Strasbourg, 28. lipnja 2004.

Poštovana gospođo N.,
Poštovani gospodine C.,
Poštovana gospođo G.,

Dana 30. kolovoza 2002. podnijeli ste pritužbu Europskom ombudsmanu u ime ATM-a THALES u vezi s financijskom nagodbom ugovora TN/063 s Europskom komisijom.

Pritužbu sam 19. rujna 2002. proslijedio predsjedniku Komisije. Komisija je svoje mišljenje poslala 20. siječnja 2003. Proslijedila sam vam ga s pozivom na očitovanje, koji ste poslali 28. ožujka 2003.

Dana 5. lipnja 2003. zatražio sam dodatne informacije od Komisije i zatražio od Komisije da se očituje o Vašem zahtjevu za ponovnim razmatranjem Vašeg spisa kako bi se postiglo sporazumno rješenje. Komisija je 22. srpnja 2003. poslala svoje dodatno mišljenje. Komisija je 27. kolovoza 2003. poslala i presliku zapisnika sa sastanka koji su službe Komisije i predstavnici podnositelja pritužbe održali 9. srpnja 2003. Mišljenje sam Vam proslijedio s pozivom na očitovanje, koji ste poslali 30. rujna 2003. Dana 3. studenoga 2003. također ste poslali presliku gore navedenog zapisnika.

Dana 28. studenoga 2003. pisao sam Komisiji kako bih pronašao prijateljsko rješenje za vašu pritužbu. Komisija je svoje dodatno mišljenje poslala 30. siječnja 2004. Proslijedila sam vam ga s pozivom na očitovanje, koji ste poslali 30. ožujka 2004. Dana 6. svibnja 2004. poslali ste zapisnik s dodatnog sastanka službi Komisije i predstavnika podnositelja pritužbe održanog 6. studenoga 2003.

Pišem vam sada kako bih vas obavijestio o rezultatima istraga koje su napravljene.

COMPLAINT

Podnositelj pritužbe smatra da su relevantne činjenice bile sljedeće:

Podnositelj pritužbe je Konzorcij THALES ATM, koji čine Siemens AG, Siemens Plessey, Alenia i Deutsche Aerospace-Dasa (dalje u tekstu „Konzorcij”). Pritužba se odnosi na financijsku namiru ugovora TN/063 koju provodi Komisija, konkretno na zahtjev podnositelja pritužbe za plaćanje nepodmirenog iznosa i zahtjev Komisije za povrat. Ugovor, koji se odnosio na tečajeve osposobljavanja i studije za kontrolu zračnog prometa i zračne luke u devet zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza, potpisan je 9. prosinca 1993. između Konzorcija i Komisije u okviru programa TACIS. Proračun ugovora, kako je naknadno izmijenjen, iznosio je 11 383 243 eura.

Konzorcij je u dobroj suradnji s Komisijom propisno pružio i dovršio sve usluge. Kad je riječ o članku 83. Posebnih uvjeta ugovora, kojim se zahtijeva pisano odobrenje Komisije za izmjenu osoblja Konzorcija, podnositelj pritužbe istaknuo je da projekt zahtijeva intervenciju velikog broja dionika i da u praksi neki životopisi novih članova osoblja nisu dostavljeni Komisiji. Međutim, Komisija nije zatražila navedene životopise niti je tvrdila da je došlo do povrede ugovora na temelju članka 83. Posebnih uvjeta.

Konzorcij je za nastale troškove primio plaćanje u iznosu od 7 767 549,19 eura. U kasnijoj fazi Komisija je tvrdila da podnositelj pritužbe nije pomno slijedio smjernice TACIS-a kojima je predviđeno da se plaćanja mogu izvršiti samo nakon predočenja izvorne popratne dokumentacije i u skladu s utvrđenim formatom. Članovi Konzorcija naišli su na poteškoće u prikupljanju svih dokumenata s obrazloženjem. Podnositelj pritužbe primijetio je da su te smjernice dostavljene Konzorciju početkom 1995., tj. nakon potpisivanja ugovora i dovršetka većine usluga. Komisija je 15. srpnja 1999. podnositelju pritužbe poslala nalog za povrat u iznosu od 5 369 141 EUR.

S obzirom na složenost spisa koji je dostavio podnositelj pritužbe, Komisija je zatražila reviziju u siječnju 2000. Izvješće o reviziji, koje je podnositelju pritužbe stavljeno na raspolaganje u veljači 2001., sadržavalo je niz proturječnosti i pogrešaka zbog kojih su se pojavila ozbiljna pitanja o njegovoj valjanosti. Prema izvješću o reviziji, format u kojem je Konzorcij predstavio spis u rujnu 1999. nije bio u skladu sa smjernicama TACIS-a, osobito u pogledu životopisa stručnjaka koji rade u programu. Nastavno na revizijsko izvješće, 11. prosinca 2001. podnositelju pritužbe poslana je izmijenjena obavijest o terećenju u iznosu od 6 347 183,51 EUR umjesto 5 369 141 EUR. Podnositelj pritužbe ističe da je nalog za povrat neprihvatljiv i neproporcionalan u mjeri u kojoj se temelji na formalnom tumačenju ugovora, ne uzimajući u obzir stvarno obavljene radove.

