Okolnosti pritužbe

1. Ova se pritužba odnosi na odbijanje Europske komisije da produlji rok za povlačenje interventnih zaliha mlijeka u okviru programa za besplatnu distribuciju hrane ugroženim osobama iz 2010.[1] (dalje u tekstu „program iz 2010.”). Pritužbu je podnio francuski odvjetnik u ime osam grčkih tvornica sira i društva Nutria, grčkog društva koje prodaje prehrambene proizvode, koje su grčka tijela odabrala za opskrbu sirom u okviru programa iz 2010.[2]

2. Program iz 2010. utvrđen je Uredbom Komisije (EZ) br. 1111/2009 od 19. studenoga 2009.[3]. Člankom 3. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1111/2009 predviđeno je da se, odstupajući od članka 3. stavka 2. Uredbe (EEZ) br. 3149/92 [4], maslac i obrano mlijeko u prahu za program iz 2010. moraju povući iz interventnog skladištenja od 1. svibnja do 30. rujna 2010.

3. U srijedu, 29. rujna 2010. grčko Ministarstvo za ruralni razvoj i hranu poslalo je Komisijinoj Glavnoj upravi za poljoprivredu (dalje u tekstu „GU AGRI”) zahtjev za produljenje roka utvrđenog za program za 2010. Pismo, koje je bilo na grčkom jeziku, Komisija je službeno zaprimila i registrirala u ponedjeljak, 4. listopada. Grčka tijela opravdala su zahtjev za produljenje roka upućivanjem na zakašnjele postupke za provedbu plana. Konkretno, objasnili su da su neočekivani događaji u Grčkoj odgodili postupke za brzu provedbu programa besplatne distribucije sira Feta. Grčka tijela zatražila su produljenje roka utvrđenog u članku 3. stavku 1. Uredbe (EZ) br. 1111/09 za jedan i pol mjesec. Komisija smatra da to nije bio prvi put da su se grčka tijela pozvala na unutarnje administrativne poteškoće kako bi opravdala nedovoljno izvršenje godišnjeg programa.

4. Komisija je 21. listopada 2010. odgovorila grčkim tijelima. Komisija je istaknula da je Uredbom o donošenju programa iz 2010. predviđeno povlačenje maslaca i obranog mlijeka u prahu iz interventnog skladištenja od 1. svibnja do 30. rujna 2010. kako bi se osiguralo da ti proizvodi ne uđu na tržište u neprimjerenom trenutku tijekom godine. Komisija je navela da je 30. rujna, koji je već bio dodatni mjesec u usporedbi s uobičajenim rokom 31. kolovoza, apsolutni rok nakon kojeg se nepovučeni proizvodi više ne dodjeljuju državi članici kojoj su dodijeljeni. Komisija je nadalje napomenula da je Uredba (EZ) br. 1111/2009 o donošenju programa iz 2010. objavljena u Službenom listu EU-a u studenome 2009., čime je državama članicama omogućeno prilično dugo razdoblje za dovršetak nacionalnih postupaka i provedbu plana. Zahtjev za produljenje stoga nije prihvaćen.

5. Grčka nadležna tijela poslala su 1. prosinca 2010. još jedan zahtjev GU-u AGRI, ponovno na grčkom jeziku, za produljenje roka za povlačenje obranog mlijeka u prahu. Zahtjev je registriran 3. prosinca, a prijevod zahtjeva stavljen je na raspolaganje 5. siječnja 2011. U pismu se skreće pozornost na sljedeće: grčko tijelo za reviziju odlučilo je 28. rujna 2010. da se ugovor s društvom Nutria AE, odnosno društvom koje su grčka tijela odabrala 6. rujna 2010. nakon završetka potrebnih natječajnih postupaka, ne može potpisati. Grčka vlada osporavala je tu odluku, koja je konačno poništena 19. studenoga 2010. Grčka tijela stoga su ponovila svoj zahtjev Komisiji za produljenje relevantnog roka. Spomenuli su: (i) gospodarsko stanje koje je otežalo pronalaženje odobrenih sredstava iz državnog proračuna za pokrivanje nacionalnog sudjelovanja u programu; i ii. odredbe nacionalnog prava o ugovornim postupcima i obveznoj predugovornoj kontroli koju provodi revizijsko tijelo.

6. Komisija je 24. siječnja 2011. odgovorila grčkim tijelima odbivši taj dodatni zahtjev na temelju istih razloga navedenih u njezinu prethodnom dopisu.

