Okolnosti pritužbe

1. Ovaj se predmet odnosi na spor između Komisije i privatnog ugovaratelja (podnositelja pritužbe) u vezi s plaćanjem za provedbu projekta koji financira EU.

2. U skladu s ugovorom sklopljenim 2005. između Komisije i konzorcija poduzetnika (dalje u tekstu „Ugovor”), podnositelj pritužbe sudjelovao je u projektu financiranom sredstvima EU-a u razdoblju od 2005. do 2010.

3. Komisija je 15. srpnja 2011. na temelju izvješća o ex post reviziji obavijestila podnositelja pritužbe da razmatra izdavanje obavijesti o terećenju kojom se od podnositelja pritužbe traži povrat otprilike 121 000 EUR. Komisija je također pozvala podnositelja pritužbe da dostavi svoje primjedbe u roku od 30 dana od primitka dopisa.

4. Podnositelj pritužbe dostavio je 5. kolovoza 2011. svoje primjedbe u kojima je osporio većinu nalaza izvješća o reviziji. Međutim, prihvatio je povrat iznosa od otprilike 6000 eura.

5. Podnositelj pritužbe obratio se 18. kolovoza 2011. Ombudsmanu kako bi se žalio na pristup Komisije (pritužba 1726/2011/MMN). Međutim, Ombudsmanica je smatrala da toj pritužbi nisu prethodili odgovarajući administrativni pristupi te da je ona stoga nedopuštena s obzirom na to da Komisija još nije zauzela konačno stajalište o tom pitanju.

6. Komisija je 28. rujna 2011. potvrdila svoje stajalište. Stoga je naknadno izdao obavijest o terećenju u iznosu od oko 121 000 eura, koju treba platiti do 3. siječnja 2012.

7. Podnositelj pritužbe podnio je ovu pritužbu 4. prosinca 2011. Dana 22. prosinca 2011. dostavio je određene dodatne informacije.

8. Podnositelj pritužbe je 18. siječnja 2012. Komisiji vratio oko 6000 eura i zatražio obročnu otplatu preostalog iznosa, što je Komisija prihvatila. Međutim, podnositelj pritužbe naveo je da se time ne dovodi u pitanje njegovo neslaganje s Komisijom u pogledu zahtjeva za povrat.

Predmet istrage

9. Podnositelj pritužbe iznio je sljedeću tvrdnju koja je uključena u istragu Europskog ombudsmana:

Tvrdnja:

Na temelju netočnog izvješća o ex post reviziji Komisija je pogrešno izdala obavijest o terećenju za povrat iznosa od oko 115 000 EUR koji je prethodno isplaćen podnositelju pritužbe za njegovo sudjelovanje u projektu koji financira EU.

Zahtjev:

Komisija bi trebala izmijeniti svoju obavijest o terećenju tako da je smanji na neosporni iznos (odnosno oko 6 000 EUR).

Istraga

10. Ombudsmanica je 5. siječnja 2012. pozvala Komisiju da dostavi mišljenje o gore navedenom navodu i zahtjevu.

11. Podnositelj pritužbe dostavio je dodatne informacije 6. i 7. ožujka 2012.

12. Komisija je 7. svibnja 2012. dostavila svoje mišljenje, koje je proslijeđeno podnositelju pritužbe radi očitovanja.

13. Podnositelj pritužbe podnio je svoja očitovanja 26. lipnja 2012. Dana 27. lipnja 2012. podnijela je dodatna očitovanja.

14. Podnositelj pritužbe dostavio je dodatne informacije 23. studenoga 2012.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja da je Komisija pogrešno izdala obavijest o terećenju i povezani zahtjev

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

15. Podnositelj pritužbe u svojoj je pritužbi tvrdio da je Komisija, na temelju netočnog izvješća o ex post reviziji, pogrešno izdala obavijest o terećenju za povrat iznosa od oko 115 000 eura. Konkretno, podnositelj pritužbe osporio je nalaze Komisije u pogledu i. naknade vlasnicima malih i srednjih poduzeća („MSP-ovi”), ii. troškova revizijskih potvrda, iii. podugovaranja i iv. zahtjeva za likvidiranu odštetu.