Podnositelj pritužbe u više je navrata, ali bez uspjeha, zatražio ponovnu procjenu stajališta Komisije kako bi se postiglo pošteno i pravedno rješenje ugovora. U svojem posljednjem dopisu od 21. lipnja 2002. Komisija je odbila zahtjev podnositelja pritužbe.

Nezadovoljan, Konzorcij se 30. kolovoza 2002. žalio Ombudsmanu u nadi da će postići sporazumno rješenje tog pitanja. Podnositelj pritužbe iznio je sljedeće dvije tvrdnje:

1) Nalog Komisije za povrat iznosa od 6 347 183,51 EUR neopravdan je jer se temelji na određenim navodnim formalnim nedostacima koji ne mijenjaju materijalnu usklađenost podnositelja pritužbe s ugovorom.

2) Komisija je odbila platiti nepodmirene iznose koji se duguju za usluge koje su uredno pružene na temelju navedenog ugovora, a koji iznose 1 357 985 eura.

INQUIRY

Mišljenje Komisije

Dana 9. prosinca 1993. potpisan je ugovor TN/063 između Thomson-CSF-a (sada THALES), voditelja Konzorcija, i Komisije za pružanje tehničke pomoći devet zemalja bivšeg Sovjetskog Saveza u pogledu kontrole zračnog prometa i zračnih luka. Ugovor, čija je vrijednost 10,8 milijuna EUR, sklopljen je u okviru programa TACIS.

U studenome 1994. Komisija je pristala platiti predujmove u ukupnom iznosu od 7,24 milijuna EUR, što odgovara 80 % naknada, te 528 000 EUR kao nadoknadive troškove. Projekt je započeo u posljednjem tromjesečju 1994. godine, a najveći dio radova obavljen je 1995. godine. Međutim, tijekom te godine komunikacija izvođača bila je slaba. Konkretno, ugovaratelj nije dostavio početna izvješća, privremena izvješća i mjesečna izvješća o raspoređivanju stručnjaka, nego je izravno dostavio završna izvješća. Dopuna kojom se razdoblje provedbe produljuje na 30 mjeseci potpisana je 31. listopada 1995. za dodatnih 600 000 EUR (podnositelj pritužbe potpisao je taj dokument 22. studenoga 1995.). Ugovor je istekao 8. lipnja 1996.

U završnoj fazi projekta došlo je do znatnog neslaganja između Komisije i ugovaratelja u pogledu iznosa koji treba platiti jer je Komisija shvatila da se pružene usluge znatno razlikuju od onih utvrđenih u mandatu. Komisija je obustavila plaćanje konačnih računa za naknade i izravne troškove (2,4 milijuna EUR nepodmirenih obveza) i preostalog nadoknadivog iznosa. Komisija je od ugovaratelja zatražila da opravda naknade i izravne troškove u skladu s Prilogom D, financijskim dijelom ugovora. U travnju 1997. Komisija je ugovaratelju vratila sve račune koji su bili u tijeku.

Komisija je 10. srpnja 1997. održala sastanak s ugovarateljem. Zaključak sastanka bio je da je problem nastao zbog različitih tumačenja vrste ugovora (paušalni iznos ili naknada). Dogovoreno je i da će ugovaratelj dostaviti dokaze o resursima koji su stvarno upotrijebljeni na projektu na temelju internih računovodstvenih sustava. Traženi dokumenti poslani su Komisiji 10. rujna 1999.

Komisija je 10. siječnja 2000. izdala obavijest o terećenju br. 3240018257 u iznosu od 5 369 141 eura. Komisija je u međuvremenu naložila reviziju kako bi se ispitao spis koji je ugovaratelj dostavio u rujnu 1999. Nakon završetka izvješća o reviziji Komisija je izdala dodatni nalog za povrat u iznosu od 978 042,51 EUR, čime je ukupni iznos koji treba vratiti dosegnuo 6 347 183,51 EUR. Od tog datuma uspostavljeno je nekoliko kontakata s ugovarateljem, ali nije postignut dogovor.

Stajalište podnositelja pritužbe temelji se na sljedećim tvrdnjama: a) Tijekom provedbe projekta Komisija nije istaknula da su postojale razlike između izvršenja i ugovornih obveza. Stoga bi ugovaratelj trebao biti plaćen u cijelosti jer se ta šutnja smatra prešutnim odobrenjem; b) Stručnjaci uključeni u ugovor bili su "samo primjer", stoga ugovaratelj nije bio obvezan zatražiti prethodno odobrenje Komisije u slučaju promjene stručnjaka; i c) Ugovor je bio paušalni ugovor bez obveze obračunavanja upotrijebljenih sredstava.

