Kontekst pritužbe

1. Sud Europske unije („Sud”) presudio je 22. veljače 2024. da države članice ne smiju odbiti izdati osobnu iskaznicu svojim građanima samo zato što imaju boravište u drugoj državi članici EU-a.[1] Predmet se odnosio na odredbe rumunjskog zakonodavstva za koje je utvrđeno da predstavljaju neopravdano ograničenje slobode kretanja [2].

2. Podnositelj pritužbe, rumunjski državljanin s boravištem u drugoj državi članici EU-a, podnio je 26. rujna 2024. pritužbu Europskoj komisiji (pritužba zbog povrede CPLT(2024)02324). Zabrinut je zbog toga što Rumunjska nije primijenila presudu Suda. Kazao je da su mu u srpnju 2024. rumunjska tijela odbila dostaviti osobnu iskaznicu jer ima domicil u drugoj državi članici EU-a. Nadalje je naveo da rumunjska tijela smatraju da je presuda Suda relevantna samo za konkretan predmet u okviru kojeg je donesena.

3. Komisija je 15. listopada 2024. odgovorila da je s rumunjskim tijelima postavila pitanje o daljnjem postupanju u vezi s presudom. Rumunjska tijela obavijestila su 16. rujna 2024. Komisiju da vlada poduzima korake za izmjenu nacionalnog zakonodavstva. Taj proces zahtijevao je neko vrijeme. Komisija je priopćila da će nastaviti pratiti napredak.

4. Komisija je 13. veljače 2025. podnositelju pritužbe dostavila ažurirane informacije. Navela je da je stupila u kontakt s rumunjskim tijelima u svibnju i srpnju 2024. Nakon toga Komisija je ponovno upitala rumunjska tijela o okvirnom kalendaru za donošenje izmjena. Komisija je izjavila da prati korake koje je poduzela Rumunjska.

5. Nezadovoljni nedostatkom napretka, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu 27. siječnja 2025. Tvrdio je da bi Rumunjska trebala postupiti u skladu s presudom, koja je proizvela izravne pravne učinke, bez čekanja zakonodavnih izmjena. Prema njegovu mišljenju, takve izmjene nisu bile potrebne kako bi se ostvarila temeljna prava građana zajamčena pravom Unije. Naveo je da je podnositelj zahtjeva u predmetu C-491/21 u konačnici dobio osobnu iskaznicu iako zakonodavstvo još nije izmijenjeno.

Istraga

6. Ombudsmanica je u svibnju 2025. pokrenula istragu o mjerama koje je Komisija poduzela kako bi osigurala da Rumunjska u potpunosti, na odgovarajući način i pravodobno provede navedenu presudu Suda. Ombudsmanica je naglasila važnost predmeta za temeljne slobode rumunjskih građana zajamčene pravom EU-a. Naglasila je činjenicu da se, osim zakonodavnih izmjena koje su u tijeku, relevantnom sudskom praksom Suda od tijela država članica zahtijeva da, prema potrebi, provedu pravo Unije izuzimajući iz primjene odredbe nacionalnog prava koje nisu u skladu s pravom Unije. To je bilo važno kako bi se osiguralo da rumunjski građani mogu bez odgode uživati svoja prava u EU-u.

7. Tijekom istrage ombudsmanica je primila odgovor Komisije na pritužbu, a zatim i primjedbe podnositelja pritužbe na odgovor Komisije. Istražni tim Ombudsmana također je pregledao spis Komisije o tom predmetu. Ombudsmanica se dodatno savjetovala s rumunjskim ombudsmanom, koji je pak dostavio relevantne informacije, te je od Komisije zatražila ažurirane informacije o situaciji na temelju primjedbi podnositelja pritužbe i informacija rumunjskog ombudsmana.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Komisija

8. Komisija je navela da je tri mjeseca nakon relevantne presude, odnosno 23. svibnja 2024., pitala rumunjska tijela kako je namjeravaju provesti. Komisija je očekivala da će za provedbu presude biti potrebna interna savjetovanja unutar rumunjske uprave.

9. Budući da nije primila odgovor, Komisija je 29. srpnja 2024. poslala podsjetnik.

10. Rumunjska tijela odgovorila su 16. rujna 2024. da je u tijeku zakonodavni rad na izmjeni relevantnih zakonodavnih pravila.

