pogrešku i da Komisija u tim okolnostima nije imala pravnu obvezu povrata novca. Nastavak povrata stoga bi predstavljao nepravilnosti u postupanju te je Ombudsman 9. prosinca 2013. Komisiji predložio prijateljsko rješenje da

"zaustaviti njegov oporavak od datuma [njezinog] prijedloga".

4. U svojem odgovoru na predloženo rješenje Komisija je ostala pri svojem stajalištu da je povrat bio opravdan na temelju činjenice da je supruga bivšeg dužnosnika trebala priznati da je njezin suprug bio preplaćen i da je to trebala prijaviti PMO-u. Činilo se da prihvaća da bivši dužnosnik sam nije mogao biti svjestan preplate.

Nacrt preporuke Europskog ombudsmana [4]

5. Budući da je Komisija ostala pri svojem stajalištu da je povrat opravdan, ombudsmanica je zatim Komisiji dostavila nacrt preporuke. U svojoj analizi koja je dovela do preporuke ombudsmanica je napomenula da se čini da Komisija smatra da je ispravno primijeniti odredbe članka 85. Pravilnika o osoblju na suprugu bivšeg dužnosnika (koji nije bio i nikada nije bio dužnosnik EU-a) pod istim uvjetima koji bi se primjenjivali na bivšeg dužnosnika da je bio u mogućnosti voditi svoje poslove. Ombudsmanica je to smatrala nerazumnim stajalištem. Ukratko, ombudsmanica je smatrala da (a) PMO nema pravnu osnovu na temelju koje bi se od supruge bivšeg dužnosnika zahtijevalo da prihvati odgovornost za nametnuti povrat preplaćenog iznosa kao da je ona sama „primatelj” i (b) čak i ako postoji takva pravna osnova, okolnosti ovog slučaja ne podupiru zaključak da je svjesna da je njezin suprug preplaćen. U nacrtu preporuke Europskog ombudsmana od 9. rujna 2014. navedeno je sljedeće:

„Komisija bi trebala poništiti svoju odluku o povratu preplaćenog iznosa i podnositelju pritužbe vratiti iznos koji je već vraćen.”

6. Ombudsmanica je pozvala Komisiju da u odgovoru na nacrt preporuke na odgovarajući način uzme u obzir dobru vjeru obitelji bivšeg dužnosnika, njegovu vrlo tešku situaciju i činjenicu da je do preplate došlo zbog pogreške PMO-a, unatoč tome što joj je supruga bivšeg dužnosnika dala točne informacije.

7. Komisija je u svojem odgovoru navela da na odgovarajući način uzima u obzir situacije u kojima se bivši članovi osoblja više ne mogu sami baviti svojim poslovima. Prvi kontakti PMO-a sa suprugom bivšeg dužnosnika dogodili su se nakon što je obavijestila svog supruga da je isplata bila pogreška. Činjenica da službeno nije zastupnik njezina supruga ne bi trebala utjecati na procjenu načina na koji je PMO riješio predmet.

8. Komisija je priopćila da je s bivšim dužnosnikom i njegovom suprugom komunicirala na engleskom jeziku (iako je prva obavijest o povratu poslana na francuskom jeziku). Osim toga, sve platne liste podnositelja pritužbe bile su na danskom jeziku. Prema Komisijinu mišljenju, sve su bitne informacije stoga pružene na jezicima koje su bivši dužnosnik i njegova supruga savršeno razumjeli.

9. Komisija se nije složila da je preplata bila osobito složena ili teška za bivšeg dužnosnika i njegovu suprugu. U tom je pogledu uputio na presudu Chabert u kojoj je (tadašnji) Prvostupanjski sud presudio da potvrde o plaći nisu nečitljive ili nerazumljive te da je njihovo čitanje relativno jednostavno [5]. Komisija smatra da to osobito vrijedi za mirovinske listove koji sadržavaju informacije o mirovini, odbitcima za socijalno osiguranje i poreze te samo obiteljskim doplatcima.

