Kontekst pritužbe

1. Jedna je od zadaća Agencije Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol) pružanje potpore policijskim i graničnim patrolnim tijelima država članica u koordinaciji prekograničnih operacija za borbu protiv krijumčarenja [1].

2. Podnositelj pritužbe, istraživač, podnio je 12. studenoga 2024. Europolu zahtjev za javni pristup dokumentima.

3. Zatražio je:

• Zapisnici sa sastanaka Europola i nacionalnih tijela Ujedinjene Kraljevine, Belgije, Francuske, Njemačke i Nizozemske u vezi s aktivnostima suzbijanja krijumčarenja prema mrežama koje organiziraju tajna putovanja malim brodovima prema Ujedinjenoj Kraljevini;
• Obavještajne obavijesti Europola i dokumenti o pokretanju istrage u vezi s organiziranim kriminalnim krijumčarskim mrežama u kanalu La Manche; i
• razmjene između Europola i Frontexa (dokumenti koji uključuju, ali nisu ograničeni na e-poštu, zapisnike sa sastanaka, priloge itd.) povezane s operacijama suzbijanja krijumčarenja i/ili aktivnostima upravljanja migracijama.

4. Europol je u prosincu 2024. odgovorio da je utvrdio 197 dokumenata, od kojih su 185 poruke razmijenjene putem mrežne aplikacije za sigurnu razmjenu informacija (SIENA)[2]. Ostali dokumenti uključivali su izvješća o sastancima i razmjenama s nacionalnim tijelima i Frontexom. Europol je odbio pristup svim tim dokumentima pozivajući se na iznimke od javnog pristupa iz članka 4. stavka 1. točke (a) prve i treće alineje Odluke upravnog odbora Europola o javnom pristupu [3] (zaštita javne sigurnosti, kao što je sigurnost fizičkih i pravnih osoba, pravilno ispunjavanje zadaća Europola, istraga i operativnih aktivnosti država članica, trećih strana ili tijela Unije te međunarodnih odnosa, posebno odnosa između Europola i njegovih partnera kako je uređeno u poglavlju V. Uredbe o Europolu) te članka 4. stavka 1. točke (b) te odluke (zaštita privatnosti i integriteta pojedinaca).

5. U siječnju 2025. podnositelj pritužbe osporio je odluku Europola o odbijanju pristupa (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). Podnositelj pritužbe tvrdio je da je Europol nepravilno primijenio iznimke na javni pristup te da bi Europol trebao barem omogućiti djelomičan pristup predlošcima poruka SIENA, uklanjajući sve osjetljive informacije. Europol je u veljači 2025. potvrdio da odbija omogućiti javni pristup dokumentima koje je utvrdio.

6. Nezadovoljni odgovorom Europola, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu i osporio odluku.

Istraga

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o odbijanju Europola da odobri javni pristup traženim dokumentima u skladu sa zakonodavstvom EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001 [4]).

8. Tijekom istrage Europski ombudsman primio je pisani odgovor Europola na pritužbu. Istražni tim Ombudsmana pregledao je dokumente koje je zatražio podnositelj pritužbe, osim poruka razmijenjenih putem SIENA-e.

9. Istražni tim Ombudsmana zatim je održao sastanak s predstavnicima Europola, tijekom kojeg je također pregledao uzorke zatraženih poruka razmijenjenih putem SIENA-e.

10. Nakon toga ombudsmanica je primila primjedbe podnositelja pritužbe na izvješće o sastanku.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

11. Europol je u svojoj potvrđujućoj odluci tvrdio da se javni pristup mora odbiti s obzirom na osjetljivost i operativnu prirodu traženih dokumenata te na temelju iznimaka utvrđenih u članku 4. Odluke upravnog odbora o javnom pristupu.

