Nacrt te odluke objavljen je 3. listopada 2013. na ovoj internetskoj stranici umjesto konačnog teksta. Čim je ta pogreška uočena, 18. studenoga 2013. nacrt teksta uklonjen je i zamijenjen ispravnim tekstom. Molimo Vas da prihvatite naše isprike za ovu grešku.

Okolnosti pritužbe

1. Predmet se odnosi na opću politiku Komisije da ne odobri javni pristup dokumentima koji se odnose na istrage koje su u tijeku o mogućim kršenjima prava EU-a od strane država članica. Građani EU-a koji žive u Danskoj imali su dojam da je Glavna uprava Komisije za okoliš (GU za okoliš) u svojem području politike usvojila otvoreniju praksu u razdoblju od 2006. do 2007. Kad se Glavna uprava za okoliš naknadno vratila na navedenu opću politiku Komisije, ti su građani zatražili obrazloženja i predložili da se i dalje primjenjuje otvorenija praksa. Budući da nisu bili zadovoljni odgovorima Komisije, obratili su se Europskom ombudsmanu.

2. Detaljniji kontekst predmeta ukratko je sljedeći.

3. Dopisom od 2. travnja 2007. GU za okoliš odobrio je podnositeljima pritužbe pristup službenoj opomeni i odgovoru Danske u predmetu zbog povrede obveze 2003/2070 o usklađenosti danskog zakonodavstva s Direktivom Vijeća 92/43/EEZ („Direktiva o staništima”). GU za okoliš naveo je da je dostavio te dokumente „u skladu s našom praksom”. Dodao je i da su danska tijela također objavila predmetne dokumente te je naveo poveznicu na relevantnu internetsku stranicu. Konačno je navedeno da, "[i] u slučaju da su dokumenti u međuvremenu uklonjeni s te stranice, dobrodošli ste da nas ponovno kontaktirate i rado ćemo dostaviti dokumente kako je zatraženo".

4. Podnositelji pritužbe dobili su primjerak dopisa Glavne uprave za okoliš danskom Ministarstvu okoliša u kojem se navodi promjena prakse otkrivanja kako slijedi:

„Glavna uprava za okoliš promijenila je praksu u pogledu javnog pristupa te će u budućnosti omogućiti javni pristup svim dokumentima koji se odnose na tekuće postupke zbog povrede koji se odnose na nedosljednosti između nacionalnog zakonodavstva i zakonodavstva EU-a. Zapravo, širenje u slučajevima kao što su ovi može olakšati primjenu i koristan učinak predmetnih direktiva. Ta će se okolnost smatrati prevladavajućim javnim interesom koji opravdava otkrivanje.”

5. GU za okoliš odobrio je i pristup službenoj opomeni u predmetu zbog povrede 2006/2134 o usklađenosti danskog zakonodavstva s Direktivom Vijeća 79/409/EEZ („Direktiva o pticama”, sada pročišćena Direktiva 2009/147/EZ) u vezi s područjem posebne zaštite br. 60 (Tondermarsken). Taj je dopis također objavljen na internetskoj stranici danskog Ministarstva okoliša.

6. Međutim, u dopisu od 20. srpnja 2009. Glavna uprava za okoliš odbila je zahtjev podnositelja pritužbe za pristup dodatnoj službenoj opomeni u predmetu 2006/2134. Pritom se Glavna uprava za okoliš pozvala na članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije [1] u kojem se navodi da „institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu: [...] svrhu inspekcija, istraga i revizija”. GU za okoliš nadalje je uputio na presudu u predmetu Petrie koju je donio (tadašnji) Prvostupanjski sud, u kojoj je Sud smatrao da „države članice imaju pravo očekivati od Komisije da jamči povjerljivost tijekom istraga koje bi mogle dovesti do postupka zbog povrede”[2].

7. Dopisom od 21. srpnja 2009. podnositelji pritužbe zatražili su od Komisije je li odbijanje otkrivanja dodatne službene opomene u predmetu 2006/2134 posljedica želje danske vlade za povjerljivošću u tom predmetu.

8. U dodatnom dopisu od 25. rujna 2009. Glavna uprava za okoliš obavijestila je podnositelje pritužbe da je pristup službenoj opomeni u predmetu 2006/2134 (a ne prethodno navedenom dodatnom dopisu) odobren „jer su danska tijela objavila dopis na internetskim stranicama danskog Ministarstva okoliša. Stoga nije bilo razloga da uskratimo dokument jer se smatralo da se Danska suzdržala od svojeg prava na povjerljivo postupanje s dokumentom." S obzirom na predmet 2003/2070, Glavna uprava za okoliš napomenula je da se " naša praksa u međuvremenu promijenila" i da će zahtjevi za pristup dokumentima koji se odnose na istrage u tijeku biti odbijeni, osim ako postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.

Predmet istrage

9. Ombudsmanica je pokrenula istragu o sljedećim navodima i tvrdnjama.

Tvrdnja

Komisija podnositeljima pritužbe nije objasnila zašto je, nakon nove prakse iz 2006., ponovno uvela restriktivnu praksu u pogledu javnog pristupa uvodnim pismima državama članicama u predmetima zbog povrede.

Zahtjevi

1. Podnositelji pritužbe tvrde da bi Komisija trebala na odgovarajući način odgovoriti na zahtjev iz prve tvrdnje.

2. Komisija bi trebala ponovno razmotriti uvođenje prakse koju je usvojila 2006., čime bi se javnosti omogućio veći pristup uvodnim pismima upućenima državama članicama.