U vezi s tim Komisija je iznijela sljedeće primjedbe:

1. Komisija smatra da ovaj spor predstavlja isključivo ugovorno neslaganje između dviju stranaka. Člankom 53. Posebnih uvjeta ugovora izričito se predviđa da je „pravo ugovora belgijsko pravo. Svi sporovi između Komisije i konzultanta koji proizlaze iz ovog ugovora i koji se ne mogu riješiti mirnim putem između dviju stranaka upućuju se belgijskim sudovima.”

2. Kad je riječ o argumentima a), b) i c) koje je prethodno iznio ugovaratelj, Komisija iznosi sljedeća opažanja:

(a) Kvaliteta uspješnosti Konzorcija bila je neprihvatljiva: Više od polovice posla podugovoreno je s neovlaštenim tvrtkama. Samo 9 % posla obavljeno je na licu mjesta, za razliku od 60 % navedenih u metodologiji. Zapravo je podneseno manje od 20 % ugovornih izvješća.

Konzorcij smatra da su izmjene ugovora odobrene tijekom provedbe prešutnim dogovorom Komisije jer izvješća nikad nisu osporena i „Komisija ih je smatrala odobrenima ako ta institucija nije obavijestila THALES ATM o opažanju u roku od 30 dana od njihova primitka”. Obrazloženje Konzorcija ne može se prihvatiti s obzirom na to da se članak 85. Posebnih uvjeta odnosi samo na podnesena izvješća. Budući da je nedostajalo gotovo 80 % izvješća, iz toga proizlazi da voditelji zadaća nisu odobravali i nisu mogli odobravati ostvarenja projekta u cjelini, čak ni prešutno.

Podnositelj pritužbe tvrdi i da je Komisija trebala osporiti izvršenje ugovora od strane Konzorcija u trenutku kada su trebala biti podnesena izvješća koja nedostaju i da se Komisija time prešutno odrekla svojeg prava da to učini nakon toga. Komisija je primijetila da samo konačno plaćanje oslobađa ugovaratelja njegovih ugovornih obveza. Člankom 92.3. Općih uvjeta zapravo se predviđa da „plaćanje međuplaćanja nema obilježje konačnog plaćanja kojim se primatelj oslobađa svojih obveza”. Stoga Komisija ima legitimno pravo osporiti izvršenje ugovora na kraju projekta.

S obzirom na navedeno Komisija ne može prihvatiti izjavu Konzorcija da su „sve usluge pružene na odgovarajući način uz potpuno poštovanje očekivanja Komisije”. Komisija stoga potvrđuje svoj nalog za povrat.

(b) Upotreba ugovornih stručnjaka bila je obvezna i nije bilo promjena bez prethodnog odobrenja Komisije. Konačni zahtjev izvođača odnosio se na usluge 240 stručnjaka, od kojih je samo 19 službeno odobreno u ugovoru. Konzorcij ponovno upotrebljava argument „Prešutno odobrenje Komisije” kako bi opravdao nepoštovanje ugovornih odredaba. Međutim, u skladu s člankom 83. Posebnih uvjeta i člankom 84. stavkom 1. Općih uvjeta ugovaratelj je bio obvezan zatražiti zamjenu stručnjaka kada je to bilo potrebno, a ne obveza Komisije da istraži identitet stručnjaka. Odobrenja za 221 novog stručnjaka nikad nisu zatražena i stoga nisu izdana.

Argument podnositelja pritužbe da „u praksi neki od novih životopisa nisu dostavljeni jer su predstavnici Komisije bili u potpunosti svjesni svojeg identiteta” nije ozbiljan. Budući da je 221, broj novih stručnjaka ne može se definirati kao „neki”, posebno zato što ta brojka odgovara više nego dvostrukom broju stručnjaka predviđenom ugovorom.

Nadalje, više od polovine obavljenog posla podugovoreno je s neovlaštenim poduzećima, iako se u članku 60. stavku 2. Općih uvjeta navodi da „savjetnik ne može dodijeliti ugovor bez odobrenja javnog naručitelja”.

(c) Kako je jasno utvrđeno člankom 54. Posebnih uvjeta, ugovor „(…) je složeni ugovor u smislu članka 54. Općih uvjeta. Ugovorna cijena obuhvaća izravne troškove i nadoknadive troškove.” Člankom 54. stavkom 5. Općih uvjeta složeni ugovor definira se kao ugovor u kojem se „cijena utvrđuje, a usluge plaćaju u skladu s dvije ili više metoda utvrđenih u stavku 2. (ugovori s jednokratnom cijenom), 3. (ugovori s jediničnom cijenom) i 4. (ugovori s više troškova). U takvim ugovorima u Posebnim uvjetima navodi se način određivanja cijena.” U tom se kontekstu člankom 92. Posebnih uvjeta propisuje da se „Plaćanja naknada i, prema potrebi, izravnih troškova izračunavaju na temelju trajanja pruženih usluga, bez razdoblja dopusta.” Naknade i nadoknadivi iznosi plaćaju se prema metodi ugovora po jediničnoj cijeni u skladu s Prilogom D i na temelju popratne dokumentacije kojom se opravdavaju obavljeni rad i stvarno nastali troškovi. Člankom 98. Posebnih uvjeta predviđa se da se per-diemovi plaćaju u obliku jednokratnih iznosa.