7. Podnositelj pritužbe zatražio je 15. veljače 2011. od Komisije da revidira svoju odluku o neproduljenju roka za povlačenje obranog mlijeka u prahu. Podnositelj pritužbe tvrdio je sljedeće: (i) Komisija nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir katastrofalno gospodarsko stanje u Grčkoj, koje je uzrokovalo kašnjenja u nacionalnim natječajnim postupcima zbog potrebnog pretfinanciranja; ii. Komisija nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir potrebe ugroženih osoba u Grčkoj; iii. u skladu s nacionalnim pravom svi ugovori iznad određenog praga (odnosno iznad 3 milijuna EUR) moraju se podnijeti na odobrenje tijelu za reviziju; i iv. odbijanje produljenja temelji se na isključivo legalističkom pristupu. Podnositelj pritužbe 2. ožujka 2011. uputio je pismo predsjedniku Komisije tražeći od njega da povjereniku za poljoprivredu uputi da pripremi uredbu o produljenju Uredbe (EZ) br. 1111/2009.

8. Komisija je 16. ožujka 2011. odgovorila na dopis podnositelja pritužbe od 15. veljače i ponovila prethodno navedene razloge zbog kojih nije odobrila produljenje. Nadalje je navela da se, kako bi se osiguralo homogeno i dobro upravljanje programom, primjenjivom uredbom ne predviđa mogućnost odobravanja izuzeća od krajnjeg roka, koji je 30. rujna. Nadalje, program se provodi na godišnjoj osnovi i ne može trajati dulje od 31. prosinca. Komisija je nadalje navela da teško financijsko i proračunsko stanje Grčke ne može opravdati kašnjenja u natječajnim postupcima s obzirom na to da plan u potpunosti financira EU. Nadalje, unaprijed su bili poznati nacionalni natječajni postupci, uključujući potrebu da revizijsko tijelo da svoju prethodnu suglasnost, a nacionalna tijela imala su 11 mjeseci da dovrše natječajne postupke. Kad je riječ o potrebama najpotrebitijih osoba u Grčkoj, Komisija je izjavila da su one uzete u obzir pri dodjeli sredstava za program za 2011. Donošenjem tog programa Komisija je odlučila, unatoč nedovoljnom izvršenju iz 2010., da neće smanjiti sredstva dodijeljena Grčkoj, kao što je to mogla učiniti na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe Komisije (EU) br. 807/2010.

9. U dodatnom dopisu podnositelju pritužbe od 7. travnja 2011. Komisija je napomenula da su grčka nadležna tijela prvi zahtjev za produljenje roka poslala 29. rujna 2010., a Komisija ga je primila 4. listopada 2010., odnosno nakon roka predviđenog Uredbom za povlačenje proizvoda. Nakon tog roka proizvodi se više ne dodjeljuju državi članici kojoj su dodijeljeni, rekla je Komisija. Komisija je nadalje navela da su zalihe dodijeljene Grčkoj za 2010. prodane. Komisija je istaknula da se program primjenjuje na temelju godišnjih programa koji se trebaju provesti do 31. prosinca svake godine. Komisija je 21. listopada 2010. donijela program za 2011.[5], uzimajući u obzir potrebe koje je izrazila Grčka. Prema neslužbenim kontaktima, grčke vlasti neće naići na iste probleme u provedbi, rekla je Komisija.

Predmet istrage

Tvrdnja

10. Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija pogrešno odbila produljiti rok za povlačenje interventnih zaliha mlijeka za program iz 2010. za najpotrebitije osobe u Grčkoj.

Istraga

11. Pritužba je podnesena Ombudsmanu 1. ožujka 2011. Ombudsman je 31. ožujka pokrenuo istragu tražeći od podnositelja pritužbe pojašnjenja u vezi s njegovom pritužbom. S obzirom na pružena pojašnjenja ombudsmanica je 29. lipnja od Komisije zatražila mišljenje. Komisija je 25. listopada poslala svoje mišljenje, koje je proslijeđeno podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje očitovanja. Podnositelj pritužbe dostavio je svoja očitovanja 8. prosinca 2011.

12. Ombudsmanica je odlučila provesti daljnje istrage u vezi s pritužbom tražeći od Komisije da 5. rujna 2012. odgovori na nekoliko pitanja. Komisija je odgovorila 6. studenoga 2012. Odgovor Komisije poslan je podnositelju pritužbe, koji je svoja očitovanja dostavio 14. prosinca 2012.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

Uvodne napomene

13. Kako je utvrđeno u članku 228. Ugovora o funkcioniranju EU-a, Europski ombudsman pomaže u otkrivanju nepravilnosti u djelovanju institucija, tijela, ureda i agencija Unije. Niti jedno djelovanje bilo kojeg drugog tijela ili osobe ne može biti predmetom pritužbe Europskom ombudsmanu. U tom kontekstu valja istaknuti da se ovaj prigovor odnosi samo na aktivnosti Europske komisije. U mjeri u kojoj grčke vlasti mogu ili ne moraju počiniti nepravilnosti u postupanju, Ombudsman ističe da to nije predmet njegove istrage.

