Strasbourg, 17. lipnja 2003.

Poštovani gospodine G.,

Dana 17. studenoga 2002. obnovili ste svoju pritužbu 1354/2002/IJH Europskom ombudsmanu protiv odbijanja Europske središnje banke (ESB) da vam dostavi statističke podatke o zalihama i tokovima euronovčanica. Ta je pritužba, podnesena 17. srpnja 2002., ocijenjena nedopuštenom na temelju članka 2. stavka 4. Statuta Europskog ombudsmana jer niste dovršili postupak ponovnog zahtjeva predviđen pravilima ESB-a o javnom pristupu dokumentima.

Vaša obnovljena pritužba registrirana je kao 1939/2002/IJH.

Žalbu sam 5. prosinca 2002. proslijedio predsjedniku ESB-a. ESB je dostavio svoje mišljenje 18. veljače 2003. Proslijedila sam vam ga s pozivom na očitovanje, koji ste poslali 17. ožujka 2003.

Pišem vam sada kako bih vas obavijestio o rezultatima istraga koje su napravljene.

COMPLAINT

U studenome 2002. podnositelj pritužbe ponovio je svoju pritužbu Ombudsmanu protiv odbijanja Europske središnje banke (ESB) da mu dostavi statističke podatke o zalihama i tokovima euronovčanica. Njegova prethodna pritužba, podnesena u srpnju 2002., ocijenjena je nedopuštenom na temelju članka 2. stavka 4. Statuta Europskog ombudsmana jer podnositelj pritužbe nije slijedio postupke utvrđene u pravilima ESB-a o javnom pristupu dokumentima (1). Konkretno, nije podnio ponovni zahtjev i čekao je propisani rok za odgovor.

Podnositelj pritužbe zatim je podnio ponovni zahtjev, koji je Izvršni odbor ESB-a odbio dopisom od 5. studenoga 2002. ESB je svoju odluku opravdao pozivanjem na iznimke sadržane u prvoj i četvrtoj alineji članka 4. Odluke ESB/1998/12, koje predviđaju da se pristup administrativnom dokumentu ne odobrava ako bi njegovo objavljivanje moglo ugroziti:

zaštitu javnog interesa, posebno javne sigurnosti, međunarodnih odnosa, monetarne i tečajne stabilnosti, sudskih postupaka, inspekcija i istraga.

(…)

-- zaštitu financijskih interesa ESB-a.

U svojoj pritužbi Ombudsmanu podnositelj pritužbe osporava ESB-ovo odbijanje njegova ponovnog zahtjeva. Podnositelj pritužbe tvrdi da se nijedna iznimka iz članka 4. Odluke ESB/1998/12 ne primjenjuje na statističke podatke za koje traži pristup.

INQUIRY

Mišljenje Europske središnje banke

Ukratko, u mišljenju ESB-a iznesene su sljedeće točke:

ESB je podnositelju pritužbe dostavio najnovije informacije o agregiranim količinama euronovčanica u optjecaju i zalihama, raščlanjene po apoenima. Nadalje, podaci o godišnjoj proizvodnji novčanica objavljuju se na mrežnim stranicama ESB-a. Mjesečni podaci o količini euronovčanica vraćenih nacionalnim središnjim bankama Eurosustava također su dostupni na zahtjev.

Djelomično odbacujući zahtjev podnositelja pritužbe za pružanje informacija, ESB je postupio na temelju članka 4. Odluke ESB/1998/12 i u skladu s njim jer je otkrivanje informacija moglo ugroziti interese navedene u tom članku.

Ako bi informacije o zalihama i tokovima novčanica na državnim područjima različitih država članica europodručja bile dostupne javnosti, to bi moglo ugroziti sigurnost pohrane novčanica i njihova naknadnog prijenosa između nacionalnih središnjih banaka: ti se prijenosi izvršavaju kako bi se nadoknadile sve (potencijalne) nestašice. Nadalje, takve bi informacije mogle ugroziti sigurnost osoba odgovornih za zalihe i/ili uključenih u prijevoz novčanica. To bi obrazloženje vrijedilo čak i ako bi se informacije objavile nakon stvarnog prijevoza, s obzirom na to da se određeni trendovi još uvijek mogu utvrditi. Ta je točka posebno važna za manje države članice, koje bi mogle imati ograničen broj lokacija za skladištenje novčanica.

Zalihe i prijevoz novčanica sigurnosno su osjetljiva pitanja zbog mogućih velikih vrijednosti koje mogu biti uključene. Izvršni odbor ESB-a pažljivo je odvagnuo interese šire javnosti u pogledu pristupa takvoj vrsti informacija u odnosu na javni interes zaštite u takvim slučajevima, a posebno pitanje javne sigurnosti. Na temelju tog razmatranja Izvršni odbor zaključio je da se informacije o zalihama i prijevozu novčanica ne smiju objaviti. Ta se odluka primjenjuje i na informacije o prošlim prijevozima jer takve informacije mogu privući znatnu kaznenu pozornost.

