Pozadina

1. Europska agencija za kemikalije (ECHA) bavi se registracijom, evaluacijom, autorizacijom i ograničavanjem kemikalija u skladu s Uredbom o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (Uredba REACH). U tom se kontekstu člankom 40. Uredbe REACH od ECHA-e zahtijeva da ispita prijedloge za ispitivanje određenih kemikalija proizvedenih u EU-u ili uvezenih u EU. Prijedlozi za testiranje mogu uključivati ispitivanja na životinjama.

2. Ako se ECHA-i podnese prijedlog za ispitivanje, ECHA prvo izrađuje nacrt odluke kojim se predlaže odobrenje, izmjena ili odbijanje prijedloga za ispitivanje. Poduzeće koje podnosi prijedlog (podnositelj registracije) zatim ima priliku iznijeti primjedbe na nacrt. Dokumentacija se zatim šalje nadležnim tijelima država članica, od kojih se svako može očitovati o njoj. Konačno, konačnu odluku o prijedlogu ispitivanja donosi Odbor država članica (MSC) ECHA-e. Ta se odluka mora donijeti jednoglasno.

3. Podnositelj pritužbe, nevladina organizacija, zatražio je 21. lipnja 2012. od ECHA-e da joj omogući javni pristup [1] određenim dokumentima u vezi s postupcima nakon prijedloga ispitivanja triju kemijskih tvari.

4. ECHA je podnositelju pritužbe poslala redigirane verzije nekih dokumenata. Međutim, odbio je odobriti pristup drugim dokumentima. Nastojala je opravdati svoju odluku tvrdeći da bi otkrivanje dokumenata dalo "zavaravajuću sliku" duge i složene znanstvene rasprave s različitim stranama. Osim toga, otkrivanje dokumenata ugrozilo bi neovisnost ECHA-e, MSCA-a i MSC-a jer bi omogućilo vršenje pritiska na njih.

5. Podnositelj pritužbe zatim je zatražio reviziju (koja se u zakonodavstvu naziva „potvrdni zahtjev”) odluke o odbijanju u vezi s trima kategorijama dokumenata, odnosno i. dopisima o nacrtu odluke, ii. primjedbama podnositelja registracije i iii. prijedlozima tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje za izmjene koje se odnose na dvije od triju tvari.

6. ECHA je u svojoj replici ponovila svoje prethodno stajalište. Nadalje je tvrdio da bi se objavom „ograničio prostor za razmišljanje” MSC-a i da bi postizanje kompromisa i jednoglasnosti bilo teže ako bi se otkrila mišljenja država članica koja se razlikuju od konačne odluke. Članovi MSC-a bili bi izloženi vanjskom pritisku koji bi ugrozio proces donošenja odluka. Nadalje, ECHA je tvrdila da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje jer a) dionici mogu sudjelovati u raspravama koje nisu povjerljive na MSC-u i podnositelj pritužbe iskoristio je tu priliku, b) zapisnici MSC-a naknadno se objavljuju i c) podnositelj pritužbe dobio je pristup konačnim odlukama i popratnim pismima.

7. Podnositelj pritužbe zatim se obratio Ombudsmanu [2].

Istraga

8. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je ECHA pogrešno odbila dati javni pristup dokumentima. Tvrdio je da su dokumenti trebali biti otkriveni.

9. Tijekom istrage ombudsmanica je zaprimila mišljenje ECHA-e o pritužbi, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na mišljenje ECHA-e. Ombudsmanica je također provela inspekciju spisa ECHA-e o tom predmetu. Zatim je izdala nacrt preporuke na koji je ECHA odgovorila. Podnositelj pritužbe dostavio je dodatna opažanja o odgovoru ECHA-e.