A. Tvrdnja da je Komisija pogrešno odbila produljiti rok

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

14. Ombudsmanica je započela ovu istragu tražeći od podnositelja pritužbe da objasni zašto je odbijanje Komisije da produlji rok bilo nerazumno. Podnositelj pritužbe odgovorio je kako slijedi:

(i) Uredbom Komisije (EZ) br. 1111/2009 nije predviđen konačni rok za provedbu programa iz 2010.

ii. Produljenje roka ne bi imalo nikakve posljedice na stabilnost tržišta mlijeka i mliječnih proizvoda EU-a. Europsko tržište obranog mlijeka u prahu bilo je u padu pri sastavljanju Uredbe (EZ) br. 1111/2009. Međutim, kada su se dionice mogle povući, tržište je bilo potpuno drugačije. Čak i da se stanje na tržištu nije promijenilo, količina obranog mlijeka u prahu dodijeljena Grčkoj (9 % zaliha) bila je ograničena. Nije vjerojatno da bi ga ulazak tih proizvoda na tržište poremetio i doveo do smanjenja cijene.

iii. Kad je riječ o argumentu Komisije da je već odobren dodatni mjesec za povlačenje mliječnih proizvoda, podnositelj pritužbe ustraje u tome da je to predviđeno Uredbom Komisije (EU) br. 807/2010 (bivša Uredba (EEZ) br. 3149/92), koju se nastoji provesti Uredbom (EZ) br. 1111/2009.

iv. U odgovoru na izjavu Komisije da se nakon 30. rujna 2010. proizvodi koji nisu povučeni ponovno uračunavaju u interventne zalihe i da je obrano mlijeko u prahu uskladišteno u Njemačkoj prodano, podnositelj pritužbe navodi da je informacija koju je dobio od njemačkih tijela da su na datum pritužbe zalihe i dalje bile dostupne. Podnositelj pritužbe ističe da je to dovelo do dodatnih troškova skladištenja koji su se mogli izbjeći.

v. Kad je riječ o upućivanju Komisije na program iz 2011. i njezinu ustrajavanju na tome da su potrebe grčkih tijela uzete u obzir, podnositelj pritužbe tvrdio je da su osam tvornica sira feta dobile količine koje neće moći upotrijebiti.

vi. Naposljetku, podnositelj pritužbe ne razumije zašto Komisija iznosi pravne razloge, dok tisuće obitelji pati od pothranjenosti. Tvrdi da je gospodarska kriza bila glavni uzrok kašnjenja u provedbi programa iz 2010. u Grčkoj i zaključuje da je Komisija svojom odlukom zanemarila potrebe najpotrebitijeg stanovništva u Grčkoj.

15. U svojem mišljenju o pritužbi Komisija je tvrdila da su kašnjenja u provedbi godišnjih programa za najpotrebitije osobe u Grčkoj strukturne prirode zbog loših administrativnih postupaka: Grčka je nedovoljno provela nekoliko godišnjih programa, zbog čega su joj u više navrata smanjena godišnja dodijeljena sredstva. Programom iz 2010., kako ga je donijela Komisija, državama članicama dano je dovoljno vremena za dovršetak nacionalnih postupaka. Od 19 država članica sudionica samo Grčka nije mogla iskoristiti dodijeljene količine.

16. Komisija je nadalje istaknula da su svi natječajni postupci zamrznuti u Grčkoj početkom 2010., čak i ako je državni proračun bio potreban samo za pretfinanciranje troškova. Međutim, u okviru predmetnog programa države članice korisnice imaju pravo povući određenu količinu interventnih zaliha, što ne zahtijeva pretfinanciranje. Komisija je stoga ustrajala na tome da se gospodarske poteškoće s kojima se Grčka suočila 2010. ne mogu prikazati kao opravdanje za kašnjenja u provedbi programa iz 2010.

17. Komisija je nadalje tvrdila da grčki zahtjev za produljenje roka nije bio samo zakašnjeli, već i neosnovan. Takvo produljenje utjecalo bi na uobičajeno financijsko funkcioniranje interventnih zaliha.