16. Komisija je u svojem mišljenju navela da su u njezinu revizijskom izvješću utvrđeni sljedeći glavni problemi: prvo, prekomjerna ovisnost o financijskim sredstvima EU-a (tj. financiranje EU-a od 83,24 %, iako je podnositelj pritužbe pristao osigurati 50 % sredstava); drugo, prijavljeni troškovi premašili su 100 % ukupnih troškova podnositelja pritužbe; i treće, naknada upravitelja vlasnika nije bila prihvatljiva (posebno zbog činjenice da je podnositelj pritužbe nije stvarno platio).

17. Nakon kratkog sažetka upravnog postupka koji je doveo do naloga za povrat, Komisija je naglasila da se njezina odluka temeljila isključivo na pravilima koja se odnose na Šesti okvirni program EU-a za istraživanje i tehnološki razvoj („FP6”) i Ugovor. Naglasio je da je obvezan osigurati povrat svih sredstava EU-a koja je korisnik neopravdano primio.

18. Komisija se zatim osvrnula na argumente koje je iznio podnositelj pritužbe.

19. Prvo, kad je riječ o naknadi vlasnicima MSP-ova, Komisija je napomenula da pravila šestog okvirnog programa ne sadržavaju posebne odredbe o tom pitanju. Stoga se primjenjuju opće odredbe predviđene Ugovorom. Konkretno, člankom II.19. stavkom 1. Priloga II. Ugovoru predviđa se sljedeće:

„1. Prihvatljivi troškovi nastali provedbom projekta moraju ispunjavati sve sljedeće uvjete:

a) moraju biti stvarne, gospodarske i nužne za provedbu projekta; [...]

c) moraju nastati tijekom trajanja projekta [...];

d) moraju biti evidentirani u poslovnim knjigama ugovaratelja koji ih je prouzročio, najkasnije na dan sastavljanja potvrde o reviziji iz članka II.26 [...] ”

20. Komisija je tvrdila da sama činjenica da su troškovi zabilježeni u računovodstvenim knjigama ne dokazuje da su stvarno nastali. Zbog toga je Komisija zatražila dokaz o plaćanju kako bi provjerila prihvatljivost prijavljenih troškova.

21. Međutim, u vrijeme revizije ti se troškovi nisu nalazili u glavnoj knjizi društva. Naime, činilo se da su relevantni troškovi evidentirani u računovodstvenim knjigama, ali su naknadno otpisani. Nadalje, podnositelj pritužbe nije mogao dostaviti popratnu dokumentaciju kojom bi dokazao da je naknada za vlasnika MSP-a stvarno isplaćena (npr. podizanje novca ili bankovni prijenosi). U stvarnosti, prema internim dokumentima trgovačkog društva, ta bi se naknada isplatila čim bi to trgovačko društvo moglo priuštiti. U trenutku ex post revizije (tj. dvije i pol godine nakon dovršetka projekta) vlasnikova naknada još nije bila isplaćena. Stoga se ne može smatrati prihvatljivim troškom.

22. Komisija je nadalje tvrdila da se pravila o Sedmom okvirnom programu EU-a za istraživanje i tehnološki razvoj („FP7”) ne mogu retroaktivno primijeniti na ovaj predmet. U svakom slučaju, Komisija je naglasila da njezino stajalište proizlazi i iz činjenice da je podnositelj pritužbe „znatno i sustavno” premašio nekoliko naslova troškova i, posebno, zatražio punu plaću za vlasnika MSP-a iako je iz evidencije radnog vremena vidljivo da je radio samo 50 % svojeg vremena za taj projekt.

23. Drugo, kad je riječ o troškovima revizijskih potvrda koje je dostavio podnositelj pritužbe, Komisija je navela da, u skladu s člankom II.25. Priloga II. Ugovoru, troškovi aktivnosti upravljanja (koji uključuju troškove povezane s revizijskim potvrdama) ne mogu činiti više od 7 % financijskog doprinosa EU-a, što je prema mišljenju Komisije u ovom slučaju premašen postotak. Nadalje je napomenula da u vrijeme Komisijine ex post revizije nije bilo računa od vanjskog revizorskog društva i da trošak potvrde o vanjskoj reviziji nije zabilježen u računovodstvenim knjigama društva. Stoga je smanjenje koje je Komisija primijenila u pogledu prihvatljivosti troškova revizijskih potvrda bilo točno.