10. Ombudsmanica je od Komisije zatražila i da odgovori na sljedeća pitanja.

11. U svojem prvom dopisu podnositelju pritužbe o tom pitanju od 20. srpnja 2009. Komisija je (a) obavijestila podnositelje pritužbe o presudi u predmetu Petrie u predmetu T-191/99, u kojoj je prepoznat interes države članice za održavanje zatvorenog dijaloga s Komisijom u predmetima zbog povrede i (b) istaknula važnost takvog dijaloga u svrhu pronalaženja sporazumnih rješenja između Komisije i države članice u predsudskom postupku. Iz sadržaja navedenog dopisa nije bilo sasvim jasno razumije li Komisija interes za postizanje sporazumnog rješenja koje bi predstavljalo zaseban, autonoman razlog za neotkrivanje ili je to razmatranje, prema mišljenju Komisije, neodvojivo povezano s mogućim interesom države članice za održavanje zatvorenog dijaloga. Konkretno, nije bilo jasno smatra li Komisija da se presuda Petrie primjenjuje i, ako da, u kojoj mjeri, u slučajevima u kojima država članica otvoreno i jasno navodi da nema interes da predmetni dokumenti ostanu povjerljivi. Ombudsmanica je stoga zatražila od Komisije da pojasni to pitanje u svojem mišljenju.

12. Također je zatražio od Komisije da u okviru svojeg odgovora na tvrdnju i povezanu tvrdnju dostavi konkretne primjere slučajeva ili incidenata koji su je naveli da se vrati na svoju praksu iz razdoblja prije 2006.

Istraga

13. Ombudsmanica je 29. studenoga 2010. zatražila od Komisije da dostavi mišljenje o pritužbi do 28. veljače 2011. Komisija je 28. veljače 2011. obavijestila Ombudsmana da ne može dostaviti mišljenje u zadanom roku. Potvrdilo je da je nacrt odgovora bio „u savjetovanju među službama, ali da će biti potrebno više vremena za dovršetak potrebnog postupka”. Komisija je 29. ožujka 2011. ponovno produljila rok za podnošenje mišljenja, napominjući da je nacrt odgovora bio „u savjetovanju među službama”, ali da su se „pojavile neočekivane poteškoće u postupanju s meritumom pritužbe”.

14. Komisija je 18. svibnja 2011. dostavila svoje mišljenje. Ombudsmanica ga je proslijedila podnositeljima pritužbi na očitovanje koje su podnijeli 26. srpnja 2011. Ombudsmanica je 18. srpnja 2012. izdala nacrt preporuke o kojem je Komisija naknadno izdala svoje mišljenje. Mišljenje je proslijeđeno podnositeljima pritužbe koji nisu podnijeli primjedbe.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja da nije objašnjeno zašto je, nakon nove prakse 2006., Komisija ponovno uvela restriktivnu praksu u pogledu javnog pristupa uvodnim pismima državama članicama u predmetima zbog povrede i povezanim zahtjevima

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

15. Podnositelji pritužbe smatrali su da Komisija nije objasnila zašto je ponovno uvela ograničavajuću praksu otkrivanja za službene opomene u vezi s istragama zbog povrede u području okoliša. Tvrdili su da Komisija nije pružila odgovarajuća objašnjenja.

16. Podnositelji pritužbe istaknuli su i da je predmet pokazao ozbiljan sustavni problem u obradi zahtjeva za javni pristup dokumentima koji se odnose na istrage zbog povrede. Tvrdili su da Komisija obično tvrdi da se otkrivanje ne može odobriti zbog interesa dotične države članice, nego da država članica, ako je sama zatražila pristup, obično od Komisije traži njezino stajalište. Potonji pak obično obavješćuje državu članicu da su takvi dokumenti povjerljivi sve dok je istraga u tijeku.

17. Komisija je u svojem mišljenju iznijela sljedeće informacije o svojem razumijevanju činjenica i relevantnih pravila.

18. Kad je riječ o prvoj tvrdnji i prvom pitanju Ombudsmana, Komisija je priznala da je u predmetima istrage zbog povrede 2003/2070 i 2006/2134 Glavna uprava za okoliš objavila odgovarajuće službene opomene jer je smatrala da bi otkrivanje moglo, u tim posebnim slučajevima koji su se odnosili na nepotpuno prenošenje Direktive o staništima i Direktive o pticama u nacionalno zakonodavstvo, olakšati izravnu primjenu navedenih direktiva. U tim je slučajevima i predmetna država članica objavila te dokumente. U obje odluke Glavna uprava za okoliš tada je smatrala da bi se, iznimno, dokumenti koji se odnose na predmete zbog povrede koji se odnose na nepotpuno prenošenje direktiva u nacionalno zakonodavstvo mogli otkriti u danim okolnostima. Nadalje, Komisija je potvrdila da je u svojem dopisu od 2. travnja 2007. upućenom podnositelju pritužbe Glavna uprava za okoliš upotrijebila izraz „u skladu s našom praksom”. Međutim, dodao je da se to stajalište ne može smatrati „praksom Komisije”. Kad je Komisija izdala dodatnu službenu opomenu u predmetu 2006/2134, danska tijela zatražila su mišljenje Komisije o zahtjevu za pristup toj dodatnoj službenoj opomeni. Tom je prilikom GU za okoliš izdao negativno mišljenje o objavi tog dokumenta, čime je dokazao da je u svakom pojedinom slučaju proveo drukčiju ocjenu.