18. Naposljetku, Komisija je tvrdila da je uzela u obzir interese najpotrebitijih osoba u Grčkoj jer 2011. nije smanjila nacionalna dodijeljena sredstva za Grčku (što je mogla učiniti na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe Komisije (EU) br. 807/2010), unatoč činjenici da su loši rezultati Grčke značili da europski građani kojima je uskraćena pomoć 2010. nisu imali koristi od 10,5 milijuna EUR.

19. Podnositelj pritužbe iznio je niz argumenata u svojim očitovanjima na mišljenje Komisije. Kao prvo, kad je riječ o složenosti grčkog zahtjeva, naveo je da je Komisija na kraju drugog tjedna rujna 2010. usmeno obaviještena da Grčka ima poteškoća s programom. Komisija je od Stalnog predstavništva Grčke zatražila da u pisanom obliku podnese zahtjev za produljenje roka. Zahtjev je podnesen telefaksom 29. rujna, a Komisiji je dostavljen sljedećeg poslijepodneva. Međutim, registriran je tek 4. listopada. Komisija je zatim trebala gotovo tri tjedna da odgovori na prvi službeni zahtjev i gotovo dva mjeseca da odgovori na drugi službeni zahtjev.

20. Podnositelj pritužbe tvrdio je da poteškoće na koje se poziva Grčka nisu strukturne ni tradicionalne, nego se temelje na: i. osjetljiva financijska situacija u zemlji, koja je dovela do nemogućnosti oslobađanja sredstava za plaćanje potrebnih iznosa unaprijed; ii. novonastalu obvezu podnošenja svake ponude na mišljenje grčkom Revizorskom sudu; i iii. žalbe koje su podnijeli gospodarski subjekti čije ponude nisu prihvaćene.

21. Najrelevantnije, podnositelj pritužbe istaknuo je da je 3. prosinca 2011. u Službenom listu objavljena Provedbena uredba Komisije (EU) br. 1260/2011 od 2. prosinca 2011. o izmjeni Uredbe (EU) br. 945/2010 o donošenju plana kojim se državama članicama dodjeljuju sredstva koja se terete na proračunsku godinu 2011. za opskrbu hranom iz interventnih zaliha u korist najpotrebitijih osoba u EU-u i odstupanju od određenih odredaba Uredbe (EU) br. 807/2010 [6]. Podnositelj pritužbe citira sljedeće iz uvodnih izjava Uredbe (naknadno istaknuto):

Uzimajući u obzir da je dostupnost interventnih zaliha za opskrbu najpotrebitijih osoba programom distribucije hrane u godišnjem planu za 2012. znatno smanjena u odnosu na prethodne godine, primjereno je produljiti razdoblje provedbe godišnjeg plana za 2011.

(2) Kao rezultat žalbi podnesenih protiv natječajnih postupaka i kašnjenja u relevantnim sudskim postupcima, Grčka nije mogla izvršiti plaćanja za određene kupnje prehrambenih proizvoda na tržištu i povući dio dodijeljene količine maslaca iz interventnih zaliha Unije [...] Portugal je podnio sličan zahtjev u vezi s rokom za platni promet... S obzirom na tešku financijsku situaciju s kojom se te države članice suočavaju, primjereno im je omogućiti da dovrše postupke plaćanja za proizvode mobilizirane na tržištu i omogućiti povlačenje preostalih količina interventnih zaliha kako bi te dodjele ostale dostupne za povećanje količine prehrambenih proizvoda koji se distribuiraju najugroženijim osobama. Stoga je potrebno odobriti produljenje tih dvaju rokova. Kako bi se osiguralo jednako postupanje prema državama članicama, odstupanja bi trebala obuhvaćati sve operacije plaćanja za proizvode mobilizirane na tržištu i sva povlačenja mliječnih proizvoda iz interventnih zaliha u okviru godišnjeg plana za 2011.

22. Podnositelj pritužbe nadalje je citirao sljedeće iz članka 1. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 1260/2011:

„... razdoblje provedbe godišnjeg plana raspodjele za 2011. završava 29. veljače 2012.”;

i

„... za plan distribucije za 2011. povlačenje maslaca i obranog mlijeka u prahu iz interventnih zaliha provodi se od 1. lipnja do 31. prosinca 2011.”

23. Drugim riječima, podnositelj pritužbe naveo je da su svi razlozi, motivi i argumenti koje je Grčka iznijela kako bi 2010. pokušala ishoditi jednomjesečno produljenje roka i koje je Komisija odbila oduzeti zahtijevali izmjenu Uredbe o donošenju programa iz 2011., pri čemu bi sve države članice mogle imati koristi od dvomjesečnog produljenja. Podnositelj pritužbe smatra da je odluka Komisije da ne produlji rok 2010. bila izrazito nepravedna, nehumana i da je predstavljala dokaz nepravednog postupanja prema interesima država članica [7].