24. Treće, podnositelj pritužbe sklopio je dva sporazuma o podugovaranju (jedan s drugim članom konzorcija i drugi s trećom stranom) koje je Komisija odbila. U tom je pogledu Komisija napomenula da se, u skladu s Ugovorom, podugovaranje može odnositi samo na ograničeni dio projekta koji provode treće strane, izvan konzorcija. Stoga, u načelu, podugovaranje među ugovarateljima nije moguće. Osim toga, Komisija mora dati svoju prethodnu suglasnost. Osnovni elementi projekta ne mogu se podugovarati, osim ako je to izričito predviđeno ugovorom. Iako se podugovori moraju ponuditi najboljoj ponudi, u ovom je slučaju drugi podugovor ponuđen drugom članu konzorcija za koji je radio vlasnik podnositelja pritužbe i/ili u kojem je bio dioničar. Komisija smatra da je to dovelo do jasnog slučaja sukoba interesa.

25. Četvrto, Komisija se pozvala na članak II.30. Priloga II. Ugovoru, kojim se predviđa da „EU ima pravo tražiti likvidiranu odštetu od ugovaratelja za kojeg je utvrđeno da je imao precijenjene rashode i koji je slijedom toga primio neopravdan financijski doprinos [Unije]”. U tom je kontekstu Komisija na temelju različitih nepravilnosti koje je utvrdila mogla zahtijevati naknadu štete.

26. S obzirom na prethodno navedeno Komisija je odbacila argumente koje je iznio podnositelj pritužbe i smatrala da je njegov nalog za povrat u potpunosti opravdan.

27. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima naveo da je predmetnom projektu dodijelio sve svoje financijske i kadrovske resurse. Osim toga, tvrdila je da su, zbog primijenjenog računovodstvenog modela (odnosno modela koji se temelji na stvarnim izravnim i neizravnim troškovima izračunanim na temelju paušalne stope), dokumenti upotrijebljeni za traženje plaćanja od Komisije odražavali troškove koji su premašili njezine ukupne stvarne troškove. Međutim, podnositelj pritužbe nije bio svjestan činjenice da taj model troškova nije bio u skladu s primjenjivim pravilima.

28. Kad je riječ o konkretnim argumentima koje je iznio, podnositelj pritužbe tvrdio je, kao prvo, da je zatražio naknadu samo za sudjelovanje vlasnika MSP-a u pola radnog vremena u iznosu od 5000 EUR mjesečno (tj. po satu od 62,50 EUR za 80 sati), što je opravdano za višeg rukovoditelja. Podnositelj pritužbe prihvatio je da taj iznos nije isplaćen tijekom provedbe projekta. Međutim, Komisija nije navela koja je pravna odredba predviđala da se takvi iznosi moraju stvarno isplatiti kako bi se smatralo da su „stvarno nastali”.

29. Drugo, kad je riječ o troškovima revizijskih potvrda, podnositelj pritužbe naveo je da ih je stvarno platio nakon što je od Komisije primio konačnu isplatu.

30. Treće, što se tiče pitanja podugovaranja, podnositelj pritužbe uputio je na Vodič o financijskim pitanjima šestog okvirnog programa, u kojem se u pogledu podugovaranja navodi da „to znači da podugovaranje između ugovaratelja nije moguće, osim u vrlo posebnim slučajevima. (To može biti slučaj ako je drugi neovisni odjel jednog ugovaratelja koji nije uključen u projekt pružio uslugu drugom ugovaratelju. Međutim, to bi trebalo izbjegavati u mjeri u kojoj je to moguće.)". Podnositelj pritužbe smatra da je ovaj slučaj bio „vrlo poseban” zbog potrebe za preraspodjelom zadaća u kratkom roku nakon stečaja jednog od ugovaratelja.

31. Četvrto, kako je navedeno u pritužbi, podnositelj pritužbe tvrdio je da Komisija, iako ima pravo tražiti likvidiranu odštetu u skladu s Ugovorom, to nije dužna učiniti.

Procjena Europskog ombudsmana

32. Kao polazište, Ombudsman smatra da je potrebno podsjetiti da, u skladu sa svojom ustaljenom praksom odlučivanja:

„u slučajevima koji se odnose na ugovorne sporove, opravdano je ograničiti njegove istrage na ispitivanje je li mu institucija pružila dosljedan i razuman prikaz pravne osnove za svoje djelovanje i zašto smatra da je njezino stajalište o ugovornom položaju opravdano. Ako je to slučaj, Europski ombudsman zaključit će da njegovom istragom nije otkriven slučaj nepravilnosti u postupanju. Ovaj zaključak neće utjecati na pravo stranaka da njihov ugovorni spor ispita i mjerodavno riješi nadležni sud."[1]

