Kontekst pritužbe

1. U travnju 2024. podnositelj pritužbe, novinar, podnio je zahtjev za javni pristup [1] dokumentu u posjedu Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD), odnosno „posljednjem revizorskom izvješću i revizorskom mišljenju Kolegija revizora Europskog instrumenta mirovne pomoći, kako je predviđeno člankom 43. stavkom 4. Odluke Vijeća 2021/509 o uspostavi Instrumenta mirovne pomoći”. Istog je dana podnositelj pritužbe podnio još jedan zahtjev za javni pristup „metodologiji vrednovanja Europskog instrumenta mirovne pomoći za povrat opreme donirane Ukrajini”.

2. Europski instrument mirovne pomoći (EPF) financijski je instrument u iznosu od približno 17 milijardi EUR za razdoblje 2021. 2027. s ciljem financiranja mirovnih i sigurnosnih mjera u partnerskim zemljama. Uspostavljena je odlukom Vijeća u ožujku 2021.[2] Europski instrument mirovne pomoći omogućuje državama članicama da pruže potporu i pomoć više od dvadeset partnera diljem svijeta, uključujući po prvi put smrtonosnu opremu. Europski instrument mirovne pomoći također je osnova za poticanje vojne potpore država članica EU-a Ukrajini od ruske invazije. Europski instrument mirovne pomoći izvanproračunski je fond, što znači da doprinosi dolaze izravno iz država članica EU-a. Kolegij revizora zadužen je za vanjsku reviziju prihoda i rashoda. Revizore imenuje poseban odbor na temelju kandidata koje predlažu države članice EU-a.

3. ESVD je utvrdio da su dva dokumenta obuhvaćena područjem primjene zahtjeva podnositelja pritužbe:

• Konceptualni okvir za financiranje potpore ukrajinskim oružanim snagama (dokument 1.);
• revizijsko izvješće o godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji Europskog instrumenta mirovne pomoći – Mjere pomoći – za financijsku godinu 2022. (dokument 2).

4. ESVD je odbio dati javni pristup dokumentu 1. u cijelosti te je odobrio djelomičan pristup dokumentu 2. Odbijajući otkriti sve dokumente br. 1 i dijelove dokumenta br. 2, ESVD se oslonio na potrebu zaštite javnog interesa u pogledu obrane i vojnih pitanja, međunarodnih odnosa EU-a, postupka odlučivanja institucije te privatnosti i integriteta članova kolegija revizora koji su potpisali izvješće o reviziji. Te su iznimke utvrđene u članku 4. stavku 1. točki (a), članku 4. stavku 1. točki (b) i članku 4. stavku 3. Uredbe 1049/2001.

5. Podnositelj pritužbe naknadno je zatražio preispitivanje odluke ESVD-a (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). ESVD je potvrdio svoju odluku da ne odobri pristup dokumentu 1 i odobrio širi djelomičan pristup dokumentu 2.[3]

6. Nezadovoljni tim ishodom, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u lipnju 2024.

Istraga

7. Ombudsmanica je pokrenula istragu o stajalištu podnositelja pritužbe da je ESVD pogrešno odbio javni pristup, u cijelosti ili djelomično, traženim dokumentima.

8. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana pregledao je tražene dokumente i održao sastanak [4] s ESVD-om kako bi dobio pojašnjenja o razlozima odbijanja. Ombudsmanica je podnositelju pritužbe pružila i priliku da se očituje o objašnjenjima ESVD-a.

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

9. ESVD je u početnoj fazi tvrdio da ne može objaviti dokument 1., konceptualni okvir za financiranje potpore ukrajinskim oružanim snagama, jer sadržava informacije o parametrima i brzini povrata sredstava iz Europskog instrumenta mirovne pomoći državama članicama za vojnu potporu ukrajinskim oružanim snagama. Otkrivanje informacija omogućilo bi trećim stranama da predvide tempo potpore EU-a i Europskog instrumenta mirovne pomoći Ukrajini u vrijeme aktualnog sukoba. Osim toga, ESVD je smatrao da je, s obzirom na to da su povrati još bili u tijeku, dokument sadržavao informacije o kojima EPF još nije donio konačnu odluku, što je utjecalo na njegov postupak donošenja odluka.

10. ESVD je odbio pristup dijelovima dokumenta 2 – revizijskom izvješću – jer je sadržavao informacije o Ukrajini i revizijskim preporukama. Tvrdio je da se te informacije odnose na opremu isporučenu Ukrajini, čija bi objava mogla upućivati na brzinu kojom države članice ponovno uspostavljaju svoje vojne kapacitete. Otkrivanje nalaza revizije o vojnim slabostima Ukrajine, tvrdi ESVD, ugrozilo bi međunarodne odnose EU-a s tom zemljom. ESVD je također naveo da se neke revizijske preporuke još uvijek provode i stoga se ne mogu objaviti jer bi negativne strane mogle upotrijebiti objavljene informacije kako bi utjecale na obustavu ili ukidanje potpore EU-a u okviru Europskog instrumenta mirovne pomoći i potaknule je.

11. Podnositelj pritužbe u svojem je ponovnom zahtjevu tvrdio da oba dokumenta odražavaju situaciju u trenutku njihove izrade prije dvije godine. Situacija na terenu otad se znatno promijenila, stoga su sve informacije u dokumentima vjerojatno zastarjele i imaju malu vojnu vrijednost. Također je rekao da ESVD nije dostavio dokaze da postoji razumno predvidljiv rizik od znatnog utjecaja na njegov postupak donošenja odluka zbog vanjskog pritiska negativnih strana koje žele utjecati na mjere potpore EPF-u ili ih izazvati.[5] Također je izjavio da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje obaju dokumenata zbog nedostatka neovisnog nadzora javne potrošnje za okvir EPF-a, posebno kako bi se provjerilo je li oprema koja je nadoknađena državama članicama odgovarajuće procijenjena.

12. ESVD se nije složio s argumentom podnositelja pritužbe da su informacije u dokumentima zastarjele. Dokument 1., kako je objasnio ESVD, sadržava metodologiju za financiranje potpore Ukrajini koja se i dalje primjenjuje te bi se u budućnosti mogla replicirati i primjenjivati. Osim toga, objavljivanje informacija u dokumentu 2. o tome kako ESVD i Komisija planiraju provesti revizijske preporuke moglo bi prejudicirati postupak donošenja odluka u institucijama. ESVD je naglasio i da je sudskom praksom EU-a priznata široka diskrecijska ovlast koja je institucijama EU-a dana pri pozivanju na iznimke u području javne sigurnosti, obrane i međunarodnih odnosa jer su one obuhvaćene kategorijom apsolutnih iznimaka.[6] To znači da ESVD nije mogao uravnotežiti te iznimke s prevladavajućim javnim interesom za otkrivanje.

13. U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe osporio je argument ESVD-a da bi se otkrivanjem ugrozili međunarodni odnosi EU-a s Ukrajinom. Napomenuo je da je nekoliko država članica (posebno Njemačka, Francuska i Nizozemska) već javno objavilo opsežne informacije o vojnoj opremi isporučenoj Ukrajini. Također je tvrdio da se tempo povrata vojnih sredstava razlikuje od stvarnog raspoređivanja tih sredstava: dok potonje mogu biti osjetljive informacije, prvonavedene bi trebalo objaviti javnosti.

14. Tijekom sastanka s istražnim timom Europskog ombudsmana predstavnici ESVD-a napomenuli su da je na svakoj državi članici da odluči koje je informacije spremna otkriti javnosti o vojnoj potpori koju pruža. Međutim, to ne znači da ESVD može otkriti slične informacije u ime EU-a. Predstavnici ESVD-a dostavili su i detaljne informacije o posljedicama koje bi objavljivanje revizijskih preporuka i komentara relevantnih institucija EU-a o njima moglo imati. ESVD je zatražio da informacije ostanu povjerljive.

15. U svojim primjedbama na izvješće sa sastanka podnositelj pritužbe tvrdio je da je ESVD trebao usporediti informacije koje su već dostupne javnosti s informacijama sadržanima u spornim dokumentima i odbiti njihovo otkrivanje samo ako su informacije koje su stvarno osjetljive znatno veće od onih koje su već javno dostupne. Kritizirao je i činjenicu da je ESVD upotrijebio argument da bi se neke informacije o Europskom instrumentu mirovne pomoći i njegovu djelovanju mogle upotrijebiti za širenje dezinformacija, ističući da su u potpunosti špekulativne. Ako ta isprika postane legitimna kao sredstvo za odbijanje svakog zahtjeva za javni pristup, tvrdio je, to bi moglo biti razlog za uskraćivanje pristupa gotovo svakom dokumentu koji se odnosi na odnos EU-a s Ukrajinom. Podnositelj pritužbe osporio je i objašnjenje ESVD-a da bi njegov postupak donošenja odluka koji je u tijeku bio ugrožen objavom, navodeći da je riječ o pokušaju da se spriječi sudjelovanje javnosti u potrošnji i kontroli javnog novca.

Procjena Europskog ombudsmana

16. Institucije Unije raspolažu širokom marginom prosudbe pri utvrđivanju bi li otkrivanje dokumenta ugrozilo zaštitu javnih interesa navedenih u članku 4. stavku 1. Uredbe 1049/2001, među kojima su obrana i vojna pitanja te međunarodni odnosi.[7] Ombudsman je stoga nastojao ocijeniti postoji li očita pogreška u ocjeni ESVD-a.

17. Istražni tim Ombudsmana pregledao je tražene dokumente i sastao se s predstavnicima ESVD-a kako bi dobio dodatna objašnjenja i konkretne primjere i shvatio zašto ih nije mogao otkriti. Ombudsmanica prima na znanje želju ESVD-a da informacije pružene tijekom sastanka ostanu povjerljive i neće ih objaviti.

18. Na temelju dostavljenih dodatnih objašnjenja Ombudsman smatra da nije bilo očito pogrešno da ESVD smatra da bi otkrivanje spornih informacija moglo ugroziti javne interese u pogledu obrane i vojnih pitanja te međunarodne odnose Unije.

19. Ombudsmanica razumije argument podnositelja pritužbe da postoji javni interes za otkrivanje dokumenata, odnosno da je otkrivanje potrebno kako bi EU i države članice snosili odgovornost za svoje postupke. Međutim, kako je ESVD pravilno tvrdio, zaštita javnih interesa u pogledu obrane i vojnih pitanja te međunarodnih odnosa EU-a ne može biti podređena nijednom drugom javnom interesu na temelju zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima [8].

20. Podnositelj pritužbe izražava valjanu zabrinutost kada tvrdi da bi institucije EU-a u budućnosti mogle odbiti javni pristup dokumentima na temelju argumenta da bi se neke informacije mogle upotrijebiti za širenje dezinformacija. Međutim, Ombudsmanica napominje da je u ovom slučaju ESVD pružio uvjerljiva objašnjenja o tome kako bi moguće dezinformacije mogle naštetiti interesima EU-a, posebno u teškom kontekstu rata u Ukrajini.

21. Argument podnositelja pritužbe da je ESVD trebao provjeriti jesu li javno dostupne informacije usporedive s informacijama sadržanima u dokumentima ne postoji. Svaka država članica odgovorna je za vlastitu objavu iznosa potpore Ukrajini. Uredba 1049/2001 primjenjuje se na dokumente u posjedu institucije ili tijela EU-a, a ne na informacije dostupne na internetskim stranicama trećih strana.

22. Nakon što je ocijenio dokumente i argumente ESVD-a, Ombudsmanica se uvjerila da odluka ESVD-a o odbijanju javnog pristupa, u cijelosti ili djelomično, traženim dokumentima ne predstavlja nepravilnost u postupanju.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Europska služba za vanjsko djelovanje nije počinila nepravilnosti kada je odbila javni pristup spornim dokumentima.

Podnositelj pritužbe i ESVD bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 2. listopada 2024.

[1] U skladu s Uredbom 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Odluka Vijeća (ZVSP) 2021/509 od 22. ožujka 2021., dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0509

[3] Posebno na odlomke u dokumentu 2. koji se odnose na preporuke revizije i podatke o pomoći pruženoj zemljama koje ne djeluju u osjetljivom kontekstu. ESVD se složio i s argumentom podnositelja pritužbe da bi imena revizora trebalo objaviti i objaviti njihova imena.

[4] Izvješće sa sastanka dostupno je na: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/192729

[5] U tom se pogledu podnositelj pritužbe pozvao na sudsku praksu EU-a, posebno na presudu Općeg suda od 22. ožujka 2018., Emilio De Capitani protiv Europskog parlamenta, predmet T-540/15, dostupnu na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[6] U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe. ESVD se pozvao na presudu Općeg suda od 7. veljače 2018., Access Info Europe protiv Europske komisije, predmet T-851/16, točka 38., dostupnu na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16

[7] Vidjeti, primjerice, presudu Općeg suda od 11. srpnja 2018., ClientEarth protiv Europske komisije, predmet T-644/16, dostupnu na: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en

[8] Vidjeti članak 4. stavak 1. Uredbe 1049/2001.