19. Komisija je zatim podsjetila na posebnu prirodu nadležnosti koje su joj dodijeljene Ugovorom i sudskom praksom Suda u području povreda te na diskrecijske ovlasti koje ima u okviru tog postupka. Nadalje je istaknuo da, uzimajući u obzir činjenicu da je cilj tog postupka uspostaviti lojalnu suradnju i ozračje uzajamnog povjerenja između Komisije i dotične države članice, samo ocjena svakog pojedinačnog slučaja može odrediti treba li se strogo pridržavati određenih osnovnih načela, odnosno ne lišiti postupke zbog povrede njihova korisnog učinka, poštovati obveze iz članka 339. UFEU-a i primijeniti iznimke predviđene Uredbom 1049/2001.

20. Komisija je napomenula da treće strane, uključujući one čija je pritužba zbog povrede dovela do službene istrage, nemaju pravo pristupa njezinim upravnim spisima koji se odnose na postupke zbog povrede. Naime, u skladu s člankom 258. UFEU-a i sudskom praksom kojom se on tumači, samo je dotična država članica stranka u ovom postupku. Stoga se presuda Suda od 29. lipnja 2010. u predmetu C-139/07 P, Komisija protiv Technischen Glaswerke Ilmenau [3], kojom se priznaje postojanje opće pretpostavke nedostupnosti u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe 1049/2001, izravno primjenjuje na ovaj postupak.

21. Komisija priznaje da su, povremeno i na pojedinačnoj osnovi, određeni dokumenti koji se odnose na postupke zbog povrede otkriveni dok je postupak zbog povrede još bio u tijeku.

22. Komisija žali zbog toga što je, zbog nesretnog odabira riječi u svojoj korespondenciji s podnositeljem pritužbe, Glavna uprava za okoliš pogrešno stvorila dojam da postoji „praksa Komisije” otkrivanja dokumenata u određenim slučajevima povrede u području prava okoliša. GU za okoliš nije utvrdio nikakvu opću politiku ili praksu otkrivanja dokumenata u otvorenim postupcima zbog povrede prava između 2006. i 2009. Umjesto toga, GU za okoliš objavio je dokumente koji se odnose na otvorene predmete zbog povrede koji se odnose na nepotpuno prenošenje zakonodavstva EU-a o okolišu na pojedinačnoj osnovi, polazeći od pretpostavke neotkrivanja, kako je potvrđeno sudskom praksom. Nakon daljnjeg razmatranja nakon interne rasprave, Glavna uprava za okoliš prilagodila je 2009. svoj pristup općem pristupu Komisije, koji se temelji na pretpostavci neotkrivanja, kako je potvrđeno sudskom praksom.

23. U ovom predmetu iznimka iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001 očito se primjenjivala na dokument koji je zatražio podnositelj pritužbe, a koji se u trenutku donošenja potvrđujuće odluke odnosio na postupak zbog povrede koji je u tijeku. Ta je odluka stoga bila u skladu s presudom Općeg suda u predmetu Petrie i novijom presudom Suda u predmetu C-139/07 P.

24. Svrha prethodno navedenog ispitnog postupka bila je osigurati da Danska ispuni svoje obveze na temelju UFEU-a. Javnom objavom traženog dokumenta tijekom ispitnog postupka prikupile bi se ključne informacije u javnoj domeni i time bi se oslabila sposobnost Komisije da zajedno s dotičnom državom članicom i bez nepotrebnog vanjskog pritiska pronađe rješenje koje je u skladu s pravom EU-a.

25. Naime, na temelju primjenjive sudske prakse postoji jasan prostor za primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001 na otkrivanje dokumenata koji se odnose na postupke zbog povrede koji su u tijeku. Osim sudske prakse u predmetu Petrie, valja istaknuti da je Sud prilikom tumačenja članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001 u nedavnoj presudi naglasio da je u upravnom postupku između Komisije i predmetne države članice nepostojanje pristupa spisu važno pitanje koje treba uzeti u obzir. Sud je doista naveo da „[...] zainteresirane strane, osim države članice odgovorne za dodjelu potpore, u okviru postupka preispitivanja državnih potpora nemaju pravo pregledavati dokumente iz upravnog spisa Komisije. Tu činjenicu treba uzeti u obzir za potrebe tumačenja izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001. Ako bi te zainteresirane strane mogle dobiti pristup, na temelju Uredbe br. 1049/2001, dokumentima iz upravnog spisa Komisije, sustav nadzora državnih potpora bio bi doveden u pitanje." Kao i u postupku nadzora državnih potpora, postupci zbog povrede na temelju članka 258. UFEU-a bilateralne su prirode i stajalište Komisije upućeno je samo dotičnoj državi članici. Stoga se prethodno navedeno tumačenje Suda izravno primjenjuje na postupke zbog povrede.

26. Nadalje, člankom 6. stavkom 1. Uredbe 1367/2006 o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice [4] („Aarhuška uredba”) predviđa se da se smatra da postoji prevladavajući javni interes u odnosu na komercijalne interese i inspekcije, istrage i revizije ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Međutim, taj isti članak izričito isključuje istrage o mogućim povredama prava Unije iz pretpostavke prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje. Slijedom toga, primjenjivost izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe 1049/2001 na dokumente podnesene u okviru postupaka zbog povrede koji su u tijeku u tom pogledu ostaje nepromijenjena.