24. Nakon analize podnesaka stranaka ombudsmanica je odlučila da su potrebne daljnje istrage tog predmeta. Stoga je zatražio od Komisije da odgovori na sljedeće pitanje:

(1) Može li Komisija objasniti zašto je produljila razdoblje provedbe plana dodjeljivanja sredstava državama članicama koja će se teretiti za proračunsku godinu 2011. za opskrbu hranom iz interventnih zaliha u korist najpotrebitijih osoba u EU-u, dok je inzistirala na tome da slično produljenje nije moguće 2010.? Bilo bi korisno da Komisija objasni svoju odluku, s obzirom na neke od razloga koje je navela 2010. zbog neproduljenja relevantnog roka, a to su:

-kako bi se osiguralo homogeno i dobro upravljanje programom, zakonodavstvom EU-a ne predviđa se mogućnost odobravanja iznimaka od krajnjeg roka za povlačenje proizvoda iz interventnih zaliha, koji je 30. rujna;

-plan se provodi na godišnjoj osnovi i ne može trajati dulje od 31. prosinca.

25. Komisija je u svojem odgovoru naglasila da bi odstupanja od inače primjenjivih pravila trebala biti ograničena na iznimne okolnosti jer mogu nastati poteškoće pri odobravanju produljenja. Što se tiče, konkretno, njezine odluke o produljenju relevantnih rokova u 2011., Komisija je skrenula pozornost na bitno različite okolnosti koje su tada bile prisutne. One su se odnosile i na specifičnu grčku situaciju i na provedbu programa iz 2012.

26. Prvo, kad je riječ o zahtjevu iz 2010., Komisija je naglasila da nije samo kasnila, nego i da ne postoje dostatni razlozi kojima bi se opravdalo produljenje. U tom pogledu Komisija je također morala uzeti u obzir činjenicu da se Grčka u prošlosti redovito suočavala s problemima u provedbi. Zbog toga je Komisija 2010. odbila zahtjev Grčke.

27. Suprotno tomu, u grčkom zahtjevu iz 2011. upućuje se na neočekivane sudske postupke koji onemogućuju pravilnu provedbu programa iz 2011. Bez produljenja Grčka bi izgubila ne samo 30 % svoje omotnice u okviru programa iz 2011., već bi opetovana slaba uspješnost najvjerojatnije dovela do toga da Komisija smanji naknadu za Grčku za sljedeće godine, upravo kada je Grčkoj program bio potrebniji nego ikad prije zbog pogoršanja gospodarske i socijalne krize. Kako bi se to izbjeglo, Komisija je odlučila produljiti rok za povlačenje maslaca i obranog mlijeka u prahu iz interventnih zaliha do 31. prosinca 2011.

28. Kad je riječ o produljenju razdoblja provedbe iz 2011. s 31. prosinca 2011. na 29. veljače 2012., koje je podneseno kao odgovor na zahtjev Španjolske, koji je podržalo nekoliko drugih država članica, Komisija je objasnila da je do njega došlo zbog iznimnih okolnosti koje su se odnosile na tu godinu. U okviru programa za 2012. moglo se dodijeliti samo oko 20 % teoretski dostupnog proračuna od 500 milijuna EUR. Dodjela preostalih 380 milijuna EUR bila je moguća tek u ožujku 2012., nakon što su Vijeće i Europski parlament donijeli novu pravnu osnovu. Produljenjem razdoblja provedbe za 2011. države članice mogle su premostiti jaz između programa za 2011. i zakašnjele dodjele preostalih sredstava za 2012.

29. Naposljetku, Komisija je naglasila svoju svijest o važnosti programa za najpotrebitije osobe, posebno u vrijeme krize, nesigurnosti i teškoća. Prema mišljenju Komisije, njezina odluka da 2011. ne primijeni sankcije protiv Grčke i da odobri zatražena produljenja 2011. dokaz je njezine osjetljivosti na problem.

30. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima tvrdio da se čini da se poteškoće na koje se Komisija pozvala, a koje su je spriječile da produlji rok za program iz 2010., nisu primjenjivale kada je 2011. donijela odluku o mnogo duljem produljenju.

31. Podnositelj pritužbe naglasio je da je situacija 2010. bila jednako iznimna, posebno u pogledu sudskih postupaka koje su pokrenuli ponuditelji čije ponude nisu bile prihvaćene. Podnositelj pritužbe naveo je da su, iako je izvorni zahtjev grčkih tijela Komisiji za produljenje roka možda bio kratak, grčka tijela usmeno objasnila te razloge Komisiji.