33. Nadalje, u kontekstu vanjskih revizija i naloga za povrat koji se temelje na takvim revizijama, Ombudsman je naveo sljedeće:

„ nije na Ombudsmanu da preispituje način na koji su revizori ocijenili pojedinačne stavke rashoda i da provodi novu reviziju određenih dokumenata i/ili drugih stavki niti bi se, u tom pogledu, ta uloga mogla dodijeliti Komisiji. Komisija je morala odlučiti treba li i u kojoj mjeri slijediti preporuke kvalificiranih revizora. Stoga je na Ombudsmanu da ispita je li stajalište Komisije u tom pogledu bilo razumno i pošteno.

34. S obzirom na prethodno navedeno, uloga Ombudsmana u ovom predmetu ograničena je na ispitivanje je li stajalište Komisije bilo razumno i pošteno.

35. Kad je riječ o prvom pitanju, odnosno naknadi vlasniku MSP-a, Ombudsman napominje da, u skladu s člankom II.19. stavkom 1. Priloga II. Ugovoru, da bi bili prihvatljivi, troškovi moraju biti stvarni, nastali tijekom trajanja projekta i zabilježeni u poslovnim knjigama. Ombudsmanica također napominje da podnositelj pritužbe nije osporio nalaz Komisije da mu naknada vlasnika MSP-a, iako je zabilježena u računovodstvenim knjigama, nikad nije isplaćena. Stoga Ombudsman smatra da je Komisijino rasuđivanje o tome zašto u tom pogledu prethodno navedeni uvjeti nisu bili ispunjeni u ovom slučaju (odnosno, naknada vlasniku nije stvarno isplaćena) razumno. Osim toga, kao što je to Komisija pravilno istaknula, pravila Sedmog okvirnog programa (neovisno o tome mogu li biti korisna za društvo u sličnoj situaciji) nisu primjenjiva na ovaj predmet.

36. Stoga Ombudsman smatra da je stajalište Komisije razumno i opravdano.

37. Kad je riječ o drugom pitanju, odnosno troškovima potvrda o reviziji, Ombudsman napominje da je Komisija objasnila da se smanjenje relevantnih prihvatljivih troškova temeljilo na činjenici da je prekoračena relevantna gornja granica utvrđena u ugovoru i da za drugu potvrdu o reviziji nije postojao račun (i dokaz o plaćanju). Podnositelj pritužbe priznao je da u to vrijeme nije stvarno platio tu potvrdu i da je to učinio u kasnijoj fazi, kada ju je platila Komisija. Stoga se čini da je stajalište Komisije razumno.

38. Kao treće, što se tiče pitanja podugovaranja, Ombudsman napominje da je Komisija svoje stajalište da podugovaranje nije dopušteno u ovom slučaju temeljila na nekoliko razloga: odnosno da se podugovaranje odnosilo na ključni element projekta (tj. njegovo upravljanje), Komisija o tome nikad nije bila obaviještena i nije dala svoju suglasnost, a vlasnik MSP-a bio je i dioničar podugovaratelja (što je dovelo do mogućeg sukoba interesa). Nadalje, prema Vodiču o financijskim pitanjima šestog okvirnog programa „podugovaranje između ugovaratelja nije moguće, osim u vrlo posebnim slučajevima”. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je to doista bio „vrlo poseban slučaj” zbog potrebe za preraspodjelom zadaća u kratkom roku nakon stečaja jednog od ugovaratelja. Međutim, Ombudsman napominje da podnositelj pritužbe nije osporio izjavu Komisije da je njegov prethodni dogovor bio potreban i da u ovom slučaju nije zatražen niti postignut takav sporazum. U tim okolnostima Ombudsman smatra da je stajalište Komisije razumno.

39. Naposljetku, kad je riječ o zahtjevu za likvidiranu odštetu, ombudsmanica napominje da je podnositelj pritužbe priznao da Komisija ima pravo tražiti takvu odštetu. S obzirom na prethodno navedena razmatranja u vezi s različitim naslovima za povrat troškova, Ombudsmanica smatra da stajalište Komisije nije bilo nerazumno ili nepošteno.

B. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

U ovom slučaju nisu utvrđene nepravilnosti u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 27. kolovoza 2013.

---

[1] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 346/2009/(BEH)KM protiv Europske komisije, točka 36.

[2] Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1325/2008/(BEH)VL protiv Europske komisije, točka 123.