10. Komisija je uputila na daljnje presude sudova EU-a [6] u prilog svojem stajalištu da ima obvezu povrata preplaćenog iznosa. Istaknuo je da je prilikom odlučivanja o povratu u ovom slučaju uzeo u obzir sljedeća razmatranja: (i) u slučaju početnog paušalnog preplaćenog iznosa, izvršenog u studenome 2008., bivši dužnosnik primio je dvostruki iznos koji je uobičajeno primio; stoga nije bilo moguće primijetiti takav znatan preplaćeni iznos; ii. potvrda o plaći koja sadržava preplaćeni paušalni iznos napisana je na danskom jeziku (što je značilo da je supruga podnositelja pritužbe može lako razumjeti) i sastojala se od tri stranice (umjesto jedne), od kojih je svaka poslana u zasebnoj omotnici; tako da supruga podnositelja pritužbe nije mogla ne primijetiti da postoji nešto neobično; i iii. da je određena potvrda o mirovini sadržavala podatke u 13 dodatnih stupaca (u kojima se navode pojmovi „doplatak za djecu” i „porezi koje treba platiti” na danskom jeziku), dok uobičajena potvrda o mirovini sadržava podatke u samo jednom stupcu [7]. S obzirom na sve prethodno navedeno, Komisija je zaključila da su i priroda preplaćenog iznosa i terminologija upotrijebljena u potvrdi o mirovini bili lako razumljivi bivšem dužnosniku i njegovoj supruzi. Prema mišljenju Komisije, argument supruge bivšeg dužnosnika, prema kojem je smatrala da se isplate odnose na "godišnje prilagodbe", ne može se pomiriti s opisom u potvrdama o mirovini. Bilo je lako razumjeti da predmetne isplate odgovaraju doplatku za dijete i da su bile dodatak doplatku za dijete koji se isplaćuje za njihovo drugo dijete.

11. Komisija je stoga zaključila da je supruga bivšeg dužnosnika trebala znati da je došlo do preplate ili je barem trebala sumnjati u zakonitost isplate ", što se zahtijeva sudskom praksom". Čak i da nije shvatila da je plaćanje pogrešno izvršeno, mogla se obratiti službama s kojima je bila u kontaktu u vezi s mirovinom svojeg supruga i dobiti potrebne informacije. Komisija je obvezna osigurati povrat preplaćenih iznosa u skladu s člankom 85. Pravilnika o osoblju, čak i ako razumije tešku situaciju obitelji podnositelja pritužbe i žali zbog pogreške koja je dovela do te situacije.

12. Supruga bivšeg dužnosnika u svojim je očitovanjima ponovila svoje prethodne argumente i izrazila duboku frustraciju odgovorom Komisije.

Procjena Europskog ombudsmana nakon nacrta preporuke

13. Ombudsmanica cijeni činjenicu da Komisija mora biti pažljiva i odgovorna u postupanju s novcem poreznih obveznika EU-a. Ombudsmanica također cijeni činjenicu da je iznos preplaćenog iznosa (28 000 EUR) znatan i da je veći nego što neki građani EU-a zarađuju u jednoj godini. Istodobno je važno da se Komisija ponaša pošteno i uzimajući u obzir posebne okolnosti bivšeg dužnosnika i njegove obitelji. U okolnostima u kojima (kako Ombudsman smatra) Komisija nije bila zakonski obvezna osigurati povrat preplaćenog iznosa, mogla je pronaći rješenje kojim bi se zahtjevi dobrog financijskog upravljanja uravnotežili s pravednošću i poštovanjem bivšeg dužnosnika i njegove obitelji. Ombudsmanica je vrlo razočarana što je Komisija odbila oba njezina prijedloga za rješavanje tog predmeta.

14. Komisija nikada nije osporila izjave supruge bivšeg dužnosnika da njezin suprug "više ne može čitati ili pisati, čak ni na svom materinjem jeziku", danskom, zbog njegovog zdravstvenog stanja [8]. Stoga nije sporno da bivši dužnosnik zbog svojeg stanja nije u mogućnosti upravljati svojim poslovima [9] i da se od njega nije moglo razumno očekivati da otkrije preplaćeni iznos. Stoga je nerazumno da Komisija sada tvrdi da je, s obzirom na to da su platne liste bile na danskom jeziku i da su sadržavale više informacija nego inače, bivši dužnosnik trebao otkriti Komisijinu pogrešku. Čini se da Komisija na taj način smatra bivšeg dužnosnika odgovornim u okolnostima u kojima se on očito ne može smatrati odgovornim zbog svojeg zdravstvenog stanja.