27. Kad je riječ o konkretnom pitanju smatra li Komisija općenito da se presuda Petrie primjenjuje i kada država članica otvoreno i jasno navodi da nema interes da predmetni dokumenti ostanu povjerljivi, Komisija je istaknula sljedeće. Postupak predviđen člankom 258. UFEU-a sastoji se od dvije uzastopne faze, predsudske faze, koja je upravne prirode, i sudske faze, u kojoj se pred Sudom vodi postupak. Svrha predsudskog postupka predviđenog u članku 258. UFEU-a jest omogućiti državi članici da okonča svaku povredu, da ostvari svoja prava obrane i odredi predmet spora radi podnošenja tužbe Sudu. Ako se predmet pokrene pred Sudom, preuranjeno otkrivanje dokumenta također bi ugrozilo sudski postupak.

28. Stoga, čak i ako bi se država članica složila s otkrivanjem, Komisija bi ipak mogla zaključiti da njezin interes za provođenje istrage bez vanjskih utjecaja i zaštita sudskih postupaka onemogućuju javno otkrivanje.

29. Svako od tih razmatranja trebalo bi imati na umu pri procjeni, u konkretnom slučaju, bi li otkrivanje predmetnih dokumenata ugrozilo istragu koja je u tijeku.

30. Što se tiče drugog prethodno navedenog pitanja Ombudsmana, Komisija je navela da nije imala nikakvu opću politiku ili praksu otkrivanja dokumenata u otvorenim postupcima zbog povrede između 2006. i 2009. GU za okoliš samo je na pojedinačnoj osnovi otkrio dokumente koji se odnose na određene otvorene predmete zbog povrede. Kako su službe Komisije podsjetile, postojala su samo tri slučaja takve objave: u predmetu 2003/2070 protiv Danske u vezi s Direktivom o staništima, u predmetu 2006/2134 protiv Danske u vezi s Direktivom o pticama i u predmetu 2006/2144, koji nije obuhvaćen ovom pritužbom, protiv Danske u vezi s Direktivom o staništima.

31. U svojim očitovanjima na mišljenje Komisije podnositelji pritužbe u biti su zadržali svoju pritužbu. Izrazili su razočaranje činjenicom da Komisija nije otvoreno i izričito priznala da je njezina Glavna uprava za okoliš usvojila novu praksu kao takvu. Također su izrazili razočaranje Komisijinim upućivanjem na predmet C-139/07 P, predmet koji se odnosio na istragu o državnoj potpori koja, prema njihovu mišljenju, nije bila od velike važnosti za predmetni predmet. Smatrali su da je jedina potencijalno relevantna presuda na koju se Komisija oslonila, predmet Petrie, prestara i nedostatna jer je Sud nikad nije potvrdio. Izrazili su žaljenje zbog stajališta Komisije da, čak i ako se država članica odrekne svojeg prava na povjerljivost, dokumenti o povredi općenito i dalje mogu podlijegati iznimkama predviđenima u Uredbi 1049/2001.

32. Podnositelji pritužbe napomenuli su da je poseban dokument kojem su zatražili pristup otkriven nakon zaključenja predmetne istrage zbog povrede.

Procjena Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

Ovaj je predmet sličan drugom predmetu pred Europskim ombudsmanom.

33. Ombudsmanica napominje da je glavno pitanje u ovom predmetu vrlo slično onom postavljenom u drugom predmetu, odnosno predmetu 1947/2010/PB. Podnositelji pritužbe i Komisija svjesni su te činjenice. Procjene Ombudsmana u ta dva slučaja bile su koordinirane.

34. Pitanja istaknuta u ovom predmetu mogu se korisno ispitati u sljedećim trima naslovima: „Nova kratkotrajna praksa”; „Razlozi za ukidanje nove prakse”; „Sistemska pitanja koja su se pojavila u vezi s neotkrivanjem dokumenata o povredi”.

Kratkotrajna nova praksa

35. To je pitanje zahtijevalo iskrenu procjenu bez semantičkih razmatranja. Pokušaj definiranja pojma "praksa" nije ni koristan ni potreban. Na temelju dostupnih dokaza, navedenih u točkama 3. i 4. ove presude, bilo je jasno da je Komisijina Glavna uprava za okoliš u jednom trenutku sustavno prestala slijediti uobičajeni pristup Komisije da ne odobri javni pristup početnim dopisima u postupcima zbog povrede koji se odnose na njezino posebno područje rada. Nije bilo jasno zašto se to dogodilo i moguća objašnjenja u svakom slučaju nisu potrebna za ovaj dio ocjene. Nakon toga, nadležne osobe u Komisiji uskladile su pristup Glavne uprave za okoliš s prethodno navedenim uobičajenim pristupom. To je u biti Komisija navela u svojem mišljenju kada je izjavila sljedeće: „Nakon interne rasprave Glavna uprava za okoliš ponovno je 2009. uskladila svoj pristup s općim pristupom Komisije, koji se temelji na pretpostavci neotkrivanja, kako je potvrđeno sudskom praksom.”

