Okolnosti pritužbe

1. Pritužba se odnosi na djelomično odbijanje Europske komisije da odobri javni pristup političkim bilješkama koje je sastavila i upotrijebila Glavna uprava Komisije za trgovinu (GU TRADE) kako bi usmjerila svoje osoblje pri provođenju ispitnih postupaka u području trgovinskog prava [1].

2. Podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da mu 25. lipnja 2007. omogući javni pristup bilješkama o politici. Komisija je odbila odobriti zahtjev.

3. Podnositelj pritužbe zatim je zatražio od Komisije da preispita svoje odbijanje da odobri javni pristup dokumentima. Komisija je odgovorila prvo napominjući da je zahtjevom obuhvaćeno 78 „obavijesti o politikama” koje sadržavaju tehničke savjete voditeljima predmeta koji provode antidampinške ispitne postupke. Zatim je navela da može odobriti djelomičan pristup šest od 78 napomena o politici [2]. Međutim, odbio je odobriti pristup preostalim političkim napomenama pozivajući se na iznimke od javnog pristupa utvrđene u članku 4. stavku 2. trećoj alineji i članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe 1049/2001. Člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 institucijama se dopušta da odbiju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući interes. Člankom 4. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe 1049/2001 institucijama se omogućuje da uskrate pristup dokumentu koji sadržava mišljenja za internu uporabu u okviru rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar dotične institucije, čak i nakon donošenja odluke, ako bi se otkrivanjem ozbiljno ugrozio proces odlučivanja institucije. Kad je riječ o objema iznimkama, Komisija je tvrdila da bi se objavom bilješki o politikama Komisijina strategija istrage stavila u javnu domenu. Objava bi stoga bila vrlo štetna za Komisijin postupak donošenja odluka. Komisija je smatrala i da ne postoji prevladavajući javni interes za objavu.

4. Podnositelj pritužbe zatim se obratio pučkom pravobranitelju.

Predmet istrage

5. Podnositelj pritužbe tvrdi da je Komisija pogrešno odbila odobriti pristup internim smjernicama.

6. Podnositelj pritužbe tvrdi da bi Komisija trebala odobriti neograničen pristup bilješkama o unutarnjoj politici.

7. Ombudsmanica je zaprimila pritužbu 22. siječnja 2008.

8. Ombudsmanica je 9. lipnja 2008. zaprimila mišljenje Komisije, a 11. kolovoza 2008. primjedbe podnositelja pritužbe.

9. Komisija je 25. veljače 2009. dostavila drugo mišljenje, a podnositelj pritužbe 5. svibnja 2009. dostavio je svoja očitovanja o tome.

Istraga

10. Ombudsman je 8. prosinca 2010. izvršio uvid u dokumente.

11. Ombudsman je 25. listopada 2010. pisao Komisiji tražeći dodatne primjedbe na svoje mišljenje. Komisija je odgovorila 19. travnja 2011.

12. U dopisu Ombudsmanu prije podnošenja prvog mišljenja Komisija je napomenula da podnositelj pritužbe predstavlja tužitelje u predmetu koji je u tijeku pred Općim sudom, predmet T-459/07 Hangzhou Duralamp Electronics Co Ltd. Komisija je napomenula da su tužitelji u tom predmetu svoju tužbu za poništenje djelomično temeljili na Komisijinu odbijanju da tužiteljima omogući pristup istim internim smjernicama o kojima je riječ u ovoj istrazi Ombudsmana. Komisija je smatrala da bi bilo preuranjeno raspravljati o pitanju pristupa zatraženim dokumentima u okviru ove istrage dok Opći sud ne odluči o zahtjevu tužiteljâ za iste dokumente. Opći sud donio je 11. srpnja 2013. presudu u predmetu T-459/07, Hangzhou Duralamp Electronics Co., Ltd. protiv Vijeća.[3]

13. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija nije dokazala da je razumno predvidljivo, a ne samo hipotetsko, da bi otkrivanje zatraženih dokumenata štetno utjecalo na zaštićeni interes. Podnositelj pritužbe smatra da Komisija ne pruža konkretne dokaze o tome kako bi se objavom svakog pojedinačnog dokumenta konkretno i učinkovito ugrozila svrha istrage Komisije. Tvrdi da Komisija upućuje na dokumente u apstraktnom obliku i kao na jedinstvenu kategoriju.

14. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje dokumenata. Tu je tvrdnju temeljio na činjenici da Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT) zahtijeva objavu svih upravnih odluka opće primjene koje se odnose na: klasifikaciju ili vrednovanje proizvoda u carinske svrhe; carinske stope; porezi ili druga davanja; zahtjeve, ograničenja ili zabrane uvoza ili izvoza; ili prijenos plaćanja. Dodao je kako pregled šest dokumenata koji su mu već otkriveni pokazuje važnost "bilješki o politikama" za tumačenje instrumenata trgovinske zaštite. Naglasio je činjenicu da otkriveni dokumenti imaju obvezni ton i sadrže precizne upute. Ustrajao je na tome da ih se stoga ne može smatrati pukim alatom u svrhu unutarnjeg promišljanja.

15. Dodao je da druge članice WTO-a objavljuju takve političke bilješke, čime se olakšava usklađenost s njihovim pravilima trgovinskog prava.