15. U skladu s člankom 85. Pravilnika o osoblju, na kojem je Komisija temeljila svoju odluku o povratu preplaćenog iznosa, „[s]vaki preplaćeni iznos vraća se ako je primatelj bio svjestan da ne postoji valjani razlog za plaćanje ili ako je činjenica preplaćenog iznosa bila očigledno takva da za to nije mogao biti nesvjestan”. „Primatelj” preplaćenog iznosa u ovom je slučaju bio bivši dužnosnik; zbog svojeg zdravstvenog stanja nije mogao shvatiti da ne postoji valjan razlog za dodatno plaćanje, čak i ako je prekomjerno plaćanje bilo očito. Komisija smatra da bi područje primjene članka 85. Pravilnika o osoblju (koji je obvezujući samo za dužnosnike EU-a) trebalo proširiti na suprugu bivšeg dužnosnika, koji nije ni njegov pravni zastupnik ni dužnosnik EU-a.

16. U prilog svojem stajalištu Komisija upućuje na sudsku praksu sudova Unije. Međutim, Ombudsman napominje da se sudska praksa koju navodi Komisija odnosi na dužnosnike EU-a, a ne na supružnike dužnosnika EU-a ili druge članove njihovih obitelji.

17. Supruga bivšeg dužnosnika nije bila primatelj preplaćenog iznosa niti je ona, niti je ikada bila, dužnosnik EU-a. Stoga je teško utvrditi na kojoj bi se osnovi sudska praksa koju navodi Komisija, a koja se odnosi na tumačenje pravila koja obvezuju dužnosnike Unije, mogla primijeniti na nju.

18. Čak i da je pravno ispravno primijeniti članak 85. Pravilnika o osoblju na suprugu bivšeg dužnosnika, pri primjeni odredbe i dalje bi bilo potrebno uzeti u obzir njezino različito razumijevanje situacije. Ne bi bilo razumno i pravedno na nju primijeniti isti test koji bi se primjenjivao na stvarnog dužnosnika EU-a (kao što je njezin suprug da je bio dobrog zdravlja)[10].

19. Supruga bivšeg dužnosnika potvrdila je da je primijetila plaćanje dodatnog paušalnog iznosa u studenom 2008. Međutim, njezino je stajalište da je pretpostavila da je ta dodatna isplata bila neka vrsta retroaktivne isplate. Iako dopušta da se platne liste nalaze na danskom jeziku, taj je položaj ipak vjerojatan. Činjenica da se u odgovarajućem platnom listu spominje pojam „doplatak za djecu” ne znači nužno da je supruga bivšeg dužnosnika morala shvatiti da paušalni iznos nije mogao biti prilagodba za starije dijete i da je stoga paušalni iznos isplaćen pogreškom. U stvari, Ombudsmanica je smatrala da je ova obračunska lista prilično zbunjujuća. Ombudsmanu nije bilo nimalo jasno da se dodatna isplata od 8 000 EUR odnosila isključivo na doplatke za uzdržavanu djecu. Zapravo, samo oko 900 EUR paušalnog iznosa očito se odnosilo na doplatke za uzdržavanu djecu; i nije bilo jasno kako objasniti preostalih 7 100 EUR.

20. Ombudsmanica napominje da Komisija ne osporava da je supruga bivšeg dužnosnika pravilno ispunjavala i redovito dostavljala EP-u upitnik koji se odnosi na situaciju njezine obitelji. Obitelj je stoga cijelo vrijeme djelovala u dobroj vjeri i Komisija je priznala da je preplaćeni iznos isključivo posljedica pogreške PMO-a. Iako Komisija navodi da razumije tešku situaciju u obitelji i da žali zbog pogreške "koja je dovela do te situacije", ombudsmanica je duboko razočarana činjenicom da Komisija nije iskoristila priliku koju joj je ponudila istraga da preuzme odgovornost za svoju pogrešku nastojeći umanjiti njezin negativan utjecaj na bivšeg dužnosnika i njegovu obitelj.