Komisija je zaključila da nije bilo nepravilnosti u postupanju i da ima dostatne pravne osnove za povrat cijelog iznosa od 6 347 183,51 EUR kako su izračunali revizori. Komisija je svoj stav smatrala dobrim upravljanjem javnim sredstvima.

Primjedbe podnositelja pritužbe

Podnositelj pritužbe prvo je naveo da je Komisijino iznošenje činjenica obmanjujuće i da nije potkrijepljeno nikakvim materijalnim dokazima. Podnositelju pritužbe nikad nije dostavljen primjerak opisa poslova na temelju kojeg je Komisija naložila „neovisnu” reviziju. Čini se da je ova revizija naručena kako bi se potkrijepio zahtjev za plaćanje koji je podnijela Komisija.

Podnositelj pritužbe iznio je sljedeće četiri točke u pogledu onoga što je nazvao Komisijinim obmanjujućim prikazom činjenica:

a) U izvješću revizora potvrđuje se da su postupci plaćanja bili u skladu s ugovorom.

b) Iz izvješća revizora (Prilog IV.) proizlazi da je provedba projekta provedena tijekom 1994. godine. Kašnjenja nisu bila pod kontrolom podnositelja pritužbe, što je Komisija potvrdila produljenjem trajanja projekta za 18 mjeseci.

c) Kad je riječ o navodnim nepravilnostima u izvješćivanju, podnositelj pritužbe uputio je na revizorsko izvješće prema kojem se „može pretpostaviti da je Komisija podnijela i odobrila sva izvješća”. Ugovaratelj je morao ponovno poslati izvješća koja je Komisija izgubila. Konzorcij može dostaviti neka od početnih ili privremenih izvješća koja je čuvao u svojim spisima. Komisija ne pruža dokaze za iznos od 80 % izvješća koja nisu podnesena.

d) Kad je riječ o izjavi Komisije da se pružene usluge uvelike razlikuju od onih navedenih u opisu poslova, podnositelj pritužbe naveo je da je ugovor proveden, s tehničkog stajališta, na zadovoljstvo Europske komisije i korisnika, koji su izrazili zadovoljstvo. Tehnička uspješnost ugovora nikad nije bila problem prije revizije. Ono što je uzrokovalo uskraćivanje plaćanja konačnog računa bilo je isključivo formalno pitanje jer je Konzorcij upotrijebio format financijskog izvještaja koji nije u potpunosti odgovarao očekivanjima Komisije.

Ako je kvaliteta uspješnosti Konzorcija bila neprihvatljiva, podnositelj pritužbe pita se zašto je Komisija čekala da se to pitanje postavi do 2001., kada je izdano izvješće o reviziji i pet godina nakon završetka izvršenja ugovora. Komisija, voditelji radnih zadataka i odjel za praćenje nisu mogli biti nesvjesni problema da su postojali. Kad se provedba dovrši gotovo sedam godina, teško je prihvatiti da Komisija u ovoj fazi postavlja pitanje provedbe projekta.

Kad je riječ o odobrenju stručnjaka i podugovaratelja, podnositelj pritužbe naveo je da brojke Komisije nisu točne jer su više od 75 % posla obavili službeno odobreni podugovaratelji. To pitanje također nikada nije bilo problem tijekom provedbe projekta te je izneseno samo u revizorskom izvješću. Komisija je, čak i ako nije službeno obaviještena, znala za podugovaratelje koji su imali izvanredan ugled. U prijedlogu Konzorcija, koji je Komisija prihvatila, jasno je navedeno i da, s obzirom na veličinu projekta, nisu navedeni svi mogući stručnjaci i podugovaratelji.

Komisija je očito povrijedila načelo proporcionalnosti jer se njezini zahtjevi za povrat temelje samo na formalnom tumačenju ugovora, ne uzimajući u obzir stvarno stanje izvršenih radova ili zadovoljstvo korisnika. Stajalište Komisije temelji se na navodnoj povredi sekundarnih administrativnih obveza u pogledu neodobravanja zamjene određenih članova osoblja Konzorcija i nepodnošenja određenih privremenih izvješća.

Komisija je također povrijedila načelo legitimnih očekivanja jer tijekom 30 mjeseci izvršenja ugovora nije iznijela prigovore u pogledu navodnog nepoštovanja administrativnih formalnosti. Zbog pasivnosti Komisije tijekom tog dugog razdoblja Konzorcij je smatrao da je njegovo ponašanje u potpunosti u skladu s ugovorom. S obzirom na to stajalište Konzorcij nije mogao razumno predvidjeti da će Komisija naknadno smatrati da bi navodno nepoštovanje administrativnih formalnosti predstavljalo potpunu povredu ugovora koja bi dovela do zahtjeva za potpuni povrat djelomičnih plaćanja izvršenih 1994. i 1995. te do neplaćanja podnesenog konačnog računa.

Kako bi se postiglo sporazumno rješenje, podnositelj pritužbe zatražio je od Ombudsmana da od Komisije dobije dokumente i izvješća kojima se potkrepljuje mišljenje Komisije.