Navod o uskraćivanju javnog pristupa dokumentima

10. Podnositelj pritužbe u svojoj je pritužbi tvrdio da će daljnja objava vjerojatno baciti svjetlo na potpunu procjenu. Dodao je da bi ECHA trebala pozdraviti lobiranje građana koji bi trebali moći sudjelovati u postupku donošenja odluka. Ustrajala je na tome da bi trebalo utvrditi stajališta država članica. Kad je riječ o pitanju prevladavajućeg javnog interesa, podnositelj pritužbe iznio je detaljne argumente o stajalištu ECHA-e u pogledu provedbe određene vrste ispitivanja na životinjama.

11. ECHA je u svojem mišljenju tvrdila da bi se zbog pritiska industrije i nevladinih organizacija donositelji odluka ograničili u raspravi ako se pristup odobri. Položaj članova MSC-a postao bi prepoznatljiv jer je popis članova MSC-a dostupan na internetskim stranicama ECHA-e. Stoga članovi Odbora za pomorsku sigurnost više ne bi bili slobodni iznositi svoja stajališta, čime bi se znanstvena rasprava pretvorila u političku raspravu.

12. Kad je riječ o pitanju prevladavajućeg javnog interesa u zahtjevu podnositelja pritužbe, ECHA je tvrdila da zatražene obavijesti sadržavaju informacije opće prirode koje ne proizlaze iz postupka odlučivanja o prijedlozima ispitivanja. Nadalje, budući da pisma obavijesti nemaju obvezujuću vrijednost, njihovo otkrivanje ne bi bitno pridonijelo onome što je već bilo u javnoj domeni. Naposljetku, ECHA je napomenula da bi trebalo uzeti u obzir interese članova MSC-a kako bi se zaštitila njihova sigurnost i privatnost. Isto tako, moraju se zaštititi interesi subjekata upisanih u registar.

13. U svojim očitovanjima o mišljenju ECHA-e podnositelj pritužbe ponovio je svoje prethodno stajalište. Kad je riječ o pitanju postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata, podnositelj pritužbe tvrdio je da transparentnost sama po sebi predstavlja prevladavajući javni interes. Međutim, podnositelj pritužbe napomenuo je da se ne protivi anonimizaciji MSCA-ova i imena članova MSC-a. Isto tako, nije se usprotivio redigiranju poslovnih informacija u dokumentima.

14. Više pojedinosti o navedenim argumentima navedeno je u nacrtu preporuke Europskog ombudsmana [3].

Nacrt preporuke Europskog ombudsmana

15. Ombudsmanica je u svojem nacrtu preporuke izrazila neslaganje s argumentom ECHA-e da bi otkrivanje dokumenata stvorilo obmanjujuću sliku. Ombudsmanica je nadalje napomenula da institucija EU-a može, kada otkrije dokument, pružiti sva dodatna objašnjenja koja su potrebna i korisna za promicanje boljeg razumijevanja tog dokumenta. To može biti osobito korisno ako nesporazum dovede do pritiska na dotične institucije.

16. Ombudsmanica je potvrdila da procesi odlučivanja institucije mogu biti ugroženi tijekom razdoblja prije donošenja odluke ako treće strane, kao rezultat pristupa dokumentu koji će donositelji odluka koristiti za donošenje svoje odluke, vrše "nepotreban pritisak" na donositelje odluka. Međutim, kako bi dokazala postojanje takvog rizika, dotična institucija mora pružiti objašnjenje kojim bi se dokazalo da je takav neopravdani pritisak na donositelje odluka razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.

17. Na temelju pregleda dokumenata Ombudsman je potvrdio da se informacije sadržane u njima doista mogu okarakterizirati kao „mišljenja za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar institucije” jer su se namjeravale upotrebljavati i zapravo su se upotrebljavale u internom postupku donošenja odluka ECHA-e.