21. Europski ombudsman u ovom je slučaju zaključio da je djelovanje Komisije u pogledu povrata cjelokupnog preplaćenog iznosa bilo nepravedno i nerazmjerno ^[11] te da je predstavljalo nepravilnosti u postupanju. Ta je situacija tim žalosnija jer je Komisija mogla djelovati u skladu sa zahtjevima dobre uprave. Ostavljajući jednoj strani strogo pravno pitanje treba li supruga bivšeg dužnosnika biti obvezana zahtjevima iz članka 85. Pravilnika o osoblju, jednostavno je pogrešno da je Komisija tretira kao da je dužnosnik EU-a. Štoviše, to je slučaj s obzirom na specifične i vrlo teške okolnosti u obitelji. Iako ne postoji argument o financijskim poteškoćama za obitelj zbog oporavka, mjere Komisije odražavaju nedostatak fleksibilnosti i osjetljivosti.

22. Budući da Komisija nije iskoristila priliku koju joj je pružila istraga Europskog ombudsmana da pronađe pravedno i razmjerno rješenje u ovom predmetu, Europski ombudsman stoga zaključuje predmet kritičkom napomenom.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećom kritičkom napomenom:

Komisijin povrat cjelokupnog preplaćenog iznosa u ovom je slučaju bio nepravedan i nerazmjeran. To je predstavljalo nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i predsjednik Komisije bit će obaviješteni o toj odluci. Europski ombudsman također će obavijestiti predsjednika Europskog parlamenta o toj istrazi i njezinu ishodu s obzirom na to da u njoj sudjeluje bivši dužnosnik Parlamenta.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 24. lipnja 2015.

[1] "Svaki preplaćeni iznos vraća se ako je primatelj bio svjestan da nema valjanog razloga za plaćanje ili ako je činjenica preplaćenog iznosa bila očigledno takva da nije mogao biti nesvjestan toga."

[2] Cjeloviti tekst prijedloga Ombudsmana o prijateljskom rješenju dostupan je na sljedećoj poveznici: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54660/html.bookmark

[3] Člankom 85. Pravilnika o osoblju predviđeno je da se preplaćeni iznosi mogu vratiti „ako je primatelj bio svjestan da ne postoji valjani razlog za plaćanje ili ako je činjenica preplaćenog iznosa bila očigledno takva da nije mogao ne znati za to.”

[4] Cjeloviti tekst nacrta preporuke Europskog ombudsmana dostupan je na sljedećoj poveznici: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/54690/html.bookmark

[5] predmet T-122/95 Daniel Chabert protiv Komisije [1996.] ECR SC-I-A-19 ; SC-II-63, točka 39.

[6] Predmet T-324 F protiv Komisije [2007.] ECR SC-I-A-2-127; SC-II-A-2-861, točka 137.; Predmet F-18/08 Ritto protiv Komisije [2008.] ECR SC-I-A-1-281; SC-II-A-1-1495, stavak 31.; i predmet F-91/13 DF protiv Komisije, presuda Službeničkog suda od 1. listopada 2014., još nije objavljena u ECR-u, točka 39.

[7] Komisija je dostavila sljedeće objašnjenje: „ova se potvrda o mirovini sastoji od različitih stupaca: u prvom se navode različiti sastavni dijelovi mirovine (na danskom jeziku), a u drugim se stupcima navode mjeseci za koje je izvršena isplata. Uobičajena potvrda o mirovini sadržavat će samo podatke u stupcu za predmetni mjesec. Mirovinska lista podnositelja pritužbe iz studenoga 2008. sadržavala je 13 dodatnih stupaca, od kojih je svaki sadržavao iznos koji odgovara olakšici za djecu i poreznoj olakšici za razdoblje koje obuhvaća rujan 2008. (u stupcu pod naslovom „200809”) od rujna 2007. (u stupcu pod naslovom „200709”)”.

[8] Vidjeti stavak 46. prijedloga Ombudsmana o prijateljskom rješenju.

[9] Vidjeti stavak 7. nacrta preporuke Europskog ombudsmana.

[10] Vidjeti stavak 8. nacrta preporuke Europskog ombudsmana.

[11] Člankom 6. "Proporcionalnost" i člankom 11. "Poštenost" Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja predviđa se sljedeće: „Dužnosnik kokoši donosi odluke i osigurava da su poduzete mjere razmjerne cilju koji se želi postići. Dužnosnik posebno izbjegava ograničavanje prava građana ili nametanje optužbi građanima ako ta ograničenja ili pristojbe nisu u razumnoj vezi sa svrhom postupka koji se provodi [...]. Dužnosnik djeluje ... pošteno i razumno.”