11. Komisija je 11. veljače 2025. Rumunjskoj poslala dodatni dopis. Ustrajala je na tome da mora dobiti informacije o tome kako Rumunjska namjerava uskladiti svoje zakonodavstvo i praksu s presudom.

12. Komisija je izjavila da su informacije primljene od rumunjskih tijela pokazale da su predane provedbi presude. Međutim, postojali su tehnički izazovi.

13. Tijekom istrage Ombudsmana Komisija je 22. lipnja 2025. podnositelju pritužbe poslala još jedan odgovor. Komisija je u svojem odgovoru navela da je Rumunjska 14. ožujka 2025. odgovorila Komisiji i da je donošenje zakonodavnih izmjena neminovno. Rumunjska je 27. ožujka 2025. donijela Hitnu uredbu br. 17 o izmjeni Zakona br. 119/1996 o ispravama o osobnom stanju i Hitnu vladinu uredbu br. 97/2005 o registraciji, prebivalištu, boravištu i osobnim ispravama rumunjskih državljana. Komisija je provela preliminarnu analizu i smatrala da se čini da se izmjenama rješava situacija. Međutim, za primjenu izmjena bilo je potrebno donijeti provedbene akte u roku od 90 dana. Taj rok nije istekao u trenutku sastavljanja ovog mišljenja. Komisija bi mogla donijeti konačnu ocjenu tek nakon donošenja provedbenih akata.

14. Komisija je nadalje potvrdila da su, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, države članice dužne izuzeti iz primjene sve odredbe nacionalnog prava koje su protivne pravu Unije. Komisija je podnositelju pritužbe savjetovala da razmotri pokretanje postupka pred nacionalnim sudovima jer nije „uloga Komisije da intervenira u pojedinačnim predmetima”.

15. Komisija je odgovorila na zabrinutost podnositelja pritužbe da bi se novim pravilima zahtijevalo podnošenje novog zahtjeva za osobnu iskaznicu jer se ona ne bi primjenjivala na već podnesene zahtjeve. Komisija je izjavila da su se dokumenti koje treba dostaviti na temelju novodonesenih pravila, posebno u pogledu dokaza o boravištu, promijenili i sada uključuju dokaz o boravištu u inozemstvu. Stoga može biti potreban novi zahtjev koji uključuje te informacije.

16. Komisija je nadalje izjavila da je u vezi s tim pitanjem ostala u kontaktu s Rumunjskom. Komisija je u lipnju 2025. stupila u kontakt s Rumunjskom, a odgovor je primila u srpnju 2025. U tim je razmjenama Komisija rumunjskim tijelima naglasila potrebu da nacionalna tijela izuzmu iz primjene odredbe nacionalnog prava za koje je utvrđeno da nisu u skladu s pravom EU-a.

Informacije rumunjskog pučkog pravobranitelja

17. U lipnju 2025. rumunjski ombudsman obavijestio je Europskog ombudsmana da je u tijeku relevantni zakonodavni postupak. Zakonodavni prijedlog o dopuni Hitne vladine uredbe br. 97/2005 registriran je za raspravu u Senatu 28. siječnja 2025. Senat je 31. ožujka 2025. odbio prijedlog. Prijedlog je 2. travnja 2025. registriran u Zastupničkom domu. Nekoliko odbora Zastupničkog doma dalo je svoje mišljenje u travnju i svibnju 2025. Rumunjski pučki pravobranitelj izjavio je da je postupak bio u tijeku u vrijeme pisanja ovog teksta.

18. Rumunjski ombudsman nadalje je izjavio da je cilj prijedloga omogućiti rumunjskim građanima, koji žele uspostaviti ili su imali prebivalište u inozemstvu, da zatraže rumunjsku osobnu iskaznicu (ili elektroničku osobnu iskaznicu) u kojoj se navodi njihova zemlja prebivališta, u istim situacijama u kojima rumunjski državljani koji borave u inozemstvu mogu dobiti rumunjsku putovnicu. Zahtjevi se mogu podnijeti u diplomatskim misijama ili konzularnim uredima u inozemstvu, kao i u bilo kojoj javnoj javnoj službi za bilježenje osoba u Rumunjskoj. Nakon donošenja Hitne uredbe br. 17/2025 rumunjska vlada morala je donijeti relevantna provedbena pravila u roku od 90 dana od datuma njezina stupanja na snagu. Taj rok još nije istekao u trenutku sastavljanja ovog dokumenta jer je relevantni akt objavljen u Službenom listu 27. ožujka 2025.