12. Konkretno, Europol je rekao da su svi dokumenti, uključujući zatražene zapisnike i izvješća sa sastanaka, povezani s prošlim i sadašnjim istragama ili sadrže informacije o načinu rada Europola i njegovih operativnih partnera. Otkrivanjem takvih informacija otkrile bi se osjetljive pojedinosti o opsegu i sposobnostima Europola i njegovih partnera za borbu protiv nezakonitih migracija te bi se ugrozila djelotvornost i učinkovitost temeljnih poslovnih zadaća Europola. Europol i njegovi partneri oslanjaju se na povjerljivo postupanje s dokumentima koji se međusobno dijele. Njihovo bi otkrivanje stoga moglo ugroziti povjerenje između Europola i njegovih partnera, među kojima su Frontex i tijela država članica.

13. Europol je napomenuo da se ne može odobriti djelomičan pristup s obzirom na to da bi čak i predlošci sadržavali osjetljive informacije o operacijama i postupcima. Europol je objasnio da se predlošci upotrebljavaju za sve vrste istraga, a ne samo za krijumčarenje migranata, te da se u njima otkrivaju vrste informacija koje se razmjenjuju među različitim policijskim snagama. Pružanjem javnog pristupa tim predlošcima stoga bi se općenito razotkrile strategije koje se upotrebljavaju za istrage.

14. S obzirom na navedeno Europol je zaključio da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu javne sigurnosti, kao što su sigurnost fizičkih i pravnih osoba, pravilno ispunjavanje zadaća, istraga i operativnih aktivnosti Europola država članica, trećih strana ili tijela Unije, u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) prvom alinejom Odluke Upravnog odbora o javnom pristupu.

15. Osim toga, Europol je tvrdio da bi otkrivanje dokumenata ugrozilo zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa Europola, kako je definirano u članku 4. stavku 1. točki (a) trećoj alineji Odluke upravnog odbora o javnom pristupu. Europol je izjavio da ta iznimka od javnog pristupa obuhvaća odnose Europola s Frontexom jer je riječ o jednom od Europolovih „partnera”, kako je definirano u poglavlju V. Uredbe o Europolu [5].

16. Tijekom sastanka s istražnim timom Europskog ombudsmana predstavnici Europola izjavili su da, iako Europol priznaje da odnosi između institucija EU-a i država članica nisu zaštićeni iznimkom međunarodnih odnosa [6], iznimka se može primjenjivati na njegove odnose s drugim tijelima EU-a, pri čemu je uzajamno povjerenje temeljni zahtjev zbog vrlo osjetljive prirode razmijenjenih informacija.

17. Naposljetku, predstavnici Europola potvrdili su tijekom sastanka s istražnim timom Ombudsmana da nije bilo savjetovanja s trećim stranama o zahtjevu za pristup, primjerice s autorima traženih dokumenata. Budući da se dokumenti odnose na sastanke na visokoj razini, bilo je jasno da se ne može omogućiti javni pristup.

18. Podnositelj pritužbe tvrdio je da Europolova obrazloženja za odbijanje pristupa nisu dovoljna. Europol prije odbijanja pristupa nije proveo pojedinačnu procjenu svih dokumenata, ali se pozvao na opće argumente.

19. Podnositelj pritužbe izjavio je da bi Europol trebao barem omogućiti djelomičan pristup neosjetljivim dijelovima dokumenata, uključujući predloške.

20. Naposljetku, podnositelj pritužbe izjavio je da se iznimka koja se odnosi na međunarodne odnose ne primjenjuje na razmjene s Frontexom. Napomenuo je da se u Uredbi o Europolu razlikuju tijela EU-a, s jedne strane, i drugi međunarodni partneri, s druge strane, tako da se iznimka koja se odnosi na zaštitu javnog interesa u pogledu međunarodnih odnosa ne može primjenjivati na tijela EU-a.

Procjena Europskog ombudsmana

21. Institucije i agencije Unije raspolažu širokom marginom prosudbe pri utvrđivanju bi li otkrivanje dokumenta ugrozilo bilo koji od javnih interesa zaštićenih člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe 1049/2001, kao što je zaštita javnog interesa u pogledu javne sigurnosti i međunarodnih odnosa [7]. Stoga je cilj istrage Ombudsmana bio ocijeniti postoji li očita pogreška u Europolovoj ocjeni u tom pogledu.