36. Ombudsmanica je u potpunosti razumjela razočaranje podnositelja pritužbi činjenicom da Komisija nije bila otvorenija i izričito se uključila u njihovo razumijevanje da su prethodno navedeni koraci koje je poduzela Glavna uprava za okoliš nova praksa otkrivanja informacija koju je Komisija odobrila i službeno uspostavila kao instituciju. Točno je da je Komisija oklijevala, prvo u svojoj korespondenciji s podnositeljem pritužbe, a zatim i pred Ombudsmanom, otvoreno priznati činjenicu da je GU za okoliš isprobao novi pristup koji je trebao predstavljati pravilo. Komisija je od početka mogla pokazati veću otvorenost i iskrenost prema podnositelju pritužbe te je u svojem mišljenju mogla izbjeći određene ne baš empatične primjedbe koje su, čini se, upućivale na to da su podnositelji pritužbe jednostavno pogrešno shvatili što se dogodilo.

37. Ombudsmanica je istodobno napomenula i da su zbog prethodno navedenog razvoja uočena važna različita stajališta unutar Komisije o tome koji je najučinkovitiji pristup otvorenosti u predmetima zbog povrede prava. Podrazumijeva se da su takve razlike potencijalno neugodne za bilo koju organizaciju i da početni obrambeni pristup, namijenjen izbjegavanju otvorenosti po tom pitanju, nije neprirodan. Međutim, zajedničko razumijevanje otvorenosti u javnoj upravi EU-a zahtijeva da se građaninu od samog početka govori istina. To se u ovom slučaju nije dogodilo.

38. Ombudsmanica je napomenula da je mišljenje Komisije u ovom predmetu mnogo iskrenije od mišljenja koje je podnijela o prethodno navedenoj prvoj pritužbi koja se odnosi na isto pitanje. S obzirom na kašnjenje do kojeg je došlo u podnošenju tog mišljenja, Ombudsman je odlučio zaključiti da je to pitanje bilo predmet određene rasprave, možda čak i rasprave, unutar Komisije. Opet, to je bio znak normalne birokracije. Činjenica da je mišljenje Komisije moglo biti iskrenije u njezinu prikazu činjenica i s njima povezanih zaključaka ne umanjuje činjenicu da je Komisija u konačnici prenijela informacije, navedene u točki 35. ove presude, koje su Ombudsmanu omogućile da donese svoj povezani činjenični zaključak.

39. S obzirom na navedeno ombudsmanica je zaključila da je žalosno što Komisija nije otvorenije surađivala s podnositeljem pritužbe o stvarnim i dobro dokumentiranim činjenicama koje se odnose na novi pristup s kojim je njezina Glavna uprava za okoliš eksperimentirala. Međutim, Ombudsmanica nije smatrala potrebnim izdati službenu i javnu kritičku primjedbu u tom pogledu.

Razlozi za ukidanje kratkotrajne nove prakse

40. Ovaj se dio posebno odnosi na posebno pitanje opoziva prakse za koju su podnositelji pritužbe smatrali da postoji.

41. Ombudsmanica je napomenula da je Komisija u svojoj komunikaciji s podnositeljem pritužbe, a zatim i u svojem mišljenju, iznijela sljedeće ispravne napomene.

42. Kao prvo, Uredba EU-a o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice [5] isključuje primjenu pretpostavke prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje dokumenata u pogledu postupaka zbog povrede. Važnost te točke bila je da se u određenim okolnostima Aarhuškom konvencijom predviđa pretpostavka prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje informacija.

43. Kao drugo, pravilima EU-a o javnom pristupu dokumentima, kako je potvrđeno sudskom praksom, predviđa se da konkretni dokumenti kojima građani traže pristup moraju podlijegati pojedinačnoj i konkretnoj procjeni. Sudska praksa samo iznimno dopušta institucijama da odluče o javnom pristupu dokumentima na temelju kategorija dokumenata. Stoga bi bilo vrlo problematično doći do zaključka da bi Komisija trebala naložiti svojoj Glavnoj upravi za okoliš da u pravilu objavi uvodna pisma.

44. S obzirom na navedeno ombudsmanica nije mogla zaključiti da se načelima dobre uprave od Komisije zahtijeva da (ponovno) uvede pristup s kojim je njezina Glavna uprava za okoliš eksperimentirala u kratkom razdoblju.

Sustavni problemi u vezi s neotkrivanjem dokumenata o povredi

Sustavna i dobro poznata pitanja istaknuta u ovom predmetu navela su Ombudsmana da iznese preporuke [6] u nastavku. Preporuke Europskog ombudsmana bile su posebno namijenjene tome da se Komisiji pruži prilika da razmotri primjenu razrađenijeg pristupa otvorenosti u području postupaka zbog povrede.

1. Komisija bi se prilikom zaprimanja zahtjeva za javni pristup dokumentima koji se odnose na postupke zbog povrede koji su u tijeku trebala sustavno savjetovati s dotičnom državom članicom kako bi dobila njezino stajalište o tome želi li inzistirati na svojem pravu na povjerljivost iz sudske prakse o tom pitanju. Pisana korespondencija o savjetovanju u pravilu bi trebala biti javna.

2. Kad god se država članica savjetuje s njom o mogućem javnom otkrivanju dokumenata koji se odnose na istrage zbog povrede prava koje su u tijeku te u slučaju negativnog mišljenja, Komisija bi trebala dostaviti odgovor koji je u skladu sa standardima koji se sada zahtijevaju od država članica kada preporučuju da Komisija ne objavi dokument. S tim u vezi Ombudsmanica preporučuje da se odgovor Komisije u pravilu klasificira kao javni.