19. Nadalje, rumunjska ombudsmanica izjavila je da se 28. svibnja 2025. obratila relevantnim parlamentarnim odborima i obavijestila ih o situaciji o kojoj je izvijestio Europski ombudsman. Rumunjski ombudsman preporučio je da izmjene budu u skladu s presudom Suda.

Podnositelj pritužbe

20. U listopadu 2025. podnositelj pritužbe obavijestio je Ombudsmana da rumunjski građani koji borave u drugim državama članicama još uvijek ne mogu dobiti osobne iskaznice. Naglasio je da je sloboda kretanja jedna od najvažnijih koristi za građane EU-a. Stoga je važno dobiti putne isprave. To bi trebao biti prioritet Komisije.

21. Podnositelj pritužbe izjavio je da će se predmetnim nacionalnim izmjenama rumunjskim građanima omogućiti dobivanje samo „elektroničkih” osobnih iskaznica. Komisija bi trebala podnijeti zakonodavni prijedlog za privremene osobne iskaznice kojima se omogućuje putovanje u slučaju gubitka ili oštećenja elektroničke osobne iskaznice.

22. Podnositelj pritužbe bio je iznenađen saznanjem da Komisija ne intervenira u pojedinačnim predmetima. Kazao je da je rumunjskim državljanima koji borave u drugim državama članicama teško pokrenuti sudske postupke protiv nacionalne uprave jer će morati putovati u Rumunjsku. Osim toga, takvi su postupci skupi. To se pitanje odnosi na milijune Rumunja koji žive izvan Rumunjske.

Dodatne informacije Komisije

23. Na temelju informacija koje su dostavili rumunjski ombudsman i podnositelj pritužbe ombudsmanica je od Komisije zatražila ažurirane informacije o tom pitanju u prosincu 2025. i travnju 2026. Komisija je odgovorila da će u svojoj daljnjoj procjeni uzeti u obzir informacije rumunjskog ombudsmana i podnositelja pritužbe.

24. Kad je riječ o tehničkim aspektima, Komisija je izjavila da, u skladu s pravom EU-a [3], države članice više ne smiju izdavati osobne iskaznice u papirnatom obliku. Država članica može izdavati sigurne kartice samo u formatu kreditne kartice (ID-1), s ugrađenom strojno čitljivom zonom i sigurnim beskontaktnim čipom koji sadržava biometrijske identifikatore.

25. Komisija je izjavila da je 2026. nastavila dijalog s rumunjskim tijelima kako bi osigurala učinkovitu provedbu presude u predmetu C‐491/21. U tom su kontekstu rumunjska tijela obavijestila Komisiju da je za provedbu presude potrebno donijeti novi pravni okvir, kao i tehničku provedbu i prilagodbe na konzularnoj razini [4].

Procjena Europskog ombudsmana

26. Sloboda kretanja jedna je od ključnih temeljnih sloboda i građanskih prava zajamčenih pravom EU-a.[5] Zapravo, to je bio jedan od stupova integracije u EU.

27. Bez valjane putne isprave građani ne mogu ostvariti svoju slobodu kretanja u praksi. Osim toga, život u drugoj državi članici bez osobne iskaznice matične države članice može otežati ostvarivanje prava građanina EU-a. Stoga je to pitanje obuhvaćeno prioritetima Komisije kako bi se osiguralo da građani mogu uživati svoja prava na slobodno kretanje. To je u skladu s Komunikacijom Komisije „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata [6], u kojima Komisija prioritetno utvrđuje slučajeve koji se odnose na temeljne slobode građana (sloboda kretanja).[7]

28. Sud je donio presudu 22. veljače 2024. Informacije dostavljene Ombudsmanu upućuju na to da to pitanje možda još nije u potpunosti riješeno na nacionalnoj razini.

29. Iako Ombudsman nema mandat u pogledu provedbe prava EU-a na razini država članica, napominje da bi temeljna prava i slobode građana zajamčene Ugovorima i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima trebali imati puni i pravodobni učinak s obzirom na sudsko tumačenje Suda. Kao čuvarica Ugovora, Komisija ima ključnu ulogu u tom pogledu.

30. Ombudsmanica priznaje da Komisija ima široku diskrecijsku ovlast pri odlučivanju o tome hoće li i kada pokrenuti postupak zbog povrede prava i pokrenuti postupak pred Sudom.[8] Istodobno, Komisija bi, kao pitanje dobre uprave, trebala biti pažljiva i aktivna u rješavanju predmeta zbog povrede prava te to činiti u razumnom roku.

31. U ovom predmetu Komisija se obratila Rumunjskoj kako bi se raspitala o provedbi presude u svibnju 2024., odnosno tri mjeseca nakon što je Sud donio presudu. Budući da nije primila odgovor, Komisija je dva mjeseca kasnije, u srpnju 2024., poslala podsjetnik. Rumunjska je u rujnu 2024. odgovorila da poduzima potrebne korake za izmjenu svojeg zakonodavstva. Komisija je ponovno stupila u kontakt s Rumunjskom u veljači i lipnju 2025. te je od Rumunjske primila odgovore u ožujku i srpnju 2025., nakon čega je Komisija 2025. i 2026. nastavila komunikaciju s Rumunjskom. To pokazuje da Komisija i dalje aktivno i u razumnim vremenskim razmacima prati to pitanje s obzirom na vrijeme koje je Rumunjskoj potrebno za dovršetak zakonodavnog postupka i rješavanje tehničkih pitanja.

32. Iako se čini da je provedba presude zahtijevala izmjene rumunjskog zakonodavstva, postoji zabrinutost da se čini da građani EU-a još uvijek ne mogu u potpunosti uživati jednu od svojih temeljnih sloboda u skladu s pravom EU-a. Ombudsmanica vjeruje da će Komisija bez daljnje odgode dovršiti svoju procjenu o tome je li Rumunjska svoje zakonodavstvo i praksu u potpunosti uskladila s pravom EU-a. Potiče Komisiju da nastavi aktivno raditi na tom pitanju.

33. S obzirom na to da se čini da se to pitanje razvija na nacionalnoj razini i da Komisija pomno prati situaciju, ombudsmanica smatra da u ovoj fazi nisu opravdane daljnje istrage. Ombudsmanica ipak zahtijeva od Komisije da je u roku od šest mjeseci izvijesti o svojoj ocjeni o tome je li Rumunjska postupila u skladu s presudom i o svim daljnjim mjerama poduzetima u tom pogledu.

34. Ombudsmanica će obavijestiti rumunjskog ombudsmana i o činjenici da je Komisija tijekom te istrage podsjetila rumunjska tijela na ovlast nacionalnih tijela da ukinu odredbe nacionalnog prava za koje je utvrđeno da nisu u skladu s pravom EU-a.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Budući da se čini da se to pitanje razvija na nacionalnoj razini i da Komisija prati situaciju, u ovoj fazi nisu opravdane daljnje istrage.

Podnositelj pritužbe i Europska komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 5. lipnja 2026.

[1] Presuda Suda od 22. veljače 2024., WA protiv Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date (Uprava za osobne podatke), C-491/21: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9A323285AA24C29E623DD767F7E61BD2?text=&docid=283042&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=14865749

Sud je presudio:

„Članak 21. UFEU-a i članak 45. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u vezi s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica [...], treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice na temelju kojeg se građaninu Unije, državljaninu te države članice koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje i boravak u drugoj državi članici, uskraćuje osobna iskaznica koja može služiti kao putna isprava unutar Unije samo zato što ima domicil na državnom području te druge države članice ”.

[2] Točka 60. presude.

[3] Uredba (EU) 2019/1157 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o jačanju sigurnosti osobnih iskaznica građana Unije i boravišnih isprava koje se izdaju građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji ostvaruju pravo na slobodno kretanje, zamijenjena Uredbom Vijeća (EU) 2025/1208 od 12. lipnja 2025. o jačanju sigurnosti osobnih iskaznica građana Unije i boravišnih isprava koje se izdaju građanima Unije i članovima njihovih obitelji koji ostvaruju pravo na slobodno kretanje: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32025R1208&qid=1773419468470

[4] Komisija je dostavila primjerak svoje posljednje korespondencije koju smatra povjerljivom.

[5] Članak 20. stavak 2. točka (a) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), članak 45. Povelje EU-a o temeljnim pravima.

[6] Komunikacija Komisije – Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata, C/2016/8600, SL C 18,

19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC

[7] Odjeljak 3. Komunikacije.

[8] Presuda Suda od 14. veljače 1989., Starfruit protiv Komisije, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247