Pozadina

1. Pritužba se odnosi na odbijanje Komisije da odobri javni pristup popratnim dokumentima u vezi s Komunikacijom Komisije o primjeni prava Zajednice u državama članicama („Komunikacija”)[1].

2. Zahtjev za javni pristup u skladu s Uredbom 1049/2001 [2] u studenome 2007. podnijela je Europska služba za građansku akciju („ECAS”), nevladina organizacija sa sjedištem u Bruxellesu. Iako je Komisija odobrila pristup nekim dokumentima obuhvaćenima zahtjevom, odbila je pristup 21 dokumentu, odnosno dokumentima koji se odnose na ulogu država članica i prijedlog za određivanje prioriteta u pogledu pritužbi.

3. Ombudsmanica je pokrenula istragu o pritužbi i utvrdila sljedeće navode i tvrdnje.

Tvrdnja

Komisija je pogrešno postupila u vezi sa zahtjevom za pristup dokumentima.

U prilog navedenoj tvrdnji ECAS je tvrdio da Komisija nije i. iznijela relevantne argumente u prilog svojoj odluci o odbijanju pristupa na temelju Uredbe 1049/2001; ii. provodi pojedinačnu procjenu svakog dokumenta obuhvaćenog zahtjevom za pristup; iii. uravnotežiti javni interes s interesom institucije; iv. objasniti zašto njezin popis odbijenih dokumenata nije sadržavao bilješku Glavne uprave za pravosuđe, slobodu i sigurnost; i v. odgovoriti na ponovni zahtjev u propisanom roku.

Zahtjev

Komisija bi trebala omogućiti pristup relevantnim dokumentima.

4. Tijekom istrage o odbijanju javnog pristupa ombudsmanica je primila mišljenje Komisije i primjedbe podnositelja pritužbe o tome. Službe Europskog ombudsmana provele su i inspekciju predmetnih dokumenata. Na temelju te istrage Ombudsman je Komisiji preporučio da odobri pristup predmetnim dokumentima ili da navede valjane razloge za to.  Komisija je na nacrt preporuke odgovorila odbijanjem. Ombudsmanica je uzela u obzir sve argumente i stajališta stranaka.

Navodno nepravilno postupanje sa zahtjevom za pristup

Nacrt preporuke Europskog ombudsmana

5. Nacrt preporuke Europskog ombudsmana temeljio se na sljedećem obrazloženju [3]. Sama činjenica da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem od javnog pristupa iz članka 4. Uredbe 1049/2001 nije sama po sebi dovoljna da bi se opravdala primjena tog izuzeća [4]. Ni sljedeći argumenti koje je iznijela Komisija nisu valjani razlozi za odbijanje pristupa: činjenicu da se Komunikacija Komisije također temeljila na nebilježenim materijalima (a ne samo na popratnim dokumentima kojima je zatražen pristup) te da postojeći dokumenti stoga nisu u potpunosti objasnili Komisijin postupak donošenja odluka; činjenicu da dokument može sadržavati informacije koje nisu namijenjene javnosti i da, ako bi se omogućio pristup takvom dokumentu, građani ne bi nužno stekli potpuno i točno razumijevanje postupka odlučivanja institucije.

6. Ombudsmanica je u preporuci navela da je svrha Uredbe 1049/2001 omogućiti građanima da postanu svjesniji načina na koji funkcionira javna uprava EU-a, koja djeluje u ime građana. Stoga je sam cilj Uredbe omogućiti pristup različitim i različitim stajalištima. Među njima su ona stajališta koja ne odražavaju konačno stajalište institucije, ali su joj omogućila da zauzme to stajalište. Ombudsmanica je napomenula i da se predmetni dokumenti ne odnose ni na jedan konkretan predmet zbog povrede protiv bilo koje države članice. Ombudsman se stoga nije mogao složiti da su predmetni dokumenti posebno osjetljivi ili da sadržavaju posebno samokritična, špekulativna ili kontroverzna stajališta koja bi službe Komisije mogle navesti na suzdržanost ako bi znale da će stajališta postati javna. Osim toga, činjenica da pristup predmetnim dokumentima javnosti može pružiti bolji uvid u način na koji se Komisija odluči koristiti svojom širokom marginom prosudbe u postupcima zbog povrede ne znači da bi se ograničila Komisijina sloboda korištenja svojom širokom marginom prosudbe.