16. Napomenuo je da je politika drugih glavnih uprava Komisije da objave svoje interne smjernice.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja o nezakonitom odbijanju pristupa dokumentima

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

17. Također je tvrdio da, u nedostatku javnog pristupa političkim napomenama, dionici neće moći poštovati pravila Komisije o trgovinskom pravu.

18. Zaključio je navodeći da Komisija izbjegava nadzor Europskog parlamenta i Vijeća jer smjernice nije objavila.

19. U dopisu Ombudsmanu prije podnošenja mišljenja Komisija je napomenula da podnositelj pritužbe zastupa tužitelje u predmetu koji je u tijeku pred Općim sudom, predmet T-459/07 Hangzhou Duralamp Electronics Co Ltd., i da su tužitelji u tom predmetu svoju tužbu za poništenje temeljili na odbijanju pristupa istim internim smjernicama. Komisija je stoga smatrala da bi bilo preuranjeno raspravljati o pitanju pristupa zatraženim dokumentima u okviru ove istrage dok Opći sud ne odluči o zahtjevu tužiteljâ za iste dokumente.

20. Komisija je kasnije dostavila svoje mišljenje Europskom ombudsmanu.

21. Kad je riječ o argumentima koji se odnose na GATT, Komisija je tvrdila da zatraženi dokumenti sadržavaju samo interna mišljenja i savjete upućene voditeljima predmeta u Glavnoj upravi za trgovinu. U njima se odražavaju prethodna iskustva i nastoji se osigurati dosljednost i djelotvornost antidampinških ispitnih postupaka Komisije. Komisija je navela da dokumenti nemaju nikakav pravni učinak i ne stvaraju nova prava ili obveze. Oni su, inzistirao je, samo smjernice za voditelje predmeta. Stoga je Komisija tvrdila da ne predstavljaju „upravna mišljenja opće primjene”, kako je navedeno u članku X. GATT-a. Ustrajao je na tome da ne postoji obveza objavljivanja takvih dokumenata. Kad je riječ o argumentu podnositelja pritužbe da druge članice WTO-a objavljuju takve dokumente, Komisija napominje da podnositelj pritužbe nije utvrdio koje konkretne dokumente objavljuju druge članice WTO-a.

22. Kad je riječ o argumentu podnositelja pritužbe da zbog nepostojanja javnog pristupa bilješkama o politikama dionici nisu u mogućnosti poštovati pravila koja je uvela Komisija, Komisija je tvrdila da ne nameće takva pravila u bilješkama o politikama. Napomenuo je da Komisija nije donijela bilješke o politikama kao institucija i da se ne može smatrati da se njima izražava Komisijino stajalište. Nadalje, dodao je da GU TRADE nije obvezan izraditi takve bilješke ili ih odobriti zakonodavac EU-a.

23. Kad je riječ o smjernicama koje su objavile druge glavne uprave Komisije, Komisija je napomenula da se, na primjer, smjernice Glavne uprave za tržišno natjecanje pripremaju posebno s ciljem njihova objavljivanja. Komisija ih donosi u obliku komunikacije i jasno su upućene dionicima i široj javnosti. Neusporedivi su s dokumentima na koje se odnosi zahtjev podnositelja pritužbe, čija je svrha pružanje internih savjeta voditeljima predmeta u Glavnoj upravi za trgovinu. Komisija nadalje napominje da je, kada se to smatra primjerenim, objavila smjernice o pitanjima trgovinske zaštite radi informiranja dionika i šire javnosti [4].

24. Komisija je napomenula i da joj je, kao i svakom drugom tijelu javne uprave, potrebna određena količina „prostora za razmišljanje” kako bi se osigurale slobodne i iskrene unutarnje rasprave. Ako bi se objavile zatražene „bilješke o politikama”, autori tih bilješki uzeli bi u obzir rizik od otkrivanja u budućnosti. Kao posljedica toga, autori bilješki mogu prestati doprinositi bilo kakvom stajalištu koje bi moglo uključivati politički ili pravni rizik. Time bi se Komisiji uskratilo njihovo iskreno mišljenje, bez vanjskih ograničenja i pritisaka. Djelotvornost ispitnih postupaka Komisije u antidampinškim pitanjima time bi bila narušena. Komisija se obratila Prvostupanjskom sudu u predmetu T-403/05 MyTravel [5] kako bi dokazala da je takav rizik razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.

25. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima na mišljenje Komisije ponovno potvrdio svoju izjavu da bilješke o politikama sadržavaju opće te posebne i obvezne upute. Tvrdio je da sposobnost zainteresiranih strana da razumiju kako Komisija izvršava svoju diskrecijsku ovlast predstavlja prevladavajući javni interes za objavu.

26. Podnositelj pritužbe shvatio je da se Komisija slaže da ga članak X. GATT-a iz 1994. obvezuje. Dodao je da je povjerenstvo WTO-a u predmetu Argentina Hides [6] smatralo da su pravila administrativne prirode pravila opće primjene.

27. Kao odgovor na izjavu Komisije da podnositelj pritužbe nije utvrdio koje konkretne dokumente objavljuju druge članice WTO-a, podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija ima cijeli sektor posvećen praćenju primjene trgovinskih mjera u zemljama u razvoju. Tvrdio je da bi Komisija trebala razumjeti vrstu smjernica koje objavljuju.

28. Podnositelj pritužbe dodao je da u određenim zemljama stranke u predmetima trgovačkog prava i njihovi odvjetnici mogu pristupiti povjerljivim informacijama putem naloga za administrativnu zaštitu. Međutim, u EU-u se relevantne informacije čuvaju u tajnosti; učiniti javni pristup smjernicama još važnijim.