Daljnje istrage

Ombudsmanica je 5. lipnja 2003. pisala Komisiji kako bi joj dostavila dokumente kojima se potkrepljuje mišljenje Komisije od 20. siječnja 2003., kao i opis poslova na temelju kojih je Komisija naložila reviziju. Ombudsmanica je također zatražila od Komisije da zauzme stajalište o zahtjevu podnositelja pritužbe za preispitivanje spisa kako bi se postiglo sporazumno rješenje.

Dodatno mišljenje Komisije

Komisija je poslala presliku opisa poslova revizije koju je proveo TCLM, završno izvješće o reviziji, ugovor TN/063, Opće uvjete ugovora o javnim uslugama CEC-a koji se primjenjuju u programu TACIS i dopunu ugovora.

Komisija je primijetila da je, u skladu s Prilogom IV. izvješću o reviziji, pripremljeno samo 37 umjesto 90 izvješća. Suprotno odredbama članka 69. stavka 2. Posebnih uvjeta, podnositelji pritužbe izjavili su da nisu u mogućnosti dostaviti početna i privremena izvješća „jer u ugovoru nije predviđena obveza čuvanja privremenih i početnih izvješća”.

Kad je riječ o odobrenju neovlaštenih podugovaratelja, argument podnositelja pritužbe „da bi, s obzirom na njihovu kvalitetu, zasigurno dobili službeno odobrenje Komisije” nema pravnu osnovu.

Kad je riječ o zahtjevu za sporazumno rješenje, Komisija je primijetila da su se sve predmetne službe (GU AIDCO, GU BUD, Pravna služba i OLAF) sastale u srpnju 2003. te je donesena odluka o utvrđivanju imenovanja s podnositeljima pritužbi. Primjerak zapisnika s tog sastanka, održanog 9. srpnja 2003., proslijeđen je Ombudsmanu zajedno s dodatnim mišljenjem Komisije.

Druga opažanja podnositelja pritužbe

Ukratko, podnositelj pritužbe ponovio je da stajalište Komisije predstavlja kršenje načela legitimnih očekivanja s obzirom na to da je postupanje Komisije tijekom dugog razdoblja navelo Konzorcij da vjeruje da je njegovo izvršenje u potpunosti u skladu s ugovorom. Konzorcij nije mogao predvidjeti da će Komisija smatrati da bi navodno nepoštovanje određenih administrativnih formalnosti predstavljalo potpuno kršenje ugovora koje bi dovelo do zahtjeva za potpuni povrat djelomičnih plaćanja izvršenih 1994. i 1995. te do neplaćanja konačnog računa.

OMBUDSMAN-ovi uspjesi da dođu do prijateljskog rješenja

Nakon pažljivog razmatranja mišljenja i zapažanja ombudsmanica je smatrala da bi moglo doći do nepravilnosti u postupanju Komisije. U skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta (1), on je stoga 28. studenoga 2003. pisao predsjedniku Komisije da predloži prijateljsko rješenje na temelju sljedeće analize spornog pitanja između podnositelja pritužbe i Komisije:

1.1 Podnositelj pritužbe tvrdio je da je nalog Komisije za povrat u iznosu od 6 347 183,51 EUR neopravdan jer se temelji na određenim navodnim formalnim nedostacima koji ne mijenjaju materijalnu usklađenost podnositelja pritužbe s ugovorom. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima pojasnio da je Komisija izdavanjem naloga za povrat očito povrijedila načelo proporcionalnosti jer se njezino stajalište temelji na navodnoj povredi sekundarnih obveza administrativne prirode. Podnositelj pritužbe nadalje je tvrdio da je Komisija povrijedila i načelo legitimnih očekivanja jer tijekom 30 mjeseci izvršenja ugovora nije iznijela prigovore u pogledu navodnog nepoštovanja administrativnih formalnosti. Zbog pasivnosti Komisije tijekom tog dugog razdoblja Konzorcij je smatrao da je njegovo ponašanje u potpunosti u skladu s ugovorom.

1.2 Podnositelj pritužbe tvrdio je i da je Komisija odbila platiti nepodmireni iznos od 1 357 985 EUR za usluge koje su uredno pružene na temelju navedenog ugovora. Za oba aspekta pritužbe podnositelj pritužbe želio je da se s Komisijom postigne sporazumno rješenje.

1.3 Komisija je primijetila da podnositelj pritužbe nije dostavio nekoliko izvješća o provedbi ugovora. Osim toga, pružene usluge znatno su se razlikovale od onih navedenih u opisu poslova. Komisija je stoga izdala obavijest o terećenju u iznosu od 5 369 141 eura. Komisija je također naložila reviziju kako bi se ispitao spis koji je dostavio podnositelj pritužbe. Nastavno na zaključke revizije Komisija je izdala dodatni nalog za povrat kojim je ukupni iznos povrata povećan na 6 347 183,51 EUR. Komisija je u svojem mišljenju odbacila tvrdnje podnositelja pritužbe na kojima se temelje te tvrdnje. Komisija se posebno osvrnula na velik broj stručnjaka koje nije odobrila, na politiku podnositelja pritužbe o podugovaranju radova i na izvješća koja su nedostajala. Komisija je citirala i ugovorne odredbe o nadoknadi troškova.