32. Podnositelj pritužbe nadalje je ustrajao na tome da je Španjolska prva država članica koja je 2011. zatražila produljenje te da su Grčka i Portugal podržali taj zahtjev. Neovisno o tome, Komisija je u preambuli Uredbe o odobravanju produljenja uputila samo na Grčku i Portugal. Podnositelj pritužbe podrazumijeva da je to zaštita položaja određenih odgovornih dužnosnika u GU-u AGRI.

33. Naposljetku, podnositelj pritužbe osporavao je stajalište Komisije o problemima Grčke u pogledu provedbe godišnjih programa.

Procjena Europskog ombudsmana

34. Ombudsmanica napominje da nije sporno da je Komisija odbila produljiti rok za povlačenje interventnih zaliha mlijeka za program iz 2010. nakon roka od 30. rujna 2010. utvrđenog u Uredbi (EZ) br. 1111/2009. Podsjeća da je sporna tvrdnja da je Komisija pogrešno odbila produljiti rok.

35. Ombudsmanica ističe da Komisija pri odlučivanju o produljenju roka ima diskrecijsko pravo. Ombudsman je dosljedno navodio da će, kad god institucija iskoristi svoju diskrecijsku ovlast, nepravilnosti u postupanju utvrditi samo ako se dokaže da je došlo do očite pogreške u ocjeni u vezi s izvršavanjem te diskrecijske ovlasti. Europski ombudsman svoju procjenu neće zamijeniti ocjenom Komisije, već može zatražiti da se to pitanje preispita kako bi se riješili utvrđeni problemi. Ombudsmanica napominje da je taj pristup u skladu sa standardom koji primjenjuju sudovi Unije [8].

36. Ombudsmanica je nadalje smatrala [9] da primjena diskrecijske ovlasti ne može dovesti do proizvoljnosti [10]. Drugim riječima, javno tijelo uvijek mora imati dobre razloge za odabir jednog djelovanja umjesto drugog. Uobičajeni dio izvršavanja diskrecijske ovlasti jest objasniti razloge zbog kojih je odabran određeni smjer djelovanja. Ombudsmanica će stoga ispitati obrazloženje koje je iznijela Komisija kako bi procijenila je li njezina odluka u skladu s kontrolom.

37. Osim toga, pri donošenju diskrecijske odluke institucija mora djelovati u granicama svojih pravnih ovlasti [11]. Mogu postojati vrlo široke diskrecijske ovlasti, ali one uvijek podliježu pravnim ograničenjima. Opća ograničenja takvog ovlaštenja utvrđena su sudskom praksom Suda. Za to je, na primjer, potrebno da upravna tijela djeluju dosljedno i u dobroj vjeri, izbjegavaju diskriminaciju, poštuju načela proporcionalnosti, jednakosti i legitimnih očekivanja te poštuju ljudska prava i temeljne slobode.

38. Načelima dobre uprave od institucija EU-a zahtijeva se i da djeluju dosljedno [12]. Budući da je Komisija odbila produljiti rok za povlačenje interventnih zaliha mlijeka za program iz 2010., iako je odobrila produljenje 2011., moglo bi joj se prigovoriti da nije postupala dosljedno, osim ako za to nije imala opravdane razloge. Ombudsmanica će stoga ispitati u kojoj je mjeri Komisija zbog različitih razmatranja produljila rok u 2011.

39. Ombudsmanica napominje da je, iako je Komisija grčkim tijelima i podnositelju pritužbe predstavila niz razloga za neproduljenje roka 2010., u odgovoru na daljnje istrage Ombudsmana usredotočila se na dva glavna razloga: (i) zahtjev Grčke za 2010. nije bio samo zakašnjeo, nego i nije imao dovoljno razloga kojima bi se opravdalo produljenje; ii. Komisija je morala uzeti u obzir da se Grčka u prošlosti redovito suočavala s problemima u provedbi.

40. Kad je riječ o točki i., podnositelj pritužbe tvrdio je da su grčka tijela Komisiji usmeno iznijela svoje razloge. Kad je riječ o točki ii., podnositelj pritužbe osporava tumačenje Komisije.

41. Ombudsmanica smatra da je objašnjenje Komisije zašto nije produljila rok 2010. razumno i da se protuargumentima podnositelja pritužbe ne iznosi dovoljno dokaza kojima bi se to objašnjenje dovelo u pitanje.