18. Nakon tog zaključka trebalo je ispitati bi li objava dokumenata, nakon završetka ECHA-ina postupka odlučivanja, ozbiljno ugrozila taj postupak odlučivanja. Ombudsmanica je priznala da ECHA mora, kako bi pravilno izvršila svoju složenu tehničku ulogu procjene opasnosti kemijskih tvari, poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurala da njezini postupci odlučivanja mogu dobiti cjelovita i iskrena znanstvena stajališta onih koji sudjeluju u tom postupku. Također se složila da je razumno predvidljivo, s obzirom na to da je pitanje ispitivanja na životinjama posebno osjetljivo, da akteri civilnog društva mogu pokušati izvršiti pritisak na ECHA-in postupak odlučivanja. Slično tome, interesi industrije mogu nastojati prisiliti ECHA-u da ne nametne obvezu provođenja određenih ispitivanja na životinjama, s obzirom na dodatne znatne troškove koje takva ispitivanja mogu podrazumijevati za industriju.

19. Međutim, Ombudsman je istaknuo da će zainteresirane strane nastojati nametnuti pritisak na ECHA-in postupak odlučivanja neovisno o tome objavljuju li se dokumenti koji se odnose na taj postupak. Također je istaknula da je svaki pritisak trećih strana, koje nastoje surađivati s ECHA-om samo u pitanjima znanosti, u potpunosti legitiman i koristan pritisak jer može utvrditi alternativne mogućnosti koje su zanemarene, pa čak i pogreške koje su se možda dogodile, u ECHA-inu postupku donošenja odluka.

20. Kad je riječ o konkretnom slučaju, pažljivo ispitivanje različitih dokumenata MSCA-e koje je pregledao Ombudsman dovelo ju je do zaključka da dotične države članice možda neće imati prigovora na objavljivanje prijedloga izmjena MSCA-e. Osim toga, ECHA nije podnijela nijedan dokaz da se savjetovala s državama članicama kako bi utvrdila jesu li one doista izrazile zabrinutost u pogledu otkrivanja dokumenata [4].

21. Kad je riječ o primjedbama podnositelja registracije, oni izražavaju znanstveno stajalište o potrebi za daljnjim ispitivanjem. Čak i u slučaju da bi otkrivanje takvih stajališta dovelo do pritiska trećih strana, koje nastoje surađivati s ECHA-om samo u pitanjima znanosti, takav je pritisak u potpunosti legitiman i koristan. Naime, takvim se pritiskom može nastojati poboljšati ECHA-ino donošenje odluka utvrđivanjem pogrešaka do kojih je moglo doći i alternativnih mogućnosti koje su zanemarene.

22. Kad je riječ o neotkrivanju nacrta odluka, ombudsmanica je zaključila da ne postoji razlog zbog kojeg ECHA ne bi mogla objaviti te dokumente.

23. Naglasila je i da je otkrivanje takvih nacrta odluka ključno za razumijevanje ECHA-ina postupka donošenja odluka jer se njima otkriva početna točka za ECHA-ine rasprave te je zaključila da se mogu iznijeti iste točke u pogledu primjedbi podnositelja registracije.

24. Ombudsmanica je stoga ECHA-i dostavila sljedeći nacrt preporuke [5]:

ECHA bi trebala objaviti zatražene nacrte odluka.

ECHA bi trebala objaviti primjedbe podnositelja registracije.

ECHA bi trebala objaviti prijedloge izmjena MSCA-e.

25. ECHA je u svojem odgovoru obavijestila Ombudsmana da je odlučila odobriti pristup zatraženim dokumentima. Međutim, redigirao je osobne podatke i poslovno osjetljive podatke. Napomenula je i da podnositelj pritužbe nije uložio prigovor na te redigacije. Dodala je da se prije donošenja odluke savjetovala s relevantnim tijelima država članica nadležnima za tržišno natjecanje kako bi zaštitila njihova prava kao treće strane u svojstvu autora u skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001. ECHA se savjetovala i s podnositeljima registracije o njihovim podacima iz nacrta odluka i komentarima podnositelja registracije.

26. ECHA je također izrazila svoju predanost načelu transparentnosti i omogućivanju najšireg mogućeg pristupa svojim dokumentima. Stoga će prema potrebi provesti savjetovanja s trećim stranama. Međutim, napomenula je da zbog osjetljivosti svojih zadaća mora prije otkrivanja, a posebno u pogledu postupaka donošenja odluka koji su u tijeku, provesti pažljivu procjenu. Stoga je podržalo priznanje Ombudsmana da mora, kako bi ispunio svoju složenu tehničku ulogu, poduzeti sve potrebne mjere za dobivanje potpunih i iskrenih znanstvenih stajališta.