1.4 Na temelju analize spisa Europski ombudsman donosi sljedeće zaključke: Nastavno na prijedlog podnositelja pritužbe o sporazumnom rješenju u okviru istrage Ombudsmana, službe Komisije održale su sastanak s predstavnicima podnositelja pritužbe 9. srpnja 2003. I Komisija i podnositelj pritužbe poslali su Ombudsmanu primjerak zapisnika s tog sastanka, iz kojeg se čini da je jedna od predviđenih mogućnosti bila razmotriti prijedlog podnositelja pritužbe za sporazumno rješenje (navedeno u posljednjoj intervenciji predstavnika Komisije). U zapisniku se navodi i utvrđivanje kalendara do sredine listopada 2003. za podnošenje novih popratnih dokaza od strane podnositelja pritužbe.

1.5 Ombudsmanica napominje da se u zaključcima izvješća o reviziji iz rujna 2000., na temelju kojeg je Komisija izdala konačni nalog za povrat u iznosu od 6 347 183,51 EUR (tj. isti iznos kao i onaj predviđen revizijom), navodi da je "kao financijski revizor primijenjeno strogo tumačenje ugovora i financijskih pravila TACIS-a. Komisija bi stoga neke prilagodbe mogla različito tumačiti u svrhu donošenja konačne odluke.” Stoga izvješće o reviziji Komisiji izričito ostavlja prostora za blaži pristup u pogledu naloga za povrat. Iako se čini da su revizori naveli da je Komisija mogla zakonito primijeniti pristup koji bi bio povoljniji za podnositelja pritužbe, Komisija nije iznijela nijedan razlog da to ne učini.

1.6 Iz spisa proizlazi da je ugovor koji je predmet ovog prigovora izvršen u razdoblju od prosinca 1993. do lipnja 1996. Komisija je u studenome 1994. isplatila predujmove u iznosu od 7 240 000 EUR i 528 000 EUR kao nadoknadive troškove. Dana 22. studenoga 1995. potpisana je dopuna za dodatnih 600 000 EUR. U travnju 1997. Komisija je podnositelju pritužbe vratila sve račune koji su bili u tijeku. Komisija je prije toga obustavila plaćanje računa za naknade i izravne troškove (2 400 000 EUR nepodmirenih obveza). Podnositelj pritužbe je 10. rujna 1999. na zahtjev Komisije dostavio dodatne popratne dokaze. Komisija je 10. siječnja 2000. izdala prvu obavijest o terećenju. Nakon revizije 14. prosinca 2001. podnositelju pritužbe poslan je dodatni nalog za povrat.

1.7 Stoga se čini da je prvi nalog za povrat izdan više od pet godina nakon plaćanja glavnog iznosa ugovora podnositelju pritužbe.

1.8 Kao odgovor na argument podnositelja pritužbe da Komisija nije osporila izvršenje ugovora u slučaju izostanka izvješća, Komisija je tvrdila, pozivajući se na članak 92.3. Općih uvjeta, da samo konačno plaćanje oslobađa ugovaratelja od njegovih ugovornih obveza i da stoga ima legitimno pravo osporavati izvršenje ugovora na kraju projekta. Međutim, Komisija nije navela da je osporavala materijalno izvršenje ugovora tijekom ugovornog razdoblja ili ubrzo nakon njega. Ombudsmanica u spisu nije pronašla ni dokaz da je Komisija to učinila.

1.9 U tim okolnostima Ombudsmanica smatra da je tijekom ugovornog razdoblja i razdoblja nakon raskida ugovora do travnja 1997., kada su računi prvi put poslani podnositelju pritužbe, podnositelj pritužbe mogao razumno smatrati da se čini da Komisija nema posebnih problema s načinom na koji je ugovor izvršen.

1.10 Pri donošenju odluka Komisija bi trebala uzeti u obzir relevantne čimbenike i svakome od njih dati odgovarajuću važnost u odluci (2). Slično tome, Komisija bi trebala poštovati pravednu ravnotežu između interesa privatnih osoba i općeg javnog interesa (3). Čini se da Komisija nije uspjela postići pravednu ravnotežu između privatnog i javnog interesa u ovom predmetu time što je izvršila povrat cijelog iznosa navedenog u kontekstu strogog tumačenja u revizorskom izvješću. Osim toga, čini se da Komisija nije uzela u obzir važan element, to jest da tijekom ugovornog razdoblja i razdoblja nakon njega nije osporavala izvršenje ugovora. Stoga je privremeni zaključak Ombudsmana da je riječ o nepravilnosti u postupanju.

Prijedlog prijateljskog rješenja

Na temelju prethodno navedenih razmatranja i u skladu s člankom 3. stavkom 5. Statuta Europskog ombudsmana Europski ombudsman predložio je prijateljsko rješenje između podnositelja pritužbe i Komisije koje bi se sastojalo od toga da Komisija pristane na daljnje pregovore s podnositeljem pritužbe i ponovno razmatranje njegova naloga za povrat sredstava, na temelju kojeg se uzimaju u obzir prethodno navedeni nalazi.