S obzirom na navedena sigurnosna pitanja, nacionalne središnje banke Eurosustava, koje u praksi upravljaju zalihama i tokovima euronovčanica, i druge strane odgovorne za zalihe i prijevoz i/ili uključene u njih (npr. policijske i vojne snage u nizu država članica europodručja) zatražile su od ESB-a da te informacije čuva kao povjerljive.

ESB pridaje posebnu važnost tome da se građanima omogući najveći mogući pristup informacijama kako bi se ojačala demokratska priroda javnih tijela i ojačalo povjerenje javnosti u upravu. Međutim, važan razlog za uskraćivanje pristupa informacijama o zalihama i tokovima novčanica u različitim državama članicama jest rizik da bi treće strane mogle pogrešno protumačiti informacije i na taj način lažno procijeniti dostupnost određenih apoena novčanica. To bi moglo potaknuti širu javnost i trgovce na malo da gomilaju određene apoene novčanica, što bi dovelo do nedostatka takvih apoena (stvaranje, zapravo, "proročanstva koje samo ispunjava"). Taj bi argument vrijedio i kad bi se podaci o zalihama za pojedine zemlje objavili nakon njihove stvarne dostupnosti jer bi se i dalje mogli utvrditi određeni trendovi. Na temelju dosadašnjeg iskustva nacionalnih središnjih banaka Eurosustava ESB je zaključio da bi takve informacije mogle nepotrebno zabrinjavati javnost i stoga dovesti do neracionalnog ponašanja. Nadalje, ESB smatra da su informacije koje se odnose na određene države članice postale manje relevantne s obzirom na pravni status jedinstvene valute u svim državama članicama europodručja i činjenicu da se euronovčanice upotrebljavaju za prekogranične transakcije. Europski sustav središnjih banaka (ESSB) uspostavio je mehanizme za nadoknadu regionalnih nestašica stvaranjem viška zaliha.

U tom je kontekstu Izvršni odbor ESB-a pažljivo odvagnuo interese šire javnosti u pogledu pristupa takvoj vrsti informacija u odnosu na javni interes koji treba zaštititi. Zaključila je da su navedeni rizici, na temelju prethodnog iskustva, dovoljno značajni da opravdaju neobjavljivanje traženih informacija.

Primjedbe podnositelja pritužbe

U očitovanjima podnositelja pritužbe o mišljenju ESB-a ukratko su iznesene sljedeće točke:

Kako bi se izbjegla sumnja, informacije koje podnositelj pritužbe traži jesu podaci o zalihama pojedinih zemalja, odnosno o vrijednosti euronovčanica u optjecaju s vremena na vrijeme na državnom području svake od država članica sudionica, izraženi u apsolutnom ili relativnom smislu, kao udjeli ukupne vrijednosti euronovčanica u optjecaju u europodručju.

Podnositelj pritužbe ne traži informacije o prijenosu euronovčanica s državnog područja jedne države članice sudionice u drugu ni o odlukama ili kriterijima ESB-a u vezi s takvim prijenosima.

Odbijajući ponovni zahtjev podnositelja pritužbe, ESB se pozvao na članak 4. prvu i četvrtu alineju Odluke ESB/1998/12. Četvrta alineja odnosi se na zaštitu financijskih interesa ESB-a. Međutim, iz mišljenja ESB-a proizlazi da nije namjeravao navesti četvrtu, nego petu alineju. To se odnosi na „zaštitu povjerljivosti u skladu sa zahtjevom bilo koje fizičke ili pravne osobe koja je dostavila bilo koju informaciju sadržanu u dokumentu ili u skladu sa zakonom koji se primjenjuje na tu osobu”.

U mišljenju ESB-a navodi se da su druge strane koje su odgovorne za zalihe i prijevoz ili su s njima povezane (npr. policijske i vojne snage u nizu država članica europodručja) zatražile od ESB-a da te informacije čuva kao povjerljive. Međutim, stranke kao što su policija i vojne snage nisu "osobe koje su dostavile bilo koju informaciju". Stoga se peta alineja ne može primijeniti na njih.

Osim toga, povjerljivost ne nastaje samo na temelju zahtjeva osobe koja je traži. Mora postojati stvarna povjerljivost u smislu članka 8. Uredbe 2533/98 (2). U tu svrhu nacionalne središnje banke nisu „izvještajni agenti”, već sakupljači informacija u skladu sa svojim obvezama iz članaka 5.1. i 5.2. Statuta ESSB-a i ESB-a. Stoga, iako bi informacije po svojoj prirodi omogućile identifikaciju nacionalnih središnjih banaka, one ne bi bile povjerljive.