22. Inspekcijom dokumenata potvrđeno je da utvrđeni zapisnici sa sastanaka Europola i nacionalnih tijela te razmjena između Europola i Frontexa sadržavaju osjetljive informacije, uključujući pojedinosti o strateškim stajalištima na visokoj razini o aktivnostima suzbijanja krijumčarenja. Informacije sadržane u tim dokumentima nisu javno dostupne drugdje.

23. Inspekcijom je potvrđeno i da poruke razmijenjene putem sustava SIENA sadržavaju detaljne operativne informacije o istragama povezanima s krijumčarenjem migranata. Velik dio informacija u tim dokumentima dostavile su države članice i Ujedinjena Kraljevina.

24. Na temelju inspekcije i uzimajući u obzir dodatna objašnjenja koja su predstavnici Europola dostavili tijekom sastanka, ombudsmanica smatra da nije bilo očite pogreške u procjeni Europola da bi otkrivanje zatraženih dokumenata moglo ugroziti javni interes u pogledu javne sigurnosti i međunarodnih odnosa (u mjeri u kojoj se zatraženi dokumenti odnose na sastanke s Ujedinjenom Kraljevinom i informacije koje je ona dostavila). Ombudsmanica napominje da se ti javni interesi ne mogu nadomjestiti drugim javnim interesom.

25. Međutim, Ombudsman trenutačno ispituje Europolovo oslanjanje na iznimku međunarodnih odnosa iz članka 4. stavka 1. točke (a) treće alineje Uredbe 1049/2001 kako bi zaštitio svoje razmjene s drugom agencijom EU-a, Frontexom, u kontekstu druge istrage. U tom će se kontekstu dodatno pozabaviti tim pitanjem.[8]

26. Naposljetku, ombudsmanica smatra da je Europol mogao pružiti konkretnija objašnjenja o tome zašto je pristup predmetnim dokumentima morao biti odbijen, a posebno o tome zašto se nije mogao pružiti smislen djelomičan pristup nekim izvješćima sa sastanaka. Ombudsmanica u tom kontekstu podsjeća Europol na svoj prijedlog za poboljšanje u predmetu 851/2024/SF [9], odnosno da bi „Europol u svim svojim odlukama o odbijanju javnog pristupa trebao pružiti dostatno obrazloženje kako bi podnositeljima zahtjeva za javni pristup dokumentima omogućio da razumiju zašto se pristup ne bi mogao ili bi se mogao odobriti samo djelomično, uzimajući u obzir poseban sadržaj svakog dokumenta”.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Europol nije nepravilno postupio kada je odbio javni pristup spornim dokumentima.

Podnositelj pritužbe i Europol bit će obaviješteni o toj odluci.

Teresa Anjinho
Europski ombudsman

Strasbourg, 18. ožujka 2026.

[1] https://www.europol.europa.eu/about-europol/european-serious-and-organised-crime-centre-esocc/european-migrant-smuggling-centre-emsc.

[2] SIENA je sigurna platforma koju je uspostavio Europol za razmjenu informacija između Europola i nacionalnih tijela za izvršavanje zakonodavstva, https://www.europol.europa.eu/how-we-work/services-support/siena.

[3] Odluka Upravnog odbora Europola o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe 1049/2001 u pogledu dokumenata Europola, dostupna na: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[4] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. 

[5] Uredba 2016/794 o Agenciji Europske unije za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20260111.  

[6] Presuda od 14. veljače 2012. u predmetu T-59/09, Njemačka protiv Komisije, točke od 62. do 65., dostupna na: https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?lang=EN&sort=AFF_NUM-DESC&searchTerm=%22T-59%2F09%22&publishedId=T-59%2F09.  

[7] Presuda od 1. veljače 2007., Sison protiv Vijeća, C‑266/05 P, točka 64., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05; presuda od 27. studenoga 2019., Izuzquiza i Semsrott protiv Frontexa, T-31/18, točka 65., dostupna na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-31/18.

[8] Predmet 376/2025/PVV: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/68246.

[9] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/214746.