Odgovor Komisije

Komisija se ne slaže sa zaključkom Ombudsmana. Komisija smatra da je osporila kvalitetu pravodobnog izvršenja ugovora time što je odbila plaćanje posljednjih računa u ukupnom iznosu od 3,4 milijuna eura (vidjeti zapisnik sa sastanka od 17. travnja 1996.) i istodobno zatražila sva izvješća koja su se morala podnijeti na temelju ugovora.

Razdoblje od tri godine između isteka ugovora i izdavanja naloga za povrat sredstava posljedica je ponašanja ugovaratelja, koji već tri godine odbija brojne zahtjeve Komisije za dostavljanje dokaza o stvarno upotrijebljenim sredstvima. To se odbijanje temeljilo na tumačenju podnositelja pritužbe da je riječ o paušalnom ugovoru u kojem ne postoji obveza pružanja informacija o upotrijebljenim sredstvima. Izvođač je tek u rujnu 1999. pristao dostaviti popis stvarno upotrijebljenih sredstava. To je Komisiji omogućilo da ocijeni obavljeni rad, a nalog za povrat izdan je nekoliko mjeseci kasnije.

Sljedeće tri godine za izdavanje drugog naloga za povrat ne bi se trebale smatrati elementom pasivnosti. S obzirom na to da je ugovaratelj odbio prvi nalog za povrat, predmet je dodijeljen neovisnim revizorima kako bi mogli izračunati vrijednost pruženih usluga. Sama revizija trajala je godinu dana. Osim što je potvrdio da je iznos prvog naloga za povrat bio točan, naznačio je sumnje revizora na tajno dogovaranje. Elementi koje su revizori primijetili, uključujući nedostatak kontrole, slabo upravljanje i lošu razinu uspješnosti ugovaratelja, mogli bi se objasniti tim mogućim tajnim dogovorom. Zbog toga je Komisija već 2001. proslijedila predmet OLAF-u na razmatranje.

Međutim, od zadnjeg priopćenja Ombudsmanu, 6. studenoga 2003. održan je još jedan sastanak između Komisije i podnositelja pritužbe. Iz zapisnika s tog sastanka jasno je da su pregovori još u tijeku. Komisija u potpunosti cijeni napore koje je poduzeće uložilo u pružanje dodatnih informacija, ali mora pričekati službeni odgovor OLAF-a u vezi s prosljeđivanjem spisa. Očito je da će odgovor OLAF-a utjecati na stajalište koje Komisija treba zauzeti. Stoga Komisija i dalje slijedi preporuku Ombudsmana da se postigne prijateljsko rješenje s podnositeljem pritužbe.

Treće primjedbe podnositelja pritužbe

Podnositelj pritužbe primijetio je da u zapisniku sa sastanka od 17. travnja 1996. nije bilo ničega iz čega bi se moglo zaključiti da je Komisija dovela u pitanje kvalitetu usluga koje pruža Konzorcij. Osim toga, taj se sastanak održao gotovo u fazi raskida ugovora. Komisija je nastavila miješati ispunjavanje primarnih i materijalnih obveza sa sekundarnim i formalnim obvezama, a tadašnje neslaganje odnosilo se samo na administrativna i financijska pitanja.

Komisija nadalje pokušava dati obmanjujući prikaz činjenica kada tvrdi da je Konzorcij odbio zahtjeve Komisije da dostavi dokaze o resursima koji su stvarno upotrijebljeni u provedbi ugovora. Spor između Komisije i Konzorcija proizlazi iz različitog tumačenja odredbi ugovora i dokumenata koje treba dostaviti kako bi se dokazao rad obavljen u skladu sa Smjernicama. Te su smjernice dostavljene Konzorciju početkom 1995., tj. znatno nakon potpisivanja ugovora i dovršetka većine pruženih usluga. S obzirom na različita tumačenja, 10. listopada 1997. postignut je verbalni „gospodarski dogovor” čiji je cilj bio pojasniti dokumentaciju potrebnu iz internih računovodstvenih sustava članova Konzorcija kako bi se dokazala sredstva upotrijebljena za izvršenje ugovora. Konzorcij je u rujnu 1999. Komisiji dostavio spis sa svim tim obrazloženjima. Nalog za povrat od 15. srpnja 1999. stoga je poslan prije nego što je dokumentacija koju je dostavio Konzorcij mogla biti preispitana.

Komisija je nadalje pogrešno protumačila ciljeve revizije provedene 2000. Izjava Komisije da je „s obzirom na to da je ugovaratelj odbio prvi nalog za povrat sredstava, predmet dodijeljen neovisnim revizorima kako bi oni mogli izračunati vrijednost pruženih usluga” pogrešna je jer je revizija provedena zbog brojne i sveobuhvatne dokumentacije koju su članovi Konzorcija dostavili u rujnu 1999. Nadalje, upućivanje na „sumnje na tajno dogovaranje” može se smatrati samo pukim špekulativnim izjavama koje nemaju nikakvu materijalnu osnovu. U izvješću o reviziji nisu razmotrena pitanja povezana s mogućim tajnim dogovorom među članovima Konzorcija.