Kad je riječ o pitanju osiguranja, podnositelj pritužbe ističe da varijacije u zalihama euronovčanica za pojedine zemlje obično ne bi dovele do prijenosa novčanica između nacionalnih središnjih banaka i da se u članku 3. stavku 4. Odluke ESB/2001/15 jasno navodi da su takvi prijenosi iznimka, a ne pravilo (3). Stoga se na temelju podataka o stokovima za pojedine zemlje ili njihovim varijacijama ne može zaključiti da je došlo do takvih prijenosa ili da su nastupile iznimne okolnosti koje su dovele do budućih prijenosa. Čak i ako bi se mogli donijeti takvi zaključci, ne bi se mogli utvrditi nikakvi trendovi jer iznimne okolnosti po definiciji ne podliježu trendovima.

Argument ESB-a da „takve informacije mogu nepotrebno zabrinjavati javnost i stoga dovesti do nerazumnog ponašanja” vrlo je opasan pojam. Ako bi bila prihvaćena, njezina primjena ne bi bila ograničena te bi se njome znatno ugrozila Izjava o pravu na pristup informacijama priložena Završnom aktu Ugovora o Europskoj uniji.

ODLUKA

1 Statistika stanja i tokova euronovčanica

1.1 Podnositelj pritužbe osporava da je Europska središnja banka (ESB) odbila njegov ponovni zahtjev za pristup statističkim podacima o zalihama i tokovima euronovčanica. Podnositelj pritužbe tvrdi da se nijedna iznimka iz članka 4. Odluke ESB/1998/12 (4) ne primjenjuje na statističke podatke kojima traži pristup.

1.2 ESB tvrdi da je podnositelju pritužbe dostavio najnovije informacije o agregiranim količinama euronovčanica u optjecaju i zalihama, raščlanjene po apoenima. Objavljivanje statističkih podataka o zalihama i tokovima euronovčanica na državnim područjima različitih država članica europodručja moglo bi ugroziti interese utvrđene u članku 4. Odluke ESB/1998/12 jer bi moglo ugroziti sigurnost pohrane novčanica i njihova naknadnog prijenosa između nacionalnih središnjih banaka. Nadalje, takve bi informacije mogle ugroziti sigurnost osoba odgovornih za zalihe i/ili uključenih u prijevoz novčanica. To se obrazloženje primjenjuje i na informacije o prošlim prijevozima jer takve informacije mogu privući znatnu kaznenu pozornost. S obzirom na navedena sigurnosna pitanja, nacionalne središnje banke i druge stranke, kao što su policija i vojne snage, zatražile su od ESB-a da te informacije čuva kao povjerljive.

Nadalje, prema ESB-u, informacije o zalihama i tokovima novčanica u različitim državama članicama mogle bi se pogrešno protumačiti, što bi dovelo do lažne procjene dostupnosti određenih apoena novčanica. To bi moglo potaknuti širu javnost i trgovce na malo da gomilaju određene apoene novčanica, što bi dovelo do manjka takvih apoena, čime bi se zapravo stvorilo samoispunjujuće proročanstvo. Taj bi argument vrijedio i kad bi se podaci o zalihama za pojedine zemlje objavili nakon njihove stvarne dostupnosti jer bi se i dalje mogli utvrditi određeni trendovi.

Također, prema ESB-u, na temelju prošlih iskustava nacionalnih središnjih banaka Eurosustava, takve bi informacije mogle nepotrebno zabrinjavati javnost i stoga dovesti do neracionalnog ponašanja.

1.3 U primjedbama na mišljenje ESB-a podnositelj pritužbe pojašnjava da traži podatke o stanjima specifičnima za pojedinu zemlju; tj. vrijednost euronovčanica u optjecaju s vremena na vrijeme na državnom području svake države članice sudionice, izražena u apsolutnom ili relativnom smislu, kao udjeli ukupne vrijednosti euronovčanica u optjecaju u europodručju.

Prema mišljenju podnositelja pritužbe, ESB se nema pravo pozivati na iznimku koja se odnosi na zahtjeve za povjerljivost iz članka 4. pete alineje Odluke ESB/1998/12. Kad je riječ o izdavanju vrijednosnih papira, informacije o prijenosima euronovčanica ne mogu se izvesti iz podataka o zalihama ili varijacijama pojedinih zemalja. Ako se prihvati, ESB-ov argument da bi takve informacije mogle nepotrebno zabrinjavati javnost i stoga dovesti do nerazumnog ponašanja znatno bi ugrozio Deklaraciju o pravu na pristup informacijama priloženu Završnom aktu Ugovora o Europskoj uniji.

1.4 Ombudsman najprije napominje da primjedbe podnositelja pritužbe pojašnjavaju informacije koje želi dobiti od ESB-a. Međutim, Ombudsman smatra da je ESB-ovo tumačenje zahtjeva podnositelja pritužbe bilo razumno. Stoga se ovom odlukom ispituje je li ESB mogao odbiti dostaviti informacije za koje je smatrao da ih podnositelj pritužbe traži.