42. U pogledu 2011. Ombudsman primjećuje da se Komisija u svojem odgovoru na daljnje istrage Ombudsmana usredotočila na dva glavna razloga za produljenje roka za povlačenje interventnih zaliha: (i) u grčkom zahtjevu upućuje se na neočekivane pravne postupke zbog kojih nije moguća pravilna provedba programa iz 2011.; ii. da nije bilo produljenja, Grčka bi izgubila ne samo 30 % svoje omotnice u okviru programa iz 2011., već bi zbog opetovanih slabih rezultata Komisija vjerojatno smanjila naknadu za Grčku za sljedeće godine, točno kad je Grčkoj program bio potrebniji nego ikad prije zbog pogoršanja gospodarske i socijalne krize. Komisija iznosi treći razlog za produljenje razdoblja provedbe za 2011. (s 31. prosinca 2011. na 29. veljače 2012.), koji se odnosio na iii. kasno donošenje nove pravne osnove za dodjelu preostalih 380 milijuna EUR za program za 2012.

43. Kad je riječ o točki i., Ombudsman se slaže s podnositeljem pritužbe da se već 2010. pozvao na taj razlog.

44. Kad je riječ o točki ii., Europski ombudsman napominje da je člankom 2. stavkom 1. Uredbe Komisije (EU) br. 807/2010 predviđeno da pri donošenju godišnjeg programa za distribuciju hrane u korist najpotrebitijih osoba Komisija „uzima u obzir kako su se provodile operacije i kako su upotrijebljena sredstva u prethodnim financijskim godinama [...]”. Stoga je razuman Komisijin argument da bi bez produljenja grčka dodijeljena sredstva bila smanjena za sljedeće godine, točno kada je Grčkoj program bio potreban više nego ikad prije.

45. U pogledu točke iii. ombudsmanica napominje da se odluka Komisije o produljenju razdoblja provedbe do 29. veljače 2012. temeljila na početnom zahtjevu Španjolske. Budući da je Komisija u svojem odgovoru na zahtjev Grčke iz 2010. prilično kategorički navela da se „plan provodi na godišnjoj osnovi i ne može trajati dulje od 31. prosinca”, važno je ispitati obrazloženje Komisije u vezi s produljenjem iz 2011.

46. Komisija je objasnila da joj je produljenje iz 2011. pomoglo u rješavanju problema koji je nastao zbog kasnog donošenja nove pravne osnove za dodjelu preostale omotnice od 380 milijuna EUR za program iz 2012.

47. Ombudsmanica smatra da je ta posebna značajka programa iz 2012., zajedno s poteškoćama s kojima se nekoliko zemalja suočava pri korištenju sredstava koja su im dodijeljena za 2011. godinu, primjeren razlog za iznimno odlučivanje o produljenju u 2011. godini.

48. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica smatra da je Komisija iznijela odgovarajuće razloge zbog kojih nije produljila rok za program iz 2010. Činjenica da je iznimno odlučila produljiti rok za program iz 2011. ne mijenja taj zaključak, s obzirom na to da je Komisija pružila odgovarajuće razloge na temelju posebne činjenične situacije koja se primjenjuje na program iz 2012., što je iznimno opravdalo produljenje roka za program iz 2011.

C. Zaključak

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

U ovom slučaju nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 1. srpnja 2013.

---

[1] Program distribucije besplatne hrane najpotrebitijim osobama u EU-u pokrenut je kao hitna mjera u zimi 1986./87., kada su humanitarne organizacije država članica dobile višak zaliha poljoprivrednih proizvoda za distribuciju potrebitim osobama. Mjera se naknadno temeljila na interventnim stokovima. Program je izmijenjen 1995. kako bi se višak zaliha mogao dopuniti financijskim doprinosom. Države članice koje žele sudjelovati u programu svake godine obavješćuju Komisiju o svojim potrebama u pogledu količina proizvoda dostupnih u interventnim zalihama. Komisija određuje gornju granicu proračuna za svaku državu članicu sudionicu i popis proizvoda koje treba povući iz javnih zaliha ili kupiti na tržištu, koristeći se dodijeljenim proračunom. Kada se isporučuju interventne zalihe, pokreću se natječaji za pretvorbu ili razmjenu te robe u prerađene proizvode. Ti se proizvodi distribuiraju kao pomoć u hrani najpotrebitijima, u obliku košara za hranu ili kao obroci u centrima koje vode dobrotvorne organizacije i druga nadležna tijela koja su imenovale države članice.

[2] Prema navodima Komisije Grčkoj su dodijeljena sredstva u vrijednosti od 20 044 478 EUR za provedbu programa na njezinu državnom području. Dio dodijeljenih sredstava bio je u obliku interventnih zaliha, točnije 64 397 tona žitarica i 5889 tona obranog mlijeka u prahu. Obrano mlijeko u prahu trebalo je povući iz interventnih zaliha u Njemačkoj. Prema navodima Komisije Grčka je 2010. ponovno iskoristila samo 47,3 % dodijeljenih sredstava: dodijeljene interventne žitarice u potpunosti su iskorištene (9 487 949 EUR), dok nijedan od dodijeljenih mliječnih proizvoda nije povučen (10 556 528 EUR).

[3] Uredba Komisije (EZ) br. 1111/2009 od 19. studenoga 2009. o donošenju plana kojim se državama članicama dodjeljuju sredstva koja se terete na proračunsku godinu 2010. za opskrbu hranom iz interventnih zaliha u korist najpotrebitijih osoba u Zajednici i odstupanju od određenih odredaba Uredbe (EEZ) br. 3149/92, SL 2009., L 306, str. 5.

[4] Uredba Komisije (EEZ) br. 3149/92 od 29. listopada 1992. o utvrđivanju detaljnih pravila za opskrbu hranom iz interventnih zaliha u korist najpotrebitijih osoba u Zajednici, SL 1992., L 313, str. 50. Članak 3. stavak 2. Uredbe (EEZ) br. 3149/92, kako je izmijenjena, propisivao je: „[w] povlačenje proizvoda iz interventnih zaliha provodi se redovito od 1. listopada do 31. kolovoza sljedeće godine [...] Sve količine koje nisu povučene iz interventnih zaliha do 30. rujna u godini provedbe više se ne dodjeljuju državi članici kojoj su dodijeljene u okviru predmetnog plana.” Ista je odredba uključena u članak 3. stavak 2. Uredbe Komisije (EU) br. 807/20102, kojom su, nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, kodificirana provedbena pravila programa (prethodno utvrđena Uredbom (EEZ) br. 3149/92). Vidjeti Uredbu Komisije (EU) br. 807/2010 od 14. rujna 2010. o utvrđivanju detaljnih pravila za opskrbu hranom iz interventnih zaliha u korist najpotrebitijih osoba u Uniji, SL 2010., L 242, str. 9.

[5] Stoga su države članice provodile program iz 2011. kada je Komisija podnositelju pritužbe poslala svoj odgovor od 7. travnja 2011. Vidjeti Uredbu Komisije (EU) br. 945/2010 od 21. listopada 2010. o donošenju plana kojim se državama članicama dodjeljuju sredstva koja se terete na proračunsku godinu 2011. za opskrbu hranom iz interventnih zaliha u korist najpotrebitijih osoba u EU-u i odstupanju od određenih odredaba Uredbe (EU) br. 807/2010; SL 2010., L 278, str. 1.

[6] SL 2011., L 320, str. 24.

[7] Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Komisija, kako bi izmijenila rokove za provedbu utvrđene u programu iz 2011. za sve države članice, istaknula stanje u Grčkoj i Portugalu, dok je Španjolska zapravo podnijela zahtjev za produljenje.

[8] Vidjeti predmet T-13/99 Pfizer Animal Heath SA protiv Vijeća [2002.] ECR-II-3305, stavak 169.

[9] Vidjeti, primjerice, odluke Europskog ombudsmana o pritužbi 3307/2006/(PB)JMA (http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/4653/html.bookmark); o pritužbi 995/98/OV (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/980995.htm); i o pritužbi 1999/2007/FOR (http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/071999.htm).

[10] Vidjeti predmet T-13/99 Pfizer Animal Heath SA protiv Vijeća [2002.] ECR-II-3305, stavak 171-2.

[11] Preporuka br. R (80)2 Odbora ministara o izvršavanju diskrecijskih ovlasti upravnih tijela, u The Administration and you, Principles of administrative law concerning the relations between administrative authorities and private persons, a handbook, Council of Europe Publishing, Council of Europe, 1996, str. 362.

[12] Članak 10. stavak 1. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja glasi: „1. Dužnosnik mora biti dosljedan u svojem administrativnom ponašanju, kao i u administrativnom djelovanju institucije. Dužnosnik slijedi uobičajene administrativne prakse institucije, osim ako postoje opravdani razlozi za odstupanje od tih praksi u pojedinačnom slučaju; ti se razlozi bilježe u pisanom obliku.„U Komisijinu Kodeksu dobrog administrativnog postupanja, priloženom njezinu Poslovniku, utvrđena je ista obveza dosljednog djelovanja. Vidjeti Poslovnik Komisije (C(2000) 3614), SL 2000 L 308, str. 26., dostupan na: http://ec.europa.eu/civil_society/code/general_en.htm