Podnositelj pritužbe zatražio je potvrdu privremenog zaključka Ombudsmana o nepravilnostima u postupanju sadržanog u prijedlogu prijateljskog rješenja od 28. studenoga 2003. Podnositelj pritužbe nadalje je izrazio svoju dobru vjeru u pokušaju postizanja prijateljskog rješenja s Komisijom, od koje trenutačno čeka službeni odgovor u vezi s dokumentacijom kojom se dokazuju usluge pružene na temelju ugovora.

Podnositelj pritužbe poslao je i presliku zapisnika sa sastanka s Komisijom održanog 6. studenoga 2003.

ODLUKA

1 Opseg istrage Europskog ombudsmana

1.1 Ombudsman smatra da je opseg nadzora koji može provesti u ugovornim predmetima nužno ograničen. Europski ombudsman ne nastoji utvrditi je li bilo koja od stranaka prekršila ugovor ako je to sporno. To bi pitanje mogao učinkovito riješiti samo nadležni sud, koji bi imao mogućnost saslušati argumente stranaka u vezi s relevantnim nacionalnim pravom i ocijeniti proturječne dokaze o svim spornim činjeničnim pitanjima. U ovom slučaju člankom 53. Posebnih uvjeta predviđa se da je „Zakon o ugovoru belgijsko pravo (…) Svaki spor (…) koji se ne može riješiti mirnim putem između dviju stranaka upućuje se belgijskim sudovima”.

1.2 Ombudsman stoga smatra da je u predmetima koji se odnose na ugovorne sporove opravdano ograničiti njegovu istragu na ispitivanje je li mu institucija ili tijelo Zajednice pružilo dosljedan i razuman prikaz pravne osnove za svoje djelovanje i zašto smatra da je njegovo stajalište o ugovornom položaju opravdano.

2 Navodni neopravdani nalog za povrat i neplaćanje nepodmirenog potraživanja

2.1 Podnositelj pritužbe tvrdio je da je nalog Komisije za povrat u iznosu od 6 347 183,51 EUR neopravdan jer se temelji na određenim navodnim formalnim nedostacima koji ne mijenjaju materijalnu usklađenost podnositelja pritužbe s ugovorom. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima tvrdio da je Komisija izdavanjem naloga za povrat očito povrijedila načelo proporcionalnosti jer se njegovo stajalište temelji na navodnoj povredi sekundarnih obveza administrativne prirode. Podnositelj pritužbe nadalje je tvrdio da je Komisija povrijedila i načelo legitimnih očekivanja jer tijekom 30 mjeseci izvršenja ugovora nije iznijela prigovore u pogledu navodnog nepoštovanja administrativnih formalnosti. Zbog pasivnosti Komisije tijekom tog dugog razdoblja Konzorcij je smatrao da je njegovo ponašanje u potpunosti u skladu s ugovorom. Podnositelj pritužbe tvrdio je i da je Komisija odbila platiti nepodmireni iznos od 1 357 985 EUR za usluge koje su uredno pružene na temelju navedenog ugovora. Za oba aspekta pritužbe podnositelj pritužbe želio je da se s Komisijom postigne sporazumno rješenje.

2.2 Komisija je primijetila da podnositelj pritužbe nije dostavio nekoliko izvješća o provedbi ugovora. Osim toga, pružene usluge znatno su se razlikovale od onih navedenih u opisu poslova. Komisija je stoga izdala obavijest o terećenju u iznosu od 5 369 141 eura. Komisija je također naložila reviziju kako bi se ispitao spis koji je dostavio podnositelj pritužbe. Nastavno na zaključke revizije Komisija je izdala dodatni nalog za povrat kojim je ukupni iznos povrata povećan na 6 347 183,51 EUR. Komisija je u svojem mišljenju odbacila tvrdnje podnositelja pritužbe na kojima se temelje te tvrdnje. Komisija se posebno osvrnula na velik broj stručnjaka koje nije odobrila, na politiku podnositelja pritužbe o podugovaranju radova i na izvješća koja su nedostajala. Komisija je nadalje citirala odredbe ugovora koje se odnose na nadoknadu troškova.

2.3 Ombudsmanica je 28. studenog 2003. iznijela prijedlog prijateljskog rješenja između podnositelja pritužbe i Komisije koje bi se sastojalo od toga da Komisija pristane na daljnje pregovore s podnositeljem pritužbe i ponovno razmatranje njegova naloga za povrat sredstava. Prijedlog se temeljio na privremenom utvrđenju nepravilnosti u postupanju jer se činilo a) da Komisija nije uspjela postići pravednu ravnotežu između privatnih i javnih interesa u ovom slučaju i b) da nije uzela u obzir važan element, to jest da tijekom ugovornog razdoblja i razdoblja nakon njega nije osporila izvršenