Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe podnio je 23. ožujka 2013. Komisiji (EuropeAid) zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe 1049/2001 [1]. Zatražio je pristup sljedećim dokumentima koji se odnose na projekte reforme vodnog sektora u Egiptu koje financira EU:

studije koje su provedene u okviru Programa reforme vodnog sektora (WSRP) i izvješća o evaluaciji WSRP-a ili pomoći EU-a egipatskom vodnom sektoru općenito,

b) informacije o uvjetima financiranja i iznosu relativnih sredstava (kao i njihovu "odredištu" (namjena)) / iznosu sredstava (i njihovom "odredištu") koja su isplaćena u vezi s Programom proračunske potpore vodnom sektoru ("WSBSP"),

c) program, zapisnike, studije ili evaluacije Skupine za pomoć donatorima ("DAG") ili Grupe donatorskih partnera ("DPG"),

d) konkretne informacije o savjetovanjima s dionicima i civilnim društvom u vezi s radom EuropeAida ili DPG-a u pogledu egipatskog vodnog sektora.

2. Komisija je 26. ožujka 2013. potvrdila primitak zahtjeva i obavijestila podnositelja pritužbe da će se on obraditi u roku od 15 radnih dana.

3. Podnositelj pritužbe podsjetio je Komisiju 23. travnja 2013. da je trebala odgovoriti do 12. travnja 2013.

4. Komisija je 8. svibnja 2013. produljila rok za odgovor na početni zahtjev podnositelja pritužbe za 15 dana. Navela je da je zakonski rok od 15 dana istekao 19. travnja 2013. Objasnila je i da je potrebno produljiti rok jer se i. zahtjev podnositelja pritužbe odnosio na velik broj dokumenata i ii. opsežni spisi morali su se pregledati kako bi se preuzeli zatraženi dokumenti. Novi rok trebao je isteći 15. svibnja 2013. Komisija se ispričala zbog kašnjenja i eventualnih neugodnosti.

5. Komisija se 14. svibnja 2013. obratila egipatskoj vladi kako bi dobila njezino stajalište o otkrivanju dokumenata koji se odnose na WSRP.

6. Komisija je 15. svibnja 2013. objavila dio dokumenata. To su bili: (i) završno izvješće o evaluaciji druge faze WSRP-a, (ii) potpisani sporazum o financiranju druge faze WSRP-a, uključujući matricu s pojedinostima o uvjetima financiranja i relativnim iznosima, te (iii) prezentaciju o programu koju je delegacija EU-a održala na okruglom stolu radne sjednice DPG-a 20. prosinca 2011. Komisija je objasnila da se preostali dokumenti koji se odnose na savjetovanja s dionicima i civilnim društvom te dokumentacija koja se odnosi na prvu fazu još uvijek provjeravaju u suradnji s egipatskim vlastima. Komisija se ispričala zbog kašnjenja i izjavila da vjeruje da je podnositelj pritužbe bio svjestan osjetljivosti spisa i radnog okruženja u Egiptu koje je tada prevladavalo.

7. Dana 15. svibnja 2013. egipatska vlada odgovorila je Komisiji da su „sva detaljna izvješća u oba [p]rograma” dostavljena Komisiji isključivo za njezinu uporabu i da je Komisija „odgovorna za povjerljivost informacija uključenih u ta izvješća”.

8. Podnositelj pritužbe poslao je 26. lipnja 2013. podsjetnik Komisiji.

9. U svojem odgovoru od 1. srpnja 2013. Komisija je napomenula da će podnositelj pritužbe „do kolovoza 2013. primiti ostatak dokumenata”. Ispričala se zbog kašnjenja i objasnila da je suočena s posebno velikim radnim opterećenjem te da događaji u Egiptu nisu pojednostavili stvari.

10. Podnositelj pritužbe 6. kolovoza 2013. zatražio je od Komisije status svojeg zahtjeva.

11. Komisija je 8. kolovoza 2013. podnositelju pritužbe dostavila dodatni dokument o fazi I. („informativni dokument o projektu”)[2].

12. Podnositelj pritužbe ponovno je 30. kolovoza 2013. pisao Komisiji o tom pitanju i zatražio objavu preostalih dokumenata.

13. Podnositelj pritužbe podnio je 3. prosinca 2013. pritužbu Europskom ombudsmanu, a 10. prosinca 2013. Ombudsman je pokrenuo pojednostavnjenu istragu tražeći od Komisije da dostavi tražene dokumente ili objasni zašto to nije mogla učiniti.

14. Komisija je 20. prosinca 2013. odgovorila podnositelju pritužbe i ispričala se zbog kašnjenja u tome. Objasnila je da je zahtjev podnositelja pritužbe od 30. kolovoza 2013. za informacije o iznosu sredstava (i njihovu "odredištu") isplaćenih u vezi s Programom proračunske potpore za vodni sektor sada evidentiran [3] i da će biti pravodobno riješen. Savjetovao je podnositelju pritužbe da upotrijebi svoj funkcionalni poštanski sandučić kako bi osigurao da njegovi zahtjevi budu ispravno zaprimljeni.

15. Kad je riječ o dokumentima DPG-a (one navedene u točki (c) u stavku 1.), Komisija je navela da je jedini dokument „u vlasništvu Komisije” dostavljen podnositelju pritužbe (prezentacija). Komisija je tvrdila da dokumenti DPG-a nisu bili u njezinu „vlasništvu” jer se DPG sastojao od „23 bilateralna partnera i 17 multilateralnih organizacija te privatnog sektora, a ponekad i egipatske vlade”. Stoga su ti dokumenti bili dokumenti trećih strana i, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe 1049/2001, Komisija se morala savjetovati s trećim autorom prije nego što je odlučila hoće li dati pristup. Dodao je da bi, s obzirom na to da je treća strana UNDP Kairo [4] u svojoj ulozi stalnog predsjednika DPG-a i s obzirom na to da bi broj dokumenata mogao biti velik, moglo biti potrebno neko vrijeme da se dobije odgovor. Međutim, podnositelj pritužbe bit će obaviješten o rezultatima savjetovanja što je prije moguće.

16. Kad je riječ o informacijama o savjetovanjima s civilnim društvom i dionicima (dokumenti navedeni u točki (d) u stavku 1.), Komisija je priznala da nije razmotrila to pitanje. Ispričavam se zbog ovog nedostatka. Međutim, kad je riječ o savjetovanjima koja je proveo DPG, primijenjeno je isto objašnjenje koje je dano u pogledu dokumenata navedenih u točki (c). Kad je riječ o aktivnostima Komisije, ona nije imala pisani zapisnik o svojim savjetovanjima s dionicima ili civilnim društvom u vezi s vodnim sektorom. Savjetovanja su se opsežno provodila svakodnevno putem neformalnih kanala ili tijekom sastanaka i konferencija s partnerima, predstavnicima sindikata "i još mnogo toga na različitim razinama".

17. Komisija se 27. siječnja 2014. ponovno savjetovala s egipatskom vladom o mogućoj objavi dokumenata koji se odnose na dvije faze WSRP-a. Komisija se 30. siječnja 2014. savjetovala s rezidentnim koordinatorom Ujedinjenih naroda u Kairu o mogućem otkrivanju dokumenata koji se odnose na rad DPG-a u vodnom sektoru.

18. Podnositelj pritužbe dostavio je 30. siječnja 2014. primjedbe na odgovor Komisije. Naveo je 18 dokumenata koji čine studije i evaluacije koje su trebale biti dostupne u skladu s Prilogom 4. Završnom izvješću o validaciji i restrukturiranju druge faze programa reforme vodnog sektora. Objasnio je da želi dobiti te dokumente. Tužitelj je 15. travnja 2014. elektroničkom poštom potvrdio da želi dobiti pristup svim relevantnim dokumentima, a ne samo 18 dokumenata navedenih u njegovim očitovanjima.

19. Dana 4. veljače 2014. rezidentni koordinator Ujedinjenih naroda u Kairu odgovorio je Komisiji navodeći da nisu sastavljeni dokumenti koji se odnose na rad DPG-a (rasprave, zapisnici, studije i evaluacije). U svakom slučaju, čak i da su takve informacije dostupne, njezin ured nije mogao pristati na dijeljenje takvih informacija jer bi to zahtijevalo savjetovanje sa svakim članom DPG-a i njegovo odobrenje.

20. Egipatska vlada 6. veljače 2014. odbila je pristup dokumentima koji se odnose na obje faze WSRP-a.

21. Komisija je 28. veljače 2014. podnositelju pritužbe poslala dodatni odgovor. Komisija je navela iznos sredstava isplaćenih u vezi s objema fazama WSRP-a i njihovu predviđenu upotrebu. Kad je riječ o zatraženim dokumentima, s obzirom na to da potječu od trećih strana, provedeno je savjetovanje s njima. Objasnila je i da su oba autora dokumenata, odnosno egipatska vlada i UNDP Kairo, obavijestili Komisiju o odbijanju otkrivanja predmetnih dokumenata. Kad je riječ o odgovoru UNDP-a u Kairu, Komisija je objasnila da egipatska vlada sudjeluje u skupini DPG. S obzirom na ta odbijanja Komisija je smatrala da se pristup dokumentima egipatske vlade i UNDP-a u Kairu mora uskratiti na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe 1049/2001 (zaštita međunarodnih odnosa)[5]. Podnositelj pritužbe obaviješten je o svojem pravu na podnošenje ponovnog zahtjeva.

Istraga

22. Ombudsman je 4. travnja 2014. pokrenuo službenu istragu o pritužbi i utvrdio sljedeće navode i zahtjeve:

Komisija je neopravdano odgodila svoju odluku o tome hoće li odobriti pristup zatraženim dokumentima. Komisija bi trebala odobriti pristup zatraženim dokumentima ili propisno objasniti zašto to ne može učiniti na temelju Uredbe 1049/2001.

23. Tijekom istrage ombudsmanica je primila mišljenje Komisije o pritužbi, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe kao odgovor na mišljenje Komisije. Pri provođenju istrage Ombudsman je uzeo u obzir argumente i mišljenja stranaka.

Tvrdnja da je odluka o zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup dokumentima neopravdano odgođena i tvrdnja da bi pristup trebalo odobriti

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

24. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije aktivno zatražila suglasnost predmetnih trećih strana za objavu. Osim toga, Komisija nije zauzela stajalište o objavi dokumenata trećih strana ni nakon što su dotične treće strane izrazile svoje neslaganje ni nakon isteka razumnog roka u kojem treće strane mogu zauzeti stajalište.

25. Komisija se u svojem mišljenju ispričala zbog „početnog kašnjenja u obradi ponovljenog zahtjeva podnositelja pritužbe u kolovozu 2013.”. Napomenula je da se već ispričala u prosincu 2013. Također je tvrdio da nije neopravdano odgodio svoju odluku i da je aktivno tražio suglasnost trećih strana. Dvaput je kontaktirao egipatsku vladu.

26. Kad je riječ o studijama i izvješćima o evaluaciji, zahtjev za pristup podnesen je 23. ožujka 2013. Određeni dokumenti dostavljeni su podnositelju pritužbe 15. svibnja 2013. (završno izvješće o evaluaciji faze II. i povezani sporazum o financiranju). Međutim, budući da su drugi dokumenti bili dokumenti trećih strana i da bi mogli biti obuhvaćeni izuzećem iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe 1049/2001, Komisija se 14. svibnja 2013. obratila egipatskim tijelima u skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001 [6]. Uzimajući u obzir odgovor Egipta od 15. svibnja 2013., Komisija je ocijenila preostale dokumente i u kolovozu 2013. objavila dodatni dokument (projektni sažetak faze I.). Komisija je stoga smatrala da je u potpunosti odgovorila na zahtjev podnositelja pritužbe.

27. Podnositelj pritužbe ponovio je 30. kolovoza 2013. svoj prvotni zahtjev bez navođenja dodatnih dokumenata kojima je želio imati pristup. Komisija je izrazila žaljenje zbog toga što je taj ponovljeni zahtjev zanemaren. Komisija se 20. prosinca 2013. ispričala i potvrdila da smatra da je taj dio zahtjeva u potpunosti ispunjen.

28. Konkretnije, što se tiče 18 dokumenata iz Priloga IV. Završnom izvješću o evaluaciji faze II., s kojima se savjetovalo prije sastavljanja izvješća, Komisija je objasnila da se u siječnju 2014. ponovno savjetovala s egipatskom vladom. Međutim, potonji je zauzeo čvrst stav odbijanjem otkrivanja svih dokumenata koji se odnose na WSRP, kao i tehničkih studija provedenih za potrebe programa.

29. Stoga je, postupajući u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe 1049/2001, Komisija odbila otkriti dodatne dokumente, uključujući 18 dokumenata koje je naveo podnositelj pritužbe. Podnositelj pritužbe o tome je obaviješten 28. veljače 2014. Komisija je smatrala da bi otkrivanje tih dokumenata protiv volje egipatskih vlasti naštetilo odnosima EU-a s Egiptom. Komisija je istaknula da u skladu s postojećom sudskom praksom pri primjeni navedene iznimke ima široku marginu prosudbe [7]. Na iznimku se može pozvati ako je jasno da bi otkrivanje naštetilo međunarodnim odnosima EU-a s trećim zemljama [8].

30. Kad je riječ o informacijama o utvrđenim uvjetima i iznosu sredstava, Komisija je 15. svibnja 2013. dostavila relevantne informacije objavom potpisanog sporazuma o financiranju koji se odnosi na drugu fazu WSRP-a, koji uključuje matricu u kojoj se navode uvjeti financiranja i iznos relativnih sredstava. Kad je riječ o iznosu sredstava, Komisija je izrazila žaljenje zbog toga što je taj dio zahtjeva od 30. kolovoza 2013. prvotno zanemaren i nije pravodobno riješen. Međutim, Komisija je prihvatila taj zahtjev objavom podataka kojima je raspolagala u svojem odgovoru od 28. veljače 2014.

31. Kad je riječ o informacijama o programu, zapisnicima, studijama i evaluaciji DPG-a, Komisija je u svojem odgovoru od 15. svibnja 2013. već objasnila da ti dokumenti nisu u njezinu „vlasništvu”. Komisija je izrazila žaljenje zbog toga što taj zahtjev, koji je ponovljen u kolovozu 2013., nije pravodobno riješen. Međutim, Komisija je 20. prosinca 2013. obavijestila podnositelja pritužbe o sastavu DPG-a i da je potrebno savjetovati se s UNDP-om u Kairu. Komisija se 30. siječnja 2014. obratila UNDP-u u Kairu, ali je 4. veljače 2014. navela da ne pristaje na objavu.

32. S obzirom na to stajalište, Komisija je 28. veljače 2014. odlučila da se zatraženi dokumenti ne mogu otkriti u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe 1049/2001. Komisija je smatrala da bi otkrivanje dokumenata protivno volji tijela UN-a naštetilo odnosima EU-a s UN-om.

33. Kad je riječ o informacijama o savjetovanjima s civilnim društvom i dionicima, Komisija je potvrdila svoj prethodni odgovor da nema pisanih zapisa (kao što su zapisnici sa sastanaka) o savjetovanjima s dionicima ili civilnim društvom u vezi s vodnim sektorom u Egiptu. Ta su savjetovanja provedena na neformalnoj razini i nisu se vodili službeni zapisnici.