3. Komisija bi u ovom slučaju i općenito pri obradi zahtjeva za pristup trebala objasniti podnositeljima zahtjeva što to znači izrazom „nepotreban vanjski pritisak” koji se koristi za pozivanje na zaštitu svrhe istraga kao temelj za neotkrivanje dokumenata koji se odnose na istrage zbog povrede prava koje su u tijeku. Konkretno, Komisija bi trebala objasniti na koju vrstu potencijalnih vanjskih aktera želi upućivati i što znači pod „neopravdanim” i „pritiskom”.

4. Osim toga, Komisija bi prilikom pripreme svojeg odgovora na ovaj nacrt preporuka trebala ispitati posjeduje li konkretne informacije o konkretnim primjerima namjeravanog ili slučajnog otkrivanja dokumenata koji se odnose na istrage zbog povrede koje su u tijeku, što je očito dovelo do štete svrsi predmetnih istraga, u uskom smislu tog pojma u Uredbi 1049/2001. U svojem odgovoru trebala bi navesti takve informacije i dostaviti preslike sve relevantne dokumentacije.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu nakon njegova nacrta preporuke

45. Odgovor Komisije na nacrt preporuke bio je sažet i jasan te je korisno u cijelosti citirati:

"2. OPĆE OPAŽANJA

Prije nego što zauzme stajalište o svakoj od preporuka, Komisija bi željela iznijeti neka opća opažanja.

Uvodna napomena

2.1. Komisija nije promijenila svoju praksu u pogledu odobravanja pristupa dokumentima povezanima s postupcima zbog povrede koji su u tijeku. Kako je objašnjeno u prethodnim komunikacijama Ombudsmanu, Glavna uprava za okoliš (GU za okoliš) dala je suglasnost da danska tijela otkriju službenu opomenu u predmetu zbog povrede koji je u tijeku. Pozivajući se na „njegovu praksu” u svojem odgovoru danskim tijelima, Glavna uprava dala je dojam da je došlo do promjene politike Komisije u pogledu pristupa dokumentima povezanima s postupcima zbog povrede koji su u tijeku. Komisija nije sugerirala da je podnositelj pritužbe pogrešno shvatio najavu koju je GU za okoliš dao danskim tijelima. U svojoj komunikaciji Ombudsmanu Komisija je napomenula da je Glavna uprava za okoliš pogrešno stvorila dojam da postoji „praksa Komisije” otkrivanja dokumenata u određenim slučajevima povrede. Komisija je izrazila žaljenje zbog toga što je stvoren dojam promjene prakse i razumije razočaranje podnositelja pritužbe.

2.2. Opažanja

2.3. Uredbom 1049/2001 predviđa se savjetovanje s trećim stranama, a posebno s državama članicama kada se zahtijeva pristup dokumentima koji potječu od njih i kada Komisiji nije jasno treba li ih otkriti ili, naprotiv, uskratiti. Komisija se u načelu ne savjetuje s trećim stranama o objavljivanju vlastitih dokumenata.

2.4. Mišljenje država članica o otkrivanju službenih opomena ili obrazloženih mišljenja koja su im poslana nije moglo imati isti status kao njihovo mišljenje o otkrivanju vlastitih dokumenata. U potonjem slučaju primjenjuje se poseban postupak iz članka 4. stavka 5. Uredbe i presuda Suda u predmetu Švedska/Komisija [7]. To znači da država članica ima „pravo na pristanak” i sudjeluje u donošenju odluka. To ne bi mogao biti slučaj s Komisijinim dokumentima, u kojima Komisija mora provesti vlastitu procjenu i ne može učiniti otkrivanje ovisnim o mišljenju države članice.

2.5. Povjerljivost razmjena između država članica i Komisije u postupcima zbog povrede nije isključivo pravo država članica od kojih se mogu odreći. Svrha mu je zaštititi postupak istrage o tome može li država članica prekršiti pravo Unije i, ako je to slučaj, pronaći dogovoreno rješenje kako bi se izbjeglo da se predmet uputi Sudu. Stoga je to u zajedničkom interesu Komisije i predmetne države članice.

2.6. Kada se države članice savjetuju s Komisijom o otkrivanju dokumenata povezanih s tekućim postupcima zbog povrede koje je poslala državi članici, ona obavješćuje tu državu članicu da, da bi primila zahtjev za pristup, u ovoj fazi ne bi odobrila pristup na temelju iznimke čiji je cilj zaštita svrhe istrage. Treba napomenuti da Komisija ne može spriječiti da država članica otkrije njezine dokumente. Stajalište Komisije u takvim slučajevima nije istovjetno stajalištu država članica kada se protive tome da Komisija otkrije njihove dokumente. U potonjem slučaju sudjeluju u donošenju odluka, kao što je Sud presudio u presudi Švedska/Komisija. Suprotno tomu, Komisija ne sudjeluje u donošenju odluka nacionalnih tijela kada ona obrađuju zahtjev za pristup dokumentu Komisije u skladu sa svojim nacionalnim pravom o pristupu dokumentima ili pravu o slobodi informiranja.

2.7. Iskustvo je pokazalo da države članice pridaju veliku važnost povjerljivosti svojih razmjena s Komisijom u predmetima zbog povrede. Čak ni zemlje s tradicijom transparentnosti ne podržavaju sustavno objavljivanje takvih razmjena. S druge strane, Komisija ne bi odbila pristup dokumentu koji je država članica zakonito objavila.

2.8. Politika Komisije temelji se na pretpostavci da bi otkrivanje tijekom postupka bilo štetno. Tu je pretpostavku Opći sud priznao u presudama Petrie [8] i LPN [9] te u presudi Njemačka/Komisija [10]. Komisija razumije da pripadnici javnosti imaju interes za dobivanje pristupa razmjenama između Komisije i država članica u postupcima zbog povrede.

Međutim, Komisija mora uspostaviti ravnotežu između otvorenosti i učinkovitosti postupaka zbog povrede obveze, ne u vlastitom interesu ili interesu država članica, nego u javnom interesu. Naime, svrha je postupaka zbog povrede osigurati da države članice pravilno prenesu i primjenjuju pravo Unije te da se povrede prava Unije što prije isprave. Otkrivanje dokumenata razmijenjenih u postupku zbog povrede prava koji je u tijeku nesumnjivo bi smanjilo izglede za postizanje dogovorenog rješenja s predmetnim državama članicama za rješavanje povrede prava EU-a. Dobro je poznata činjenica da se velika većina pitanja povezanih s pravilnom primjenom prava EU-a trenutačno rješava prije nego što dođu do sudova.

2.9. Komisija je uspostavila ravnotežu između otvorenosti i učinkovitosti objavljivanjem dokumenata u zaključenim predmetima zbog povrede, čak i protiv volje država članica, kao što je vidljivo iz predmeta Njemačka protiv Komisije [11]. Ombudsmanica upućuje i na tu presudu, u kojoj je Opći sud naglasio zahtjev da razlozi za neotkrivanje „moraju biti posebne prirode, a rizik od negativnog utjecaja na zaštićeni interes mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski”.

Međutim, ovaj se predmet odnosi na pristup dokumentima povezanima sa zaključenim postupcima zbog povrede. Opći sud presudio je da „za razliku od postupka zbog povrede koji je još u tijeku, ne postoji opća pretpostavka da bi otkrivanje razmjena informacija između Komisije i države članice u kontekstu zaključenog postupka zbog povrede negativno utjecalo na svrhe istraga”. Sud je stoga jasno utvrdio pretpostavku da bi otkrivanje dokumenata povezanih s postupcima zbog povrede koji su u tijeku ugrozilo zaštitu svrhe istrage [12].

3. MIŠLJENJE KOMISIJE [o posebnim preporukama navedenim redoslijedom]

3.1. Komisija ne može prihvatiti nacrt preporuke za sustavno savjetovanje s dotičnom državom članicom kada primi zahtjev za pristup dokumentima povezanima s postupcima zbog povrede koji su u tijeku.

3.2. Komisija nema isti status u pogledu otkrivanja svojih dokumenata od strane država članica kao što države članice imaju na temelju članka 4. stavka 5. Uredbe 1049/2001 kako ga tumači Sud. Stoga ne može biti u skladu s istim standardima koji se zahtijevaju od država članica kada se protive otkrivanju svojih dokumenata na temelju članka 4. stavka 5. Uredbe 1049/2001.

3.3. Pojam „neopravdani pritisak” znači da, ako se razmjene između države članice i Komisije u vezi s predmetom povrede koji je u tijeku otkriju u skladu s Uredbom 1049/2001, treće strane mogu ih upotrijebiti za vršenje pritiska na Komisiju i/ili državu članicu te za utjecanje na stajališta jedne ili druge države članice. Time bi se stoga ometale bilateralne rasprave i poremetila spokojnost tekućeg dijaloga između Komisije i države članice. Takvo zadiranje moglo bi dovesti do usporavanja postupka usklađivanja zakonodavstva i/ili prakse država članica s pravom EU-a te bi stoga bilo kontraproduktivno.

3.4. Budući da takvi dokumenti gotovo nikada nisu otkriveni, ne postoji dokumentacija koja dokazuje stvarnu štetu postupcima zbog povrede koji su u tijeku.”

46. Smatralo se da podnositelji pritužbe zadržavaju svoj predmet nakon prethodno citiranog odgovora Komisije.

Procjena Europskog ombudsmana nakon njegova nacrta preporuke

47. Ombudsman najprije želi izraziti svoju zahvalnost za jasnoću i izravnost odgovora Komisije na njegov nacrt preporuke. Također podsjeća na svoju prethodno navedenu točku da je svrha nacrta preporuka danih u ovom predmetu bila pružiti priliku Komisiji da dodatno razvije aspekte svojih praksi povjerljivosti povezanih s rješavanjem pitanja povrede koja uključuju države članice. Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što je Komisija odlučila ne iskoristiti tu priliku u navedenu svrhu.

48. Ombudsmanica priznaje da je sadašnju praksu Komisije moguće protumačiti kao dopuštenu u skladu s relevantnom sudskom praksom Suda. Ombudsmanica stoga smatra da te prakse ne predstavljaju slučajeve nepravilnosti u postupanju kao takve.

49. Komisija je uvjerena da će javno otkrivanje dokumenata razmijenjenih s državama članicama tijekom postupaka zbog povrede nužno naštetiti svrsi tog postupka, a to je osiguravanje pravilne primjene prava Unije. Međutim, Europski ombudsman smatra da to stajalište nije odmah očito ili samorazumljivo. Naime, nije razumno predvidljivo da će se povjerljivom razmjenom argumenata između Komisije i države članice uvijek promicati rješenje povrede više nego transparentnom raspravom o različitim pravnim stajalištima i interesima o kojima je riječ. Naprotiv, moguće je zamisliti postupke zbog povrede u kojima bi javno otkrivanje različitih razmijenjenih mišljenja i argumenata, upravo zbog snažnog sudjelovanja javnog mnijenja i civilnog društva, nacionalnog i europskog, zapravo moglo pogodovati ili olakšati okončanje povrede. Može se čak razumno pretpostaviti da bi javno otkrivanje dokumenata u postupcima zbog povrede prava u kojima su u pitanju pitanja okoliša vjerojatno bila jedna od tih situacija. Doista je vjerojatno da bi, imajući u vidu usklađivanje zakonodavstva država članica s pravom EU-a, uključenost civilnog društva i javnog mnijenja bila vrlo povoljna. Opća i opća tvrdnja da će javno otkrivanje dokumenata razmijenjenih u postupcima zbog povrede uvijek naštetiti svrsi tog postupka (što je zaštićeni interes iz članka 4. stavka 2. treće alineje) čini se preopćenitom i stoga se može shvatiti samo kao hipotetska.

50. Ombudsmanica, međutim, priznaje da je moguće protumačiti trenutačne prakse Komisije kao da ih podupire relevantna sudska praksa Suda, posebno kako ih je nedavno protumačio Opći sud u svojoj presudi od 13. rujna 2013. u predmetu T-111/11 ClientEarth protiv Komisije (još nije objavljeno). Ombudsmanica stoga smatra da te prakse ne predstavljaju slučajeve nepravilnosti u postupanju kao takve.

51. Međutim, imajući na umu da sud preispituje predmete u okviru strožeg skupa postupaka i pravila za preispitivanje, Ombudsman je u ovom slučaju utvrdio sustavne mogućnosti koje bi Komisijinu trenutačnu praksu mogle učiniti otvorenijom. Međutim, prema mišljenju Ombudsmana, odluka Komisije da ne prihvati te mogućnosti ne predstavlja nepravilnost u postupanju. To je zato što se čini da relevantna sudska praksa Suda na odgovarajući način podupire predmetne prakse Komisije.

52. Ombudsmanica je također potaknula Komisiju da provede istraživanje kako bi se utvrdili svi empirijski dokazi koji bi mogli pomoći u razjašnjavanju je li i dalje razumno pretpostaviti da bi se otkrivanjem predmetnih dokumenata nanijela ozbiljna šteta njezinim „istragama”. Ombudsmanica je smatrala primjerenim to učiniti s obzirom na činjenicu da je predmetno područje jedno od glavnih područja rada Komisije, počevši od 1950-ih. Ombudsmanica je smatrala da bi nekoliko desetljeća iskustva moglo pružiti barem neki empirijski uvid u zabrinutosti na kojima se temelje prakse Komisije u pogledu povjerljivosti o kojima je riječ. Međutim, Komisija je u svojem odgovoru zaključila da, kad je riječ o otkrivanju dokumenata povezanih s postupcima zbog povrede koji su u tijeku, „... ne postoji dokumentacija kojom se dokazuje stvarna šteta za postupke zbog povrede koji su u tijeku.”

53. Ombudsman podsjeća da je u svojoj preporuci spomenuo „namjerno ili slučajno otkrivanje” (naknadno istaknuto). Odgovor Komisije stoga se može tumačiti samo na način da, ne samo da Komisija nikada nije službeno odlučila otkriti vrstu dokumenata o kojima je ovdje riječ, nego ni do nenamjernog otkrivanja, bilo da je došlo do curenja informacija ili na neki drugi način, prema saznanjima Komisije. Stoga se Komisijin odgovor s pravom može shvatiti na način da ona nije upoznata ni s kakvom objavom takvih dokumenata do koje je ikada došlo. Stoga se navedena šteta na temelju Komisijina odgovora može shvatiti kao isključivo hipotetska.

54. Ombudsmanica smatra očitim da daljnji pokušaji uvjeravanja Komisije u mogućnosti i koristi uvođenja veće otvorenosti u predmetne postupke trenutačno ne bi donijeli rezultate. Stoga zaključuje predmet zaključkom da daljnje istrage ne bi bile korisne i stoga nisu opravdane.

C. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage u ovom slučaju ne bi bile opravdane.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 26. rujna 2013.

---

[1] Uredba (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)

[2] Predmet T-191/99 Petrie i drugi protiv Komisije [2001.] ECR II-3677, stavak 68.

[3] Predmet C-139/07 P Komisija protiv Technische Glaswerke Ilmenau [2010.] ECR I-5885, stavak 58.

[4] Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice, SL 2006., L 264, str. 13.

[5] Uredba br. 1367/2006, navedena u bilješci 5. ovog mišljenja.

[6] Nacrt preporuke u cijelosti je objavljen u odjeljku o predmetima na internetskim stranicama Europskog ombudsmana: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/home.faces

[7] Predmet C-64/05 P, Švedska protiv Komisije, [2007.] ECR I-11389.

[8] Predmet T-191/99, presuda od 11. prosinca 2001., [2001.] ECR II-3677.

[9] Predmet T-29/08, LPN protiv Komisije, presuda od 9. rujna 2011., [2011.] II-6021.

[10] Predmet T-59/09, presuda od 14. veljače 2012., Njemačka protiv Komisije, još nije objavljena, točka 74.

[11] Gore citirano.

[12] Točka 78. presude Njemačka/Komisija.