27. Zaključno, ECHA se složila da je prag za odbijanje pristupa dokumentima u slučajevima u kojima je postupak zaključen viši nego u slučajevima u kojima je postupak još uvijek u tijeku. Stoga je tvrdio da se i dalje može pozivati na izuzeće radi zaštite postupka odlučivanja institucije, ali samo u iznimnim okolnostima.

28. Podnositelj pritužbe u svojim se očitovanjima složio da se svakom predmetu mora pristupiti na temelju njegove osnovanosti. Napomenuo je da nikada nije sporno da se pristup dokumentima u nekim slučajevima može odbiti čak i nakon završetka postupka odlučivanja. Međutim, pitanje u ovom predmetu bilo je bi li otkrivanje ozbiljno ugrozilo postupak. Podnositelj pritužbe nadalje je pozdravio ECHA-ino prihvaćanje nacrta preporuke i izrazio suglasnost s primjedbama koje je Ombudsman iznio u nacrtu preporuke.

29. Podnositelj pritužbe zaključio je iznošenjem nade da će ECHA nastaviti djelovati u skladu s duhom nacrta preporuke u budućim slučajevima u kojima je pristup dokumentima zatražen nakon donošenja odluke.

Procjena Europskog ombudsmana nakon nacrta preporuke

30. Ombudsmanica zahvaljuje ECHA-i na prihvaćanju njezina nacrta preporuke za otkrivanje traženih dokumenata.

31. Ombudsmanica napominje da je ECHA iz tih dokumenata izbrisala ograničene informacije. Međutim, napominje i da se podnositelj pritužbe ne protivi tim ograničenim redigacijama.

32. Ombudsmanica priznaje da su ECHA-i za obavljanje njezinih važnih zadaća, praćenje sigurnosti kemijskih tvari, potrebni neovisni i visokokvalitetni znanstveni savjeti. Međutim, ustraje u tome da znanstveni savjeti mogu biti pouzdani samo ako su otvoreni za znanstvenu reviziju drugih, uključujući članove akademske zajednice i specijalizirane treće strane, kao što su nevladine organizacije. Otkrivanje dokumenata stoga može biti samo korisno za ECHA-u.

33. Ombudsmanica također naglašava da je pitanje ispitivanja na životinjama vrlo osjetljivo. Stoga se javnosti mora omogućiti da odgovarajućom objavom dokumenata ocijeni je li doista postignuta pravedna ravnoteža između jamčenja sigurnosti kemikalija i zaštite dobrobiti životinja koje se koriste za ispitivanje.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Europska agencija za kemikalije prihvatila je nacrt rezolucije Europskog ombudsmana i poduzela korake za njegovu provedbu.

Podnositelj pritužbe i Europska agencija za kemikalije bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 16. lipnja 2015.

[1] Zahtjev za pristup dokumentima podnesen je na temelju Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima (vidjeti SL L 145, 31.5.2011., str. 43.–48.), koja se primjenjuje na dokumente u posjedu ECHA-e na temelju članka 118. stavka 1. Uredbe REACH (vidjeti SL L 396, 30.12.2006., str. 1.–849.). Vidjeti i Odluku o provedbi Uredbe 1049/2001 koju je Upravni odbor ECHA-e donio 23. travnja 2008.

[2] Dodatne informacije o pozadini pritužbe, argumentima stranaka i istrazi Europskog ombudsmana potražite u cjelovitom tekstu nacrta preporuke Europskog ombudsmana dostupnom na: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58553/html.bookmark

[3] Vidjeti bilješku 2.

[4] ECHA nije podnijela ni dokaze o tome da se savjetovala s predmetnim podnositeljima registracije kako bi utvrdila njihova stajališta o tom pitanju.

[5] Primjerak nacrta preporuke dostupan je na: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/58553/html.bookmark