Procjena Europskog ombudsmana nakon nacrta preporuke

7. U svojem odgovoru na preporuku Ombudsmana da se odobri pristup predmetnim dokumentima ili da se navedu valjani razlozi za to, Komisija je tvrdila da je već navela opsežne razloge kojima se opravdava primjena relevantnih iznimaka na javni pristup opisujući kako bi objava dokumenata konkretno ugrozila interese zaštićene tim izuzećima.

8. Razlozi na koje je Komisija uputila već su pažljivo analizirani u preporuci Europskog ombudsmana. Ombudsmanica napominje da Komisija samo navodi da bi se argumenti koje je prethodno iznijela, a koje je Ombudsman odbacio, ipak trebali smatrati valjanima, a da ni ne pokušava opovrgnuti analizu Ombudsmana. Stajalište Komisije stoga je očito neprimjereno.

9. Ombudsmanica je duboko razočarana što je Komisija, u još jednom slučaju [5], pokazala očitu nespremnost da se uključi u konstruktivan dijalog o najboljem načinu primjene pravila o javnom pristupu utvrđenih u Uredbi 1049/2001. Napominje da se tim pravilima nastoji dati najširi mogući učinak temeljnom pravu javnog pristupa dokumentima utvrđenom u članku 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

10. Pučki pravobranitelj uvjeren je da se građanima u demokratskom društvu najbolje služi time što im javna uprava govori istinu te da se nema razloga bojati da će biti vrlo otvoreni u pogledu načina na koji uprava funkcionira. Transparentnost je stoga ključna za izgradnju povjerenja između uprave EU-a i građana.

11. Ombudsmanica stoga sa žaljenjem zaključuje da Komisija nije pružila dovoljno potkrijepljene i uvjerljive argumente kojima bi opravdala primjenu iznimaka na javni pristup na koje se pozvala. To je primjer nepravilnosti u postupanju.

12. Ombudsmanica zaključuje predmet kritičkim primjedbama koje odražavaju ozbiljnost tog pitanja, kako u pogledu toga što Komisija nije navela razloge za primjenu izuzeća na javni pristup dokumentima tako i u pogledu toga da nije voljna sudjelovati u konstruktivnom dijalogu s Ombudsmanom o tom pitanju.

13. S obzirom na vrijeme koje je prošlo od pokretanja istrage i činjenicu da će novi Kolegij povjerenika uskoro preuzeti dužnost, Ombudsman smatra da ne bi bilo primjereno podnijeti posebno izvješće Europskom parlamentu. Međutim, s obzirom na ozbiljnost tog pitanja, ona će ipak obavijestiti Parlament o svojoj odluci.

Zaključak

Na temelju istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim kritičkim napomenama:

Komisija nije dostavila dovoljno potkrijepljene i uvjerljive argumente kojima bi opravdala primjenu iznimaka na javni pristup na koje se pozvala. Nepoštovanjem načela transparentnosti i temeljnog prava na javni pristup svojim dokumentima Komisija je doprinijela daljnjem narušavanju povjerenja javnosti u Europsku uniju i njezine institucije.

Komisija nije ispunila svoju obvezu davanja detaljnog mišljenja o nacrtima preporuka Europskog ombudsmana, kako je utvrdio Parlament u Statutu Europskog ombudsmana.

Prethodno navedeno predstavlja slučajeve nepravilnosti u postupanju.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 4. studenoga 2014.