34. Podnositelj pritužbe obavijestio je službe Europskog ombudsmana da su sve njegove primjedbe već uključene u njegovu prvotnu pritužbu. Stoga ne bi podnio dodatna očitovanja. Samo je istaknuo da ga je Komisija 28. veljače 2014. pozvala da podnese ponovni zahtjev. Podnositelj pritužbe to nije učinio jer je istraga Ombudsmana u to vrijeme već bila u tijeku.

Procjena Europskog ombudsmana

35. Tvrdnja i zahtjev uključeni u istragu Europskog ombudsmana obuhvaćaju i materijalne i postupovne aspekte Komisijina postupanja sa zahtjevom podnositelja pritužbe za pristup dokumentima.

36. Kad je riječ o postupovnom aspektu, Komisija je priznala da je došlo do kašnjenja pri obradi zahtjeva podnositelja pritužbe za pristup dokumentima i ispričala se zbog tih kašnjenja. Stoga Ombudsman ne vidi nikakvu prednost u detaljnom ispitivanju usklađenosti Komisije s rokovima utvrđenima u Uredbi 1049/2001.

37. Kad je riječ o povezanom pitanju je li Komisija postupala s dužnom pažnjom kada je zatražila pristanak trećih strana na objavu, ombudsmanica napominje da je Komisija kontaktirala egipatsku vladu prilično brzo nakon što je primila početni zahtjev. Kasnije, kao rezultat pojednostavljene istrage Ombudsmana, ponovno je kontaktirao egipatsku vladu i savjetovao se s UNDP-om u Kairu. Donijela je odluku ubrzo nakon što je primila relevantne odgovore. Stoga je Komisija poduzela odgovarajuće korake kako bi ispravila navedena kašnjenja i daljnje istrage nisu opravdane.

38. Ombudsmanica, međutim, smatra korisnim skrenuti pozornost Komisije na činjenicu da su sve kategorije dokumenata kojima je podnositelj pritužbe želio dobiti pristup već bile navedene u početnom zahtjevu podnositelja pritužbe od 23. ožujka 2013. Stoga je Komisija u tom trenutku trebala poduzeti odgovarajuće mjere u odnosu na sve njih. Poruka podnositelja pritužbe od 30. kolovoza 2013. ne može se smatrati novim zahtjevom za pristup s posljedičnim novim početnim datumom za procjenu mjera Komisije. Naime, u potonjoj se poruci prvotni zahtjev podnositelja pritužbe ponovio samo u mjeri u kojoj nije bio zadovoljan odgovorom Komisije.

39. Kad je riječ o materijalnom aspektu predmeta, odnosno opravdanju odbijanja Komisije da otkrije određene dokumente, Ombudsman nije u potpunosti siguran kako razumjeti izjavu Komisije da određeni dokumenti nisu bili u njezinu „vlasništvu”. Zapravo, pojam koji je relevantan za potrebe pristupa dokumentima na temelju Uredbe 1049/2001 jest pojam „posjedovanje” jer se Uredba primjenjuje na sve dokumente „u posjedu” institucija EU-a (članak 2. stavak 3. Uredbe). Savjetovanje predviđeno člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001 odnosi se na „dokumente treće strane”, odnosno dokumente koji potječu od treće strane i koji su u posjedu institucija EU-a.

40. Međutim, Ombudsman smatra da su objašnjenja koja je Komisija dala u svojem mišljenju razumna i prihvatljiva.

41. Kad je riječ o studijama i izvješćima o evaluaciji (uključujući 18 posebnih dokumenata na koje upućuje podnositelj pritužbe), Komisija je objasnila da su to dokumenti trećih strana i da su egipatska tijela u dva navrata odbila pristati na njihovu objavu. Slično tome, program, zapisnici, studije i evaluacija DPG-a također su bili dokumenti trećih strana, a UNDP u Kairu odbio je pristati na njihovo objavljivanje. Iz Komisijinih očitovanja proizlazi da je Komisija zauzela stajalište da bi otkrivanje tih dokumenata protivno volji Egipta i Ujedinjenih naroda ugrozilo međunarodne odnose EU-a s Egiptom i Ujedinjenim narodima. Komisija se stoga pozvala na iznimku iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe 1049/2001, prema kojoj se pristup odbija ako bi otkrivanje dokumenta ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa. S obzirom na okolnosti ovog predmeta ombudsmanica smatra da je stajalište Komisije da je ta iznimka primijenjena bilo razumno. Nadalje napominje da podnositelj pritužbe nije iznio nikakve konkretne argumente kojima bi osporio stajalište Komisije o tom pitanju. Iz odgovora Komisije proizlazi da ona iz istih razloga nije mogla objaviti više informacija nego što je to učinila u pogledu uvjeta i relativnih sredstava. Ombudsmanica stoga smatra da Komisija nije prekoračila granice široke diskrecijske ovlasti kojom raspolaže u tom području [9].

42. Kad je riječ o dokumentima koji se odnose na javna savjetovanja Komisije, Komisija je objasnila da takvi dokumenti ne postoje jer nije sastavila zapisnike sa sastanaka. Ombudsman nema razloga sumnjati u to objašnjenje. Budući da se pristup može zatražiti samo za postojeće dokumente, odluka Komisije o odbijanju zahtjeva u vezi s tim dokumentima bila je točna. Međutim, Ombudsman smatra da bi bilo očito u interesu transparentnosti da Komisija vodi odgovarajuću pisanu evidenciju svojih sastanaka održanih u kontekstu javnih savjetovanja. Stoga će Ombudsman u nastavku iznijeti odgovarajuću dodatnu napomenu. Kad je riječ o javnim savjetovanjima DPG-a, primjenjuju se ista razmatranja kao i ona iz točke 41. ove presude.

Zaključci

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključcima:

Komisija je poduzela odgovarajuće korake kako bi uklonila postupovne nedostatke do kojih je došlo pri obradi zahtjeva podnositelja pritužbe za pristup dokumentima.

Ne postoje nepravilnosti u postupanju u pogledu sadržaja odluke Komisije.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Daljnja primjedba

Komisija bi trebala voditi odgovarajuću pisanu evidenciju svojih sastanaka održanih u kontekstu javnih savjetovanja. Time bi se povećala transparentnost.

 

Emily O'Reilly

Strasbourg, 2. ožujka 2015.

 

[1] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

[2] Iz prvotnog zahtjeva podnositelja pritužbe od 25. ožujka 2013. proizlazi da je već raspolagao „akcijskim listom” koji sadržava informacije o fazi II. On je u to vrijeme izjavio da ne može "locirati slične informacije za fazu I".

[3] Zahtjev je registriran 19. prosinca 2013.

[4] UNDP je program Ujedinjenih naroda za razvoj. http://un.org.eg/UNInner2.aspx?pageid=20

[5] Relevantni dio članka 4. glasi kako slijedi: „1. Institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

(a) javni interes u pogledu: …

- međunarodni odnosi …".

[6] Članak 4. stavak 4. glasi kako slijedi:

„4. Kad je riječ o dokumentima treće strane, institucija se savjetuje s trećom stranom kako bi procijenila je li primjenjivo izuzeće iz stavka 1. ili 2., osim ako je jasno da se dokument objavljuje ili ne.”

[7] Predmet T-529/09 Sophie in’T Veld protiv Vijeća, presuda od 4. svibnja 2012., neobjavljena u Zborniku.

[8] Predmet T-211/00 Kuijer protiv Vijeća [2002.] ECR II-485.

[9] Predmet T-529/09, Sophie in’T Veld protiv Vijeća, naveden u bilješci 7., točka 25.:

„Budući da takva odluka zahtijeva široku marginu prosudbe, nadzor zakonitosti koji provodi Opći sud mora se ograničiti na provjeru poštovanja postupovnih pravila i obveze obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica i postojanja očite pogreške u ocjeni činjenica ili zlouporabe ovlasti (presuda Suda od 12. srpnja 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, Zb., str. I‑1233., t. 34.).”