Ombudsman ističe da bi podnositelj pritužbe mogao podnijeti novi zahtjev ESB-u u skladu s Odlukom ESB/1998/12, precizno navodeći informacije koje želi dobiti.

1.5 Ombudsmanica smatra da je upućivanje u mišljenju ESB-a na zahtjeve za povjerljivošću nacionalnih središnjih banaka, policije i vojnih snaga namijenjeno pružanju dokaza koji podupiru ESB-ovo oslanjanje na iznimku za javnu sigurnost iz članka 4. prve alineje stavka 5. Odluke ESB/1998/12, a ne kao upućivanje na njezinu petu alineju (6). Ombudsmanica smatra da su argumenti koje je ESB iznio u pogledu javne sigurnosti razumni i da opravdavaju odluku ESB-a da odbije pristup informacijama za koje je smatrala da ih podnositelj pritužbe traži.

1.6 Što se tiče ESB-ova argumenta o riziku od samoispunjavanja proročanstva koje dovodi do manjka određenih apoena novčanica, Ombudsman najprije napominje da članak 106. UEZ-a daje ESB-u isključivo pravo odobravanja izdavanja novčanica unutar Zajednice i da članak 12. stavak 1. Statuta ESSB-a i ESB-a predviđa da Izvršni odbor ESB-a provodi monetarnu politiku u skladu sa smjernicama i odlukama koje utvrđuje Upravno vijeće ESB-a. Ombudsmanica je svjesna da se pojam samoispunjujućeg proročanstva koristi u ekonomskoj literaturi. Ombudsmanica ističe da u izvršavanju navedenih odgovornosti ESB ima pravo uzeti u obzir ekonomsku analizu mogućih učinaka samoispunjavanja proročanstava na monetarna kretanja. Ombudsman stoga smatra da je takva analiza relevantna i za iznimku za zaštitu javnog interesa sadržanu u članku 4. prvoj alineji Odluke ESB/1998/12. Međutim, Ombudsman ne prihvaća da se ESB može osloniti na argument prema kojem informacije o zalihama pojedinih zemalja mogu nepotrebno zabrinjavati javnost i stoga dovesti do nerazumnog ponašanja. Ombudsmanica ističe da ESB ne nudi nijedan dokaz kojim bi potkrijepio taj argument koji se, osim toga, čini da se ne odnosi ni na jednu od iznimaka iz članka 4. Odluke ESB/1998/12.

1.7 Iz razloga navedenog u točki 1.5. Ombudsmanica smatra da je ESB imao pravo odbiti pristup informacijama za koje je razumio da ih podnositelj pritužbe traži. Ombudsman stoga ne utvrđuje nepravilnosti u postupanju ESB-a pri odbijanju ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe.

Zaključak

Na temelju istraga Europskog ombudsmana u vezi s tom pritužbom čini se da nije bilo nepravilnosti u postupanju Europske središnje banke. Ombudsman stoga zaključuje predmet.

O toj će odluci biti obaviješten i predsjednik Europske središnje banke.

Tvoje iskreno,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Odluka Europske središnje banke od 3. studenoga 1998. (ESB/1998/12) o javnom pristupu dokumentaciji i arhivima Europske središnje banke, SL L 110, 30.

(2) Uredba Vijeća (EZ) br. 2533/98 od 23. studenoga 1998. o prikupljanju statističkih podataka od strane Europske središnje banke, 1998., SL L 318/8.

(3) Odluka Europske središnje banke od 6. prosinca 2001. o izdavanju euronovčanica (ESB/2001/15) 2001 SL L 337/52: „Nacionalne središnje banke ne prenose euronovčanice koje su prihvatile drugim nacionalnim središnjim bankama i takve euronovčanice drže na raspolaganju za ponovno izdavanje. Iznimno i u skladu sa svim pravilima koja je utvrdilo Upravno vijeće ESB-a: (...) (b) euronovčanice koje drže nacionalne središnje banke mogu se, iz logističkih razloga, preraspodijeliti u rasutom stanju unutar Eurosustava.”

(4) Odluka Europske središnje banke od 3. studenoga 1998. (ESB/1998/12) o javnom pristupu dokumentaciji i arhivima Europske središnje banke, SL L 110, 30.

(5) „zaštita javnog interesa, posebno javne sigurnosti, međunarodnih odnosa, monetarne i tečajne stabilnosti, sudskih postupaka, inspekcija i istraga.”

(6) „zaštita povjerljivosti na zahtjev bilo koje fizičke ili pravne osobe koja je dostavila bilo koju informaciju sadržanu u dokumentu ili kako je propisano pravom koje se primjenjuje na tu osobu.”