Okolnosti pritužbe

1. Ovaj se predmet odnosi na Komisijino odbijanje da podnositelju pritužbe omogući pristup službenoj opomeni upućenoj Italiji u okviru njezina postupanja s pritužbom zbog povrede.

2. Podnositelj pritužbe talijanski je državljanin koji je 2009. Komisiji podnio pritužbu u vezi s navodnim propustom Italije da pravilno provede Direktivu 83/391 o sigurnosti radnika [1].

3. Komisija je 13. listopada 2011. obavijestila podnositelja pritužbe da je pokrenula istragu i da je 30. rujna 2011. poslala službenu opomenu talijanskim tijelima. Komisija je ukratko utvrdila i točke navedene u službenoj opomeni.

4. Podnositelj pritužbe podnio je 15. listopada 2011. zahtjev za pristup službenoj opomeni upućen talijanskim tijelima. Komisija je taj zahtjev odbila na temelju izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom (zaštita svrhe istraga) Uredbe 1049/2001 [2].

5. Podnositelj pritužbe podnio je 21. studenoga 2011. ponovni zahtjev koji je Komisija odbila 9. siječnja 2012. Komisija je u svojoj odluci potvrdila primjenjivost izuzeća na javni pristup predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 kako se tumači u sudskoj praksi Suda. Komisija je također isključila mogućnost odobravanja djelomičnog pristupa i smatrala da podnositelj pritužbe nije dokazao prevladavajući javni interes koji bi opravdao otkrivanje pisma opomene unatoč potrebi zaštite istrage koja je u tijeku.

6. Podnositelj pritužbe obratio se 9. siječnja 2012. Ombudsmanu.

Predmet istrage

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim tvrdnjama i zahtjevima.

Tvrdnja:

Komisija je podnositelju pritužbe nezakonito odbila pristup traženom dokumentu.

Popratni argumenti:

(i) Iznimka predviđena člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 i sudska praksa na koju se Komisija pozvala u svojem odgovoru podnositelju pritužbe ne primjenjuju se na ovaj predmet jer:

(a) zahtjev za pristup odnosio se samo na tehničku procjenu usklađenosti relevantnih talijanskih pravila sa zakonodavstvom EU-a o sigurnosti radnika, a ne na daljnju korespondenciju o pregovorima koji su u tijeku između Komisije i talijanskih tijela. Iznimka predviđena člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 odnosi se na cjelokupni sadržaj inspekcija i pregovora koji su u tijeku, a ne na tehničku ocjenu usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije. Pristup takvoj tehničkoj ocjeni stoga ne može kao takav utjecati na svrhu inspekcija ili ishod tekućih pregovora između Italije i Komisije.

(b) podnositelj pritužbe nema izravan osobni interes za pritužbu, već djeluje samo u javnom interesu u pogledu sigurnosti radnika.

(c) presude u predmetima T-191/99 i C-139/07 nisu primjenjive na ovaj predmet zbog razloga navedenih u točkama (a) i (b).

ii. Iznimka predviđena člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 i sudska praksa koju je Komisija navela u svojem odgovoru podnositelju pritužbe ne primjenjuju se s obzirom na to da je zaštita prava na sigurne i zdrave radne uvjete javni interes i da je to pravo sadržano u Povelji EU-a o temeljnim pravima (članak 31.) i nacionalnim ustavima (na primjer, članak 41. talijanskog Ustava).

iii. Iznimka predviđena člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 i sudska praksa na koju se Komisija pozvala u svojem odgovoru podnositelju pritužbe nisu primjenjivi, s obzirom na to da je sadržaj pisma opomene protiv Italije objavljen u internetskom članku 16. prosinca 2011.

Zahtjev:

Komisija bi trebala odobriti pristup dokumentu.

Istraga

8. Ombudsman je 17. veljače 2012. od podnositelja pritužbe zatražio pojašnjenja u vezi sa svojom pritužbom, koju je dostavio 9. ožujka 2012. Ombudsmanica je 10. srpnja 2012. pritužbu proslijedila predsjedniku Komisije s pozivom da podnese mišljenje o navedenoj tvrdnji i zahtjevu.