29. Kad je riječ o potrebi Komisije za „prostorom za razmišljanje”, podnositelj pritužbe istaknuo je da druge glavne uprave, Glavna uprava za tržišno natjecanje, objavljuju neformalne dokumente o osoblju. Podnositelj pritužbe također je skrenuo pozornost na to da je Glavna uprava za trgovinu objavila Zelenu knjigu [7], u kojoj se, među ostalim, razmatrala transparentnost u ispitnim postupcima.

30. Naposljetku, podnositelj pritužbe doveo je u pitanje je li Vijeće upoznato sa smjernicama Komisije. Pitao je kako Vijeće može donositi odluke o dampingu bez pristupa dokumentima.

Daljnje istrage

31. Ombudsmanica je smatrala da je potrebno zatražiti dodatne informacije od Komisije kako bi se utvrdilo zašto smatra da je sudska praksa MyTravel primjenjiva.

32. Komisija je odgovorila, napominjući da se članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe 1049/2001 primjenjuje samo na vrlo iznimne dokumente. Svrha je članka 4. stavka 3. drugog podstavka zaštititi interna vijećanja institucije. Tom je odredbom zamijenjen početni prijedlog da se tekstovi za internu uporabu isključe iz područja primjene Uredbe. Umjesto isključivanja takvih tekstova, odlučeno je da će se utvrditi posebna iznimka, pri čemu bi se pristup takvim tekstovima mogao odbiti, podložno ispitivanju pojačane štete i ispitivanju javnog interesa. Komisija je izjavila da zakonodavac nije namjeravao ograničiti tu iznimku na dokumente koji sadržavaju samokritična, špekulativna ili kontroverzna stajališta.

33. Komisija je također napravila analogiju između presude MyTravel i ovog predmeta. Navela je da je Opći sud u presudi MyTravel smatrao relevantnim da se dokumenti u budućnosti mogu upotrijebiti za ispitivanje sličnih predmeta o koncentracijama. Slično tome, u ovom su slučaju smjernice smjernice za voditelje predmeta i mogu se ponovno upotrijebiti u sličnim slučajevima.

34. Komisija napominje da bi se objavljivanjem spornih dokumenata stavile upute, smjernice i praktični savjeti dani voditeljima predmeta u antidampinškim predmetima u javnoj domeni. Tvrdio je da to može omogućiti društvima koja su predmet istraga i njihovim pravnim savjetnicima da iskoriste to znanje u svoju korist: osmišljavanjem strategija za predviđanje koraka ili mjera koje bi Komisija mogla poduzeti tijekom ispitnog postupka, što bi dovelo do donošenja privremenih antidampinških pristojbi i/ili podnošenja prijedloga Vijeća o utvrđivanju konačnih antidampinških pristojbi. Otkrivanje dokumenata stoga može ugroziti njegovu sposobnost da istražuje antidampinške predmete i da slijedom toga poduzme odgovarajuće mjere.

35. Naposljetku, Komisija se složila da postoji javni interes za transparentnost antidampinških postupaka. U tom je pogledu Komisija objavila smjernice o pitanjima trgovinske zaštite u interesu dionika i šire javnosti. Međutim, postoji razlika između „upravnih odluka opće primjene”, koje bi trebalo objaviti, i napomena o politici, koje nisu pravila koja utječu na društva koja podliježu antidampinškim ispitnim postupcima.

Procjena Europskog ombudsmana

Relevantnost predmeta u tijeku pred sudovima EU-a

36. Komisija je prije podnošenja mišljenja obavijestila Ombudsmana da je podnositelj pritužbe u ovom predmetu pred Ombudsmanom odvjetnik koji zastupa tužitelje u sudskom predmetu koji je u tijeku, predmetu T-459/07 Hangzhou Duralamp Electronics Co Ltd. protiv Vijeća. Komisija je istaknula da tužitelji u tom sudskom predmetu ističu pitanja koja se odnose na pristup istim internim smjernicama kao što su one o kojima je riječ u ovom predmetu. Komisija je stoga smatrala da bi bilo preuranjeno raspravljati o pitanju pristupa zatraženim dokumentima prije nego što Opći sud odluči o predmetu T-459/07 Hangzhou Duralamp Electronics Co Ltd. protiv Vijeća.

37. Ombudsmanica napominje da je 11. srpnja 2013. Opći sud presudio u predmetu T-459/07, Hangzhou Duralamp Electronics Co., Ltd. protiv Vijeća.

38. Ombudsmanica napominje da je tužitelj u predmetu T-459/07 tvrdio da su institucije (tj. Komisija i Vijeće) povrijedile njegova prava obrane time što su mu, među ostalim, odobrile samo djelomičan pristup internim antidampinškim smjernicama Komisije.

39. Ombudsmanica napominje da se pravo na pristup dokumentima u svrhu ostvarivanja prava na obranu u biti razlikuje od prava na javni pristup dokumentima. Osoba koja traži pristup dokumentima u svrhu ostvarivanja prava na obranu u upravnom postupku mora dokazati da je odobravanje pristupa dokumentima nužno za ostvarivanje prava te osobe na obranu u tom upravnom postupku [8]. Stoga je takvo pravo na pristup dokumentima subjektivne prirode; činjenica da osoba može dokazati da joj se mora omogućiti pristup dokumentu u svrhu ostvarivanja njezinih prava na obranu ne znači da bi pristup trebala imati bilo koja druga osoba. S druge strane, pravo na javni pristup postoji neovisno o načinu na koji će se dokumenti upotrebljavati, od strane osobe koja traži pristup ili bilo koje druge osobe. Ako je javni pristup dokumentu omogućen jednoj osobi koja traži javni pristup, on se mora dati i svakoj drugoj osobi koja traži javni pristup istom dokumentu. Nadalje, sva ograničenja prava na javni pristup uređena su isključivo izuzećima od javnog pristupa utvrđenima u Uredbi 1049/2001.

40. Iako je bilo primjereno da Ombudsman pričeka odluku Suda u predmetu T-459/07, Hangzhou Duralamp Electronics Co., Ltd. protiv Vijeća, prije donošenja ove odluke Ombudsman sada može provjeriti da se Sud nije bavio pitanjem javnog pristupa dokumentima o kojima je riječ u ovoj istrazi (Sud je, međutim, utvrdio da nije postojalo pravo na pristup predmetnim dokumentima u svrhu ostvarivanja prava na obranu). [9]

41. Ostaje na Ombudsmanu da odluči je li trebalo omogućiti javni pristup predmetnim dokumentima.

Uredba 1049/2001

42. Člankom 15. stavkom 3. UFEU-a predviđeno je da „svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije, bez obzira na njihov medij, podložno načelima i uvjetima koje treba definirati u skladu s ovim stavkom.” Isto tako, člankom 42. Povelje EU-a o temeljnim pravima propisuje se da „svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije, bez obzira na njihov medij.”

43. Navedena prava provedena su Uredbom 1049/2001. Kao što to proizlazi iz njezine četvrte uvodne izjave i članka 1., cilj je Uredbe 1049/2001 dati što potpuniji učinak pravu na javni pristup dokumentima u posjedu institucija Unije. Međutim, Uredbom 1049/2001 predviđa se da pravo na javni pristup dokumentima podliježe određenim ograničenjima utvrđenima u članku 4. Uredbe 1049/2001. Budući da se člankom 4. Uredbe 1049/2001 odstupa od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima, on se mora usko tumačiti i primjenjivati.[10] Otkrivanje se može odbiti samo ako institucija može dokazati da bi se njime konkretno i učinkovito mogao ugroziti interes zaštićen relevantnim izuzećem.[11] Nadalje, rizik od ugrožavanja zaštićenog interesa mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski.[12]

Članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001

44. Člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 predviđa se da se pristup dokumentu može odbiti ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu „svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes”.

45. Kad je riječ o primjeni te iznimke, podnositelj pritužbe tvrdi da je GU TRADE odbio pristup dokumentima na temelju toga što pripadaju određenoj kategoriji dokumenata. Tvrdi da je Komisija trebala pojedinačno razmotriti svaki dokument.

46. Ombudsmanica najprije napominje da nije nužno točno da Komisija nije pojedinačno razmotrila svaki dokument.

47. Ombudsmanica napominje da je Komisija u svojem odgovoru na početni zahtjev odbila pristup bilo kojem od zatraženih dokumenata. U dopisu u kojem se navodi to odbijanje ne navodi se da je Komisija provela pojedinačnu ocjenu zatraženih dokumenata. U tom prvotnom odgovoru ne postoje ni elementi koji bi upućivali na to da je takva pojedinačna ocjena provedena.

48. Međutim, u odgovoru na ponovni zahtjev Komisija najprije utvrđuje da se zahtjev odnosi na 78 dokumenata. Zatim je omogućio djelomičan pristup šest od tih dokumenata. U njemu se također općenito utvrđuje sadržaj preostalih dokumenata. Navela je da su se 72 bilješke koje naposljetku nisu objavljene odnosile na unutarnja i međuinstitucijska postupovna pitanja i razna tehnička pitanja. Dodala je da su ta tehnička pitanja sljedeća:

• izračun dampinških marži i marži štete;
• klauzule o praćenju;
• vrijeme podnošenja ponuda za preuzimanje obveza i njihova prihvaćanja;
• antiapsorpcijski zahtjevi i istrage;
• vlastita tržišta u analizi štete;
• uzorkovanje u antidampinškim i antisubvencijskim ispitnim postupcima;
• izračun najnižih uvoznih cijena;
• nulta stopa u vrednovanjima sniženja cijena i marže štete;
• utvrđivanje uzročnosti;
• objavljivanje bitnih nalaza;
• korištenje statističkih podataka;
• prekid bez uvođenja mjera; i
• definiciju industrije Zajednice za ispitni postupak o šteti.

49. Čini se da to upućuje na to da je Komisija, kako bi odgovorila na ponovni zahtjev, preispitala sve zatražene dokumente s namjerom da provjeri treba li odobriti pristup određenim dokumentima.[13]

50. Komisija je iznijela istovjetno obrazloženje za uskraćivanje pristupa 72ma dokumentima i izvadcima iz djelomično objavljenih dokumenata. Međutim, ta okolnost sama po sebi ne znači da Komisija nije ispitala svih 78 dokumenata kako bi utvrdila da se na njih primjenjuje iznimka od javnog pristupa.

51. Ombudsman ističe da, u načelu, institucija Unije svoje odluke o odbijanju pristupa dokumentima može temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična razmatranja mogu primijeniti na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste prirode.[14] Stoga, za potrebe tumačenja izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe 1049/2001, ako se smatra da postoji opća pretpostavka da otkrivanje zatraženih dokumenata ugrožava zaštitu ciljeva istražnih aktivnosti, Komisija može, na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, odbiti pristup svim relevantnim dokumentima te iste prirode, a da prethodno ne provede konkretno i pojedinačno ispitivanje svakog od tih dokumenata.[15]

52. Kad je riječ o prirodi dokumenata u ovom predmetu, Ombudsman uzima u obzir odluku Općeg suda u predmetu T-459/07, Hangzhou Duralamp Electronics Co., Ltd. protiv Vijeća, kojom se pojašnjava stajalište Suda o prirodi internih smjernica o kojima je riječ u ovom predmetu. Sud je presudio da su to samo interne upute; da su namijenjeni dužnosnicima Komisije odgovornima za antidampinške predmete; da su indikativne prirode; te da su se uglavnom sastojale od tehničkih smjernica. Sud je naveo da oni nisu obvezujući za dužnosnike Komisije, nemaju nikakav pravni učinak i ne stvaraju nikakva prava ili obveze u odnosu na treće osobe [16].

53. Nakon što je pregledao dokumente, Ombudsman također može potvrditi da sve zatražene "obavijesti o politikama" u ovom slučaju doista sadržavaju interne savjete [17] tehničke prirode o određenim antidampinškim pitanjima, u korist voditelja predmeta pri provođenju antidampinških ispitnih postupaka.

54. Iako su svi dokumenti očito iste "prirode", tek treba ispitati smatra li se da postoji opća pretpostavka da otkrivanje dokumenata te posebne prirode ugrožava zaštitu ciljeva istražnih aktivnosti [18].

55. Ombudsman je već smatrao da su interni dokumenti koji se odnose na konkretnu istragu Glavne uprave za trgovinu obuhvaćeni izuzećem iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, dok je ta istraga u tijeku.[19] Ombudsman je utvrdio da bi javni pristup takvim internim dokumentima vjerojatno izmijenio prirodu istražnog postupka Komisije i time ugrozio taj postupak. Smatrao je da bi trebala postojati opća pretpostavka da bi otkrivanje internih dokumenata sastavljenih u okviru istražnog postupka ugrozilo zaštitu tih postupaka dok su u tijeku. Ombudsmanica je napomenula da su, iako su zatraženi interni dokumenti izvorno izrađeni za potrebe ispitnog postupka koji je doveo do donošenja posebne antidampinške uredbe, isti dokumenti naknadno upotrijebljeni za ispitni postupak revizije zbog predstojećeg isteka mjera, što je dovelo do donošenja druge antidampinške uredbe. Stoga je učinak otkrivanja internih dokumenata, koji su izvorno sastavljeni za potrebe jednog ispitnog postupka Komisije, mogao ugroziti provedbu budućeg ispitnog postupka revizije zbog predstojećeg isteka mjera. Ombudsmanica je također napomenula da se članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001 ne odnosi na rizik od otkrivanja dokumenta koji utječe na svrhu jedinstvene istrage, nego na rizik da bi otkrivanje dokumenta utjecalo na svrhu istraga (pluralna). Zaključno, Ombudsman smatra da bi, ako je razumno predvidljivo, a ne samo hipotetsko, da se pojedinačni dokumenti ili kategorija dokumenata mogu upotrijebiti za naknadne istrage i ako bi javno otkrivanje takvih dokumenata moglo ugroziti svrhu takvih naknadnih istraga, dotična institucija imala pravo uskratiti pristup takvim dokumentima.

56. Ombudsmanica napominje da se dokumenti o kojima je riječ u ovom predmetu ne odnose ni na jednu konkretnu istragu Glavne uprave za trgovinu, nego na sve prethodne, sadašnje i buduće ispitne postupke trgovinske zaštite. Iako je pri ispitivanju ugrožava li otkrivanje dokumenta svrhu inspekcija, istraga i revizija u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 potrebno primijeniti strogi standard, Ombudsman smatra da ništa ne upućuje na to da bi taj rizik mogao biti relevantan samo ako se odnosi na posebne pojedinačne slučajeve. Iako bi vjerojatno bilo lakše procijeniti taj rizik u odnosu na dokumente koji se odnose na posebne slučajeve, to ne znači da takav rizik ne može postojati ako se dokument odnosi na više od jednog predmeta ili čak na mnoštvo predmeta. Naprotiv, ako bi otkrivanje dokumenta imalo negativne posljedice za velik broj predmeta, zanemarivanje takvih posljedica samo zbog toga što nisu ograničene na jedan konkretan slučaj lišilo bi relevantnu iznimku korisnog učinka upravo kada je najpotrebnija.

57. Komisija konkretno tvrdi da bi se objavom spornih dokumenata u javnu domenu uvele upute, smjernice i praktični savjeti koji se daju voditeljima predmeta u antidampinškim predmetima. Tvrdi da se time poduzećima koja su predmet istraga i njihovim pravnim savjetnicima može omogućiti da to znanje iskoriste u svoju korist: osmišljavanjem strategija za predviđanje koraka ili mjera koje bi Komisija mogla poduzeti tijekom ispitnog postupka, što bi dovelo do donošenja privremenih antidampinških pristojbi i/ili podnošenja prijedloga Vijeća o utvrđivanju konačnih antidampinških pristojbi. Otkrivanje dokumenata stoga može ugroziti njegovu sposobnost da istražuje antidampinške predmete i da slijedom toga poduzme odgovarajuće mjere. Ombudsmanica smatra da je taj argument uvjerljiv. Iako je Komisijina izjava općenite prirode, u njoj se daje dovoljno precizna predodžba o prirodi štete koja bi mogla ugroziti sposobnost Komisije da provodi ispitne postupke trgovinske zaštite ako se dokumenti objave. Nakon pažljivog pregleda dokumenata Ombudsman se slaže da je takva šteta razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska. Pri donošenju tog zaključka Ombudsman uzima u obzir posebno osjetljivu prirodu ispitnih postupaka trgovinske zaštite. Ako GU TRADE ima poteškoća u provjeri činjenica i donošenju nalaza zbog metoda osmišljenih za prikrivanje ili obuhvaćanje tih činjenica, jasno je da je svrha istrage otežana. Takva mogućnost ne bi služila javnom interesu.

58. Budući da je utvrđeno da je interes zaštićen člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 ugrožen otkrivanjem traženih dokumenata, nije potrebno ispitivati bi li otkrivanje ozbiljno ugrozilo i interese utvrđene u članku 4. stavku 3. Uredbe 1049/2001, odnosno interese povezane sa zaštitom Komisijina postupka odlučivanja.

Prevladavajući javni interes

59. Člankom 4. stavcima 2. i 3. Uredbe 1049/2001 predviđa se da institucija može odbiti zahtjev za otkrivanje dokumenta javnosti ako se primjenjuje interes utvrđen u tim odredbama, osim ako postoji prevladavajući javni interes za javni pristup.

60. GU TRADE obavlja zadaće koje znatno utječu na interese građana EU-a jer odluke o upotrebi instrumenata trgovinske zaštite utječu na dostupnost i cijene proizvoda koji se prodaju u EU-u. Odluke o upotrebi instrumenata trgovinske zaštite utječu i na interese proizvođača iz EU-a, a time i na interese radnika iz EU-a. Stoga je očito da postoji javni interes da se provjeri obavlja li GU TRADE svoj posao na odgovarajući način.

61. Pristup dokumentima svakako je jedan od načina kojim se javnosti omogućuje da provjeri i osigura da GU TRADE pravilno obavlja svoj posao. Stoga pružanje pristupa takvim dokumentima ima određeni stupanj javnog interesa.

62. Međutim, činjenica da takav interes može postojati ne dokazuje da taj interes ima prednost pred interesima zaštićenima iznimkama iz Uredbe 1049/2001. To je osobito očito kada se utvrdi da bi javni pristup mogao dovesti do manje učinkovitog sustava trgovinske zaštite, kao što je zaključeno u točki 58. ove presude.

63. Ombudsman također uzima u obzir stajalište Komisije da se dokumenti o kojima je riječ u ovom predmetu mogu razlikovati od „smjernica” koje su objavile druge glavne uprave u Komisiji. Na primjer, Komisija napominje da su smjernice Glavne uprave za tržišno natjecanje izrađene posebno s ciljem njihova objavljivanja; donosi ih Komisija u obliku komunikacije; te su jasno upućeni dionicima i široj javnosti. S druge strane, dokumenti na koje se odnosi zahtjev podnositelja pritužbe sastavljeni su samo u svrhu pružanja internih savjeta voditeljima predmeta u GU-u TRADE [20]. Nakon pregleda dokumenata Ombudsman može potvrditi da je Komisijin opis dokumenata točan. Dokumenti nisu sustavne prirode jer obuhvaćaju mnoštvo pitanja i različiti su po obliku i opsegu. Mnogi dokumenti sadrže promjene u obliku vidljivih praćenih promjena. Iz pregleda dokumenata također nije jasno koji interni savjeti i dalje vrijede u ovom trenutku (npr. određeni dokumenti potječu iz 1997.). Vjerojatno je da pregled takvih dokumenata od strane javnosti ne bi doveo do točnog ili sveobuhvatnog razumijevanja načina na koji GU TRADE obavlja svoje zadaće.

64. Kad je riječ o argumentima podnositelja pritužbe da bi dokumente trebalo objaviti jer čine „upravne odluke opće primjene”, Ombudsman smatra da je dovoljno ponovno uputiti na presudu Općeg suda u predmetu T-459/07, Hangzhou Duralamp Electronics Co., Ltd. protiv Vijeća, u kojoj je Sud naveo da su smjernice o kojima je riječ u ovom predmetu samo interne upute, da su namijenjene dužnosnicima Komisije odgovornima za antidampinške predmete, da su indikativne prirode i da se sastoje uglavnom od tehničkih smjernica. Sud je naveo da nisu obvezujuće za dužnosnike Komisije, da nemaju nikakav pravni učinak i da ne stvaraju nikakva prava ili obveze u odnosu na treće strane.

65. S obzirom na navedeno, Ombudsman ne smatra da postoji javni interes koji bi nadjačao javni interes za neotkrivanje dokumenata.[21]

66. Kad je riječ o navodima i tvrdnjama, ombudsmanica smatra da nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije.

Mogućnost pobijanja

67. Sud je naveo da, čak i ako se utvrdi da se opća pretpostavka primjenjuje na kategoriju dokumenata, s obzirom na to da se slična razmatranja mogu primijeniti na zahtjeve za otkrivanje dokumenata koji su iste prirode, to ne isključuje pravo zainteresirane strane da dokaže da određeni dokument nije obuhvaćen tom pretpostavkom [22].

68. Opći sud je implicirao da kada se institucija koristi takvom općom pretpostavkom, tužitelj može ostvariti svoje pravo pobijanja u svojem ponovnom zahtjevu zahtijevajući pristup određenim dokumentima. Opći sud također je podrazumijevao da će, ako je zahtjev za određeni dokument podnesen u ponovnom zahtjevu, Komisija biti obvezna provesti konkretno i pojedinačno ispitivanje tog dokumenta kako bi provjerila primjenjuje li se opća pretpostavka (u ovom slučaju, da bi se njihovim otkrivanjem ugrozio cilj istrage) doista na taj dokument [23].

69. Ombudsmanica smatra da je važno da podnositelj zahtjeva ima barem dovoljno općeg znanja o identitetu i sadržaju traženih dokumenata kako bi ostvario to pravo na pobijanje. To bi svakako bio slučaj ako su dokumenti već bili upisani u javni registar dokumenata ili ako su dokumenti bili upisani u odgovor na prvotni zahtjev. U ovom slučaju dokumenti nisu bili navedeni u javnom registru dokumenata i nisu bili navedeni u odgovoru na prvotni zahtjev.

70. Ako institucija u svojem odgovoru na prvotni zahtjev nije primijenila opću pretpostavku, nego je konkretno i pojedinačno ispitala tražene dokumente, bilo bi dobro i da institucija utvrdi dokumente koje je ispitala u odgovoru na prvotni zahtjev. To bi podnositelju zahtjeva omogućilo da podnese utemeljen ponovni zahtjev u kojem navodi razloge zbog kojih smatra da analiza institucije nije primjerena.

71. U ovom je slučaju Komisija u svojem odgovoru na ponovni zahtjev obavijestila podnositelja pritužbe o broju obavijesti o politikama koje su obuhvaćene područjem primjene zahtjeva za javni pristup i o općem sadržaju bilješki [24]. Međutim, bilo bi bolje da su te informacije dostavljene podnositelju pritužbe kao odgovor na početni zahtjev, a ne kao odgovor na ponovni zahtjev. Osim toga, s obzirom na to da se čini da dokumenti nisu navedeni ni u jednom javnom registru dokumenata, time bi se poboljšala pristupačnost za građane da je Komisija u odgovoru na prvotni zahtjev navela naslove 78 dokumenata za koje je u konačnici utvrđeno da su obuhvaćeni područjem primjene zahtjeva za javni pristup. Takav bi korak podnositelju pritužbe omogućio da u svojem ponovnom zahtjevu iznese argumente o razlozima zbog kojih bi određene dokumente trebalo objaviti. U tom kontekstu Ombudsman smatra korisnim iznijeti još dvije primjedbe.

72. Iako Ombudsman smatra da će se poštovanjem daljnjih napomena iznesenih u ovom predmetu poboljšati način na koji Komisija rješava buduće zahtjeve za javni pristup, one ne podrazumijevaju da je Komisija u biti počinila pogrešku u pogledu odbijanja potpunog pristupa zatraženim dokumentima. U tom nalazu Ombudsman napominje da podnositelj pritužbe, unatoč tome što je imao pristup dostatnim informacijama o identitetu i općem sadržaju dokumenata kada je podnio pritužbu Ombudsmanu, nije iznio uvjerljive razloge zbog kojih je argumentacija Komisije u prilog odbijanju da odobri širi javni pristup bilješkama o politikama manjkava.

C. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Dodatne napomene

Konkretno, s obzirom na dokumente o kojima je riječ u ovom predmetu, Komisija bi trebala osigurati da u javnom registru utvrdi dokumente koji sadržavaju njezine interne smjernice za osoblje o upotrebi instrumenata trgovinske zaštite.

U pravilu, u slučaju da Komisija zaprimi zahtjev za javni pristup dokumentima koji još nisu upisani u javni registar dokumenata, ona bi u odgovoru na početni zahtjev trebala na odgovarajući način utvrditi tražene dokumente.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 30. rujna 2013.

---

[1] Podnositelj pritužbe predstavlja dva društva na koja je Europska komisija uvela antidampinške pristojbe.

[2] Bilješke o politikama 5/2000, 7/2001, 8/2001, 7/2002, 4/2003 i 3/2004.

[3] Još nije prijavljeno.

[4] Smjernice za izračun iznosa subvencije u ispitnim postupcima o kompenzacijskim pristojbama (SL C394, 17.12.98., str. 6.) i Obavijest Komisije o povratu antidampinških pristojbi (SL C 127, 29.5.2002., str. 10.).

[5] Predmet T-403/05 MyTravel Group plc protiv Komisije [2008.] ECR II-02027.

[6] Ombudsmanica razumije da podnositelj pritužbe upućuje na izvješće povjerenstva, Argentina – Mjere koje utječu na izvoz goveđih krava i uvoz gotove kože, WT/DS155/R i ispravak 1., doneseno 16. veljače 2001., DSR 2001:V, str. 1779.

[7] Europski instrumenti trgovinske zaštite u globalnom gospodarstvu koje se mijenja: Zelena knjiga za javno savjetovanje. COM(2006) 763.

[8] Što se tiče antidampinških postupaka, Sud je pojasnio da društvo koje je predmet ispitnog postupka, koje na njega može izravno i pojedinačno utjecati i imati štetne posljedice za njega, treba tijekom upravnog postupka biti u mogućnosti učinkovito iznijeti svoja stajališta o točnosti i relevantnosti navedenih činjenica i okolnosti kao i o dokazima koje je Komisija iznijela u prilog svojoj tvrdnji o postojanju dampinga i štete koja iz njega proizlazi (vidjeti presudu Suda od 8. srpnja 1991., Al-Jubail Fertilizer/Vijeće, Zb., str. I-3187., t. 17.).

[9] U članku 1.3. Statuta Europskog ombudsmana navodi se da „Europski ombudsman ne smije intervenirati u predmetima pred sudovima niti dovoditi u pitanje utemeljenost sudske odluke.” U članku 2.7. Statuta Europskog ombudsmana navodi se da „kada Europski ombudsman, zbog sudskih postupaka koji su u tijeku ili zaključenih u vezi s iznesenim činjenicama, mora pritužbu proglasiti nedopuštenom ili okončati njezino razmatranje, ishod svih istraga koje je proveo do tog trenutka podnosi se konačno.”

[10] Vidjeti, primjerice, predmet C-266/05 P Sison protiv Vijeća [2007.] ECR I-1233, stavak 63. i spojene predmete C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723, stavak 36.

[11] Vidjeti spojene predmete C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723, stavak 49.; i predmet C-139/07 P Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau [2010.] ECR I-5885, stavak 53.

[12] Predmet T-36/04 API protiv Komisije [2007.] ECR II-3201, stavak 54.

[13] Iako je zahtjev podnositelja pritužbe opsežan i obuhvaća tri velika veziva dokumenata, nije nerazumno očekivati da bi Komisija pregledala sve dokumente kako bi obradila zahtjev za javni pristup, posebno s obzirom na to da osoblje Glavne uprave za trgovinu redovito upotrebljava dokumente. Ombudsman u tom pogledu ističe da Komisija (ispravno) nije nastojala primijeniti članak 6. stavak 3. Uredbe 1049/2001, u kojem se navodi da se u slučaju zahtjeva koji se odnosi na vrlo dug dokument ili na vrlo velik broj dokumenata dotična institucija može neformalno savjetovati s tužiteljem kako bi pronašla pravedno rješenje.

[14] Međutim, na instituciji je da u svakom pojedinom slučaju utvrdi jesu li opća razmatranja koja se uobičajeno primjenjuju na određenu vrstu dokumenta doista primjenjiva na određeni dokument koji je pozvan objaviti. Spojeni predmeti C-39/05 P i C-52/05 P Kraljevina Švedska i Turco protiv Vijeća Europske unije [2008.] ECR I-4723, stavak 50.

[15] Vidjeti spojene predmete T-494/08 do T-500/08 i T-509/08 Ryanair protiv Komisije [2010.] ECR II-5723, točke 70. i 71.

[16] Vidjeti predmet T-459/07, Hangzhou Duralamp Electronics Co., Ltd. protiv Vijeća, još nije prijavljen, u točki 117.

[17] Interna priroda dokumenata pojačana je i činjenicom da neki dokumenti sadržavaju čak i praćene promjene, pri čemu je izbrisani tekst i dalje vidljiv na praćenim dokumentima. Neki dokumenti sadržavaju i komentare i savjete pojedinačnih članova osoblja koji se mogu identificirati.

[18] Svi dokumenti označeni su oznakom "povjerljivo". U mnogim su slučajevima dokumenti označeni i oznakom „Ograničeno” (izraz „ograničeno” obično se upotrebljava u institucijama EU-a za upućivanje na dokumente kojima je pristup ograničen). Dokumenti s oznakom „ograničeno” sadržavaju posebnu izjavu da je dokument namijenjen samo za internu uporabu i da je zaštićen u skladu s člankom 4. Uredbe 1049/2001. Iz preslika koje je Ombudsman pregledao, od kojih su neke prethodile donošenju Uredbe 1049/2001, čini se da je ta klasifikacija dodijeljena dokumentima u trenutku nakon njihova prvog sastavljanja. U svakom slučaju, Ombudsmanica napominje da posebne izjave Komisije da je niz dokumenata „povjerljiv” same po sebi nisu relevantne za utvrđivanje da se dokumenti ne bi trebali otkriti u skladu s Uredbom 1049/2001. To se utvrđenje može temeljiti samo na ocjeni konkretnog sadržaja ili prirode tih dokumenata.

[19] Vidjeti Odluku Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1039/2008/FOR protiv Europske komisije dostupnu na http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5404/html.bookmark

[20] Komisija nadalje napominje da je, kada se to smatra primjerenim, objavila smjernice o pitanjima instrumenata trgovinske zaštite radi informiranja dionika i opće javne smjernice za izračun iznosa subvencije u ispitnim postupcima u vezi s kompenzacijskim pristojbama (SL C394, 17.12.98., str. 6.) i Obavijest Komisije o povratu antidampinških pristojbi (SL C 127, 29.5.2002., str. 10.).

[21] Smjernice za izračun iznosa subvencije u ispitnim postupcima o kompenzacijskim pristojbama (SL C394, 17.12.98., str. 6.) i Obavijest Komisije o povratu antidampinških pristojbi (SL C 127, 29.5.2002., str. 10.).

[22] Vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 62.

[23] Vidjeti prethodno navedene spojene predmete T-494/08 do T-500/08 i T-509/08 Ryanair protiv Komisije, točka 80.

[24] Vidjeti točku 49. ove presude.