9. Komisija je 16. studenoga 2012. dostavila svoje mišljenje o pritužbi. Ombudsman je mišljenje proslijedio podnositelju pritužbe radi mogućih primjedbi, koje je poslao 9. prosinca 2012.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja da je Komisija nezakonito odbila pristup traženom dokumentu

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

10. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe u biti je tvrdio da uvjeti za pozivanje na izuzeće na koje se poziva Komisija nisu ispunjeni u ovom predmetu.

11. Komisija je u svojem mišljenju ponovno potvrdila da je njezina odluka o odbijanju pristupa opravdana na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe 1049/2001, kako je pojašnjeno u presudama sudova EU-a u predmetima T-191/99 [3] i C-139/07 [4].

12. Konkretnije, kad je riječ o prvom potpornom argumentu podnositelja pritužbe, Komisija je podsjetila na ciljeve službenih opomena u okviru postupaka zbog povrede i na važnost osiguravanja ozračja uzajamnog povjerenja i istinske suradnje između Komisije i predmetne države članice u ovoj fazi kako bi im se omogućilo da otvore rasprave s ciljem postizanja brzog rješenja spora. Prema Komisijinu mišljenju, otkrivanje dokumenata kao što je onaj o kojem je riječ u ovom predmetu moglo bi naštetiti toj atmosferi i tako ugroziti ishod istraga koje su u tijeku.

13. Komisija je smatrala da je to doista rizik u ovom slučaju i da se ni djelomična objava ne može predvidjeti jer je zatraženi dopis sadržavao detaljnu činjeničnu i pravnu analizu neslaganja između Komisije i talijanskih tijela, koje je bilo nemoguće razdvojiti. Komisija je istaknula da je tehnička ocjena usklađenosti relevantnih talijanskih pravila s pravom EU-a sastavni dio pisma opomene i da bi je trebalo smatrati rezultatom provedenih ispitnih postupaka.

14. Komisija je podsjetila da postupci zbog povrede uključuju isključivo Komisiju i dotičnu državu članicu te da podnositelj pritužbe nije stranka u tom postupku, već samo izvor informacija. Komisija je naglasila i da je podnositelj pritužbe priznao da ima osobni interes za otkrivanje službene opomene poslane talijanskim tijelima. Međutim, takav osobni interes nije bio relevantan za ocjenu zahtjeva za pristup dokumentima na temelju Uredbe 1049/2001. Samo je prevladavajući javni interes mogao opravdati otkrivanje u ovom slučaju. Međutim, prema mišljenju Komisije, takav interes nije utvrđen.

15. Naposljetku, Komisija je ponovila svoje stajalište da su zaključci europskih sudova u predmetima T-191/99 i C-139/07 primjenjivi u ovom predmetu, neovisno o argumentima koje je podnositelj pritužbe iznio suprotno.

16. Kad je riječ o drugom potpornom argumentu podnositelja pritužbe, Komisija je naglasila da bi temeljno pravo na sigurne i zdrave radne uvjete bilo bolje zaštićeno ako bi se postupak zbog povrede brzo i učinkovito okončao, a taj cilj zahtijevao je da kontakti između države članice i Komisije ostanu povjerljivi. Komisija je podsjetila i na to da je cilj okončanja povrede prava EU-a sam po sebi javni interes koji je zahtijevao povjerljivost službene opomene.

17. Kad je riječ o trećem potkrepljujućem argumentu podnositelja pritužbe, Komisija je navela da se sadržaj službene opomene, koja je objavljena u internetskom časopisu 16. prosinca 2011. i na koju se podnositelj pritužbe pozvao, ne odnosi na pritužbu podnositelja pritužbe zbog povrede, nego na potpuno drukčiji predmet u području zaštite okoliša. Komisija je dodala da u svakom slučaju ostaje vezana obvezom povjerljivosti čak i ako je dotična država članica poduzela ponašanje koje može narušiti atmosferu uzajamnog povjerenja i otkriti relevantne dokumente. Međutim, Komisija je naglasila da to ovdje očito nije slučaj.

18. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima ponovio razloge na temelju kojih je smatrao da izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 i sudska praksa koju je navela Komisija nisu primjenjivi u ovom slučaju. Konkretno, istaknuo je da se relevantna iznimka odnosi na cjelokupni sadržaj inspekcija i pregovora koji su u tijeku, a ne samo na tehničku ocjenu usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije. Nadalje je istaknuo da su i u predmetu T-191/99 i u predmetu C-139/07 zahtjev za pristup dokumentima podnijele osobe koje su bile stranke u relevantnom postupku, dok je u ovom slučaju djelovao u javnom interesu bez osobnog sudjelovanja.

19. Podnositelj pritužbe napomenuo je i da je Komisija u svojem mišljenju objasnila da nije automatski primijenila izuzeća utvrđena u Uredbi 1049/2001, nego je ocijenila njihovu primjenjivost u skladu s osnovanošću zahtjeva podnositelja pritužbe. Prema podnositelju pritužbe to je pokazalo da Komisija nije pravilno primijenila pravo EU-a, nego je umjesto toga provela subjektivne i proizvoljne procjene.

20. Točnije, podnositelj pritužbe smatrao je da Komisija nije objasnila kako i zašto bi otkrivanje zatraženog dokumenta moglo utjecati na atmosferu uzajamnog povjerenja između države članice i Komisije. Prema njegovu mišljenju, Komisijino utvrđenje u tom pogledu stoga je bilo samo subjektivno.

21. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da Komisija nije pružila utemeljene razloge za objašnjenje zašto je povjerljivost kontakata između država članica i Komisije bila potrebna brzo kako bi se okončao postupak zbog povrede i time bolje postigla zaštita temeljnog prava na sigurne i zdrave radne uvjete.

22. Naposljetku, podnositelj pritužbe naglasio je da je, suprotno stajalištu koje je iznijela Komisija, internetski časopis koji je citirao doista objavio sadržaj pisma opomene u postupku zbog povrede koji je doveo do njegove pritužbe. Stoga, s obzirom na to da su pojedinosti dopisa već bile javno dostupne, Komisija nije imala razloga odbiti zatraženu objavu.

Procjena Europskog ombudsmana

23. U skladu s člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001, institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.

24. Ombudsman podsjeća da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom sudova EU-a, iznimke od općeg prava na pristup dokumentima moraju strogo tumačiti i primjenjivati [5]. Sama činjenica da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem ne može sama po sebi opravdati primjenu tog izuzeća. Stoga, kako bi se mogla zakonito pozvati na iznimku, dotična institucija dužna je ocijeniti, s jedne strane, bi li pristup dokumentu konkretno i stvarno ugrozio zaštićeni interes i, s druge strane, postoji li prevladavajući javni interes za otkrivanje. Ta ocjena mora proizlaziti iz razloga na kojima se temelji odluka [6].

25. Ombudsmanica, međutim, podsjeća i na to da je Sud dopustio niz iznimaka od obveze institucija da konkretno i pojedinačno ispitaju dokumente kojima je zatražen pristup. Konkretno, Sud je presudio da predmetna institucija načelno može temeljiti svoje odluke na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se općenito slična razmatranja mogu primijeniti na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste prirode i pod uvjetom da institucija u svakom pojedinom slučaju utvrdi da su opća razmatranja koja se uobičajeno primjenjuju na određenu vrstu dokumenata zapravo primjenjiva na određeni dokument koji je od nje zatraženo otkrivanje [7].

26. Ombudsman nadalje napominje da je Sud dosad izričito priznao mogućnost oslanjanja na takve opće pretpostavke u nizu predmeta, odnosno u slučaju postupaka za preispitivanje državnih potpora,[8] postupaka kontrole koncentracija [9] i postupaka koji su u tijeku pred sudovima EU-a.[10] Ombudsman naglašava da je Opći sud nadalje utvrdio da se na sličnu opću pretpostavku može pozvati u slučaju dokumenata koji se odnose na postupke zbog povrede.[11] Na taj je način Opći sud potvrdio da je načelo prava koje je Sud utvrdio u svojoj presudi u predmetu T-191/99, koje je Komisija navela u svojem mišljenju, i dalje valjano unatoč inovacijama u pravnom sustavu za javni pristup dokumentima uvedenom Uredbom 1049/2001.

27. Kako bi objasnio zašto bi mu ipak trebalo omogućiti pristup relevantnom dokumentu, podnositelj pritužbe tvrdio je i. da je predmet njegova zahtjeva za pristup, odnosno tehnička ocjena usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije, i ii. da je priroda njegova interesa za otkrivanje razlikovala ovaj predmet od presedana na koje se poziva Komisija.

28. Što se tiče predmeta zahtjeva podnositelja pritužbe, Ombudsman se ne može složiti s Komisijom kada tvrdi da je tehnička ocjena usklađenosti relevantnih nacionalnih pravila s pravom Unije sastavni dio pisma opomene. Naime, sama je svrha takvog dopisa obavijestiti dotičnu državu članicu o pitanjima koja, prema mišljenju Komisije, treba riješiti i o razlozima za to stajalište.

29. Kad je riječ o prirodi interesa podnositelja pritužbe, a to je činjenica da podnositelj pritužbe tvrdi da djeluje samo u javnom interesu, Ombudsman podsjeća da u pravnom sustavu javnog pristupa dokumentima uspostavljenom Uredbom 1049/2001 motivi zbog kojih je podnesen zahtjev za pristup nisu relevantni. Stoga, s jedne strane, tužitelj nije dužan navesti svoj interes za otkrivanje. S druge strane, na postupanje i ishod zahtjeva za pristup ne utječe priroda ili vrsta interesa koji pokreće podnositelja zahtjeva.

30. To naravno ne znači da se Uredbom 1049/2001 ne uzima u obzir interes koji javnost može imati za otkrivanje određenog dokumenta. Naime, postojanje opće pretpostavke protiv otkrivanja u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001 ne sprečava odobravanje pristupa ako se može utvrditi da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje. U tom se kontekstu podnositelj pritužbe pozvao na javni interes za sigurne i zdrave radne uvjete.

31. Ombudsmanica priznaje da sigurni i zdravi radni uvjeti nisu samo od presudnog javnog interesa, već su i predmet temeljnog prava u skladu s člankom 31. Povelje EU-a o temeljnim pravima. Međutim, smatra da samo pozivanje na to temeljno pravo nije dovoljno kako bi se utvrdilo da je doista postojao prevladavajući javni interes za otkrivanje.

32. Ombudsmanica u tom kontekstu napominje i da je Komisija priznala važnost sigurnih i zdravih radnih uvjeta te je naglasila da bi se takvi uvjeti mogli bolje ostvariti ako se brzo i učinkovito okonča postupak zbog povrede protiv Italije. Komisija smatra da taj cilj zahtijeva da kontakti između države članice i Komisije ostanu povjerljivi. Komisija je podsjetila i na to da je cilj okončanja povrede prava EU-a sam po sebi javni interes koji zahtijeva povjerljivost službene opomene.

33. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima tvrdio i da Komisija nije pružila utemeljene razloge kojima bi objasnila zašto je povjerljivost kontakata s državama članicama potrebna kako bi se brzo okončao postupak zbog povrede.

34. U tom pogledu Ombudsman ističe da je Komisija tvrdila da bi otkrivanje dokumenata koji se odnose na postupak zbog povrede moglo narušiti ozračje uzajamnog povjerenja između Komisije i države članice i tako ugroziti šanse za postizanje ranog rješenja. Ombudsmanica također napominje da je to stajalište potkrijepljeno sudskom praksom Suda. Čak i ako bi se moglo činiti razumnim smatrati da bi otvorenost postupaka zbog povrede prava mogla, barem u nekim slučajevima, bolje promicati usklađenost države članice nego tajnost, sudska praksa Suda jasno je i snažno suprotna. Ombudsman stoga smatra da Komisija ima pravo zadržati svoje odbijanje pristupa službenim opomenama zbog toga što je u sudskoj praksi Suda potvrđeno njezino stajalište da bi izgledi za pronalaženje kompromisa bili ugroženi ako bi sadržaj razmjena između Komisije i država članica bio dostupan javnosti dok su pregovori u tijeku.

35. Trećim argumentom podnositelj pritužbe tvrdio je da iznimka na koju se Komisija pozvala kako bi odbila otkrivanje pisma opomene nije primjenjiva u ovom slučaju s obzirom na to da je sadržaj dopisa već objavljen na internetu.

36. U tom pogledu Ombudsman nije uvjeren argumentom koji je Komisija iznijela u svojem mišljenju da je i dalje dužna odbiti otkrivanje dokumenta kao što je onaj o kojem je riječ u ovom predmetu, čak i ako je država članica kojoj je upućen predmetni dopis odlučila taj dokument staviti na raspolaganje javnosti. Međutim, Ombudsmanica napominje i da je Komisija naglasila da se ta situacija nije pojavila u ovom predmetu.

37. Ombudsman smatra da nije potrebno utvrditi odgovara li tekst dostupan na internetskim stranicama koje je naveo podnositelj pritužbe službenoj opomeni upućenoj Italiji u okviru postupka zbog povrede obveze koji je doveo do pritužbe podnositelja pritužbe. S obzirom na činjenicu da je Komisija odlučno navela da talijanska tijela nisu otkrila dokument kojem podnositelj pritužbe želi pristupiti, potreban je zaključak da bi ga (ako je tekst dostupan na navedenoj internetskoj stranici doista bio taj dopis) objavila treća strana. Međutim, Ombudsman podsjeća da je već priznao da objava povjerljivog dokumenta od strane treće osobe kao takva nije dovoljan razlog da bi se opravdalo njegovo otkrivanje od strane institucije Unije.[12] Konkretno, ako bi institucija bila obvezna odobriti javni pristup povjerljivom dokumentu samo zbog toga što ga je treća osoba nezakonito otkrila, ta bi institucija bila prisiljena naknadno potvrditi nezakonito otkrivanje. To bi dovelo do poticanja trećih strana na objavljivanje povjerljivih dokumenata bez odobrenja. Ombudsman stoga smatra razumnim Komisijin nalaz da je i dalje vezan obvezom povjerljivosti unatoč navodnoj objavi dopisa.

38. S obzirom na navedeno, ombudsmanica smatra da se tvrdnja podnositelja pritužbe ne može prihvatiti te se stoga ni njegov povezani zahtjev ne može prihvatiti.

B. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Ombudsmanica u ovom predmetu nije utvrdila nepravilnosti u postupanju

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 27. rujna 2013.

---

[1] Direktiva Vijeća 89/391/EEZ od 12. lipnja 1989. o uvođenju mjera za poticanje poboljšanja sigurnosti i zdravlja radnika na radu, SL 1989., L 183, str. 1.

[2] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, SL 2001., L 145, str. 43.

[3] Predmet T-191/99 Petrie i drugi protiv Komisije [2001.] ECR II-3677.

[4] Predmet C-139/07 Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau [2010.] ECR I-5885.

[5] Vidjeti predmet C-266/05 P Sison protiv Vijeća [2007.] ECR I-1233, stavak 63.

[6] Vidjeti spojene predmete C-39/05 P i C-52/05 P Švedska i Turco protiv Vijeća [2008.] ECR I-4723, stavak 49.

[7] Vidjeti prethodno navedene spojene predmete C-39/05 P i C-52/05 P, točku 50.

[8] Vidjeti predmet C-139/07 Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau [2010.] ECR I-5885.

[9] Vidjeti presudu od *** u predmetu C-404/10 P Komisija protiv izdanja Odile Jacob i presudu od *** u predmetu C-477/10 P Komisija protiv Agrofert Holdinga.

[10] Vidjeti predmet C-523/07 P Švedska i drugi protiv API-ja i Komisije [2010.] ECR I-8533.

[11] Predmet T-29/08 Liga para Protecçao de Natureza (LPN) protiv Komisije [2011.] ECR II-6021. Presuda je trenutačno u žalbenom postupku. Nezavisni odvjetnik M. Wathelet dao je 5. rujna 2013. svoje mišljenje o žalbenom predmetu te je predložio da se potvrdi presuda Općeg suda i odbije žalba.

[12] Vidjeti odluku Europskog ombudsmana od 19. prosinca 2012. u predmetu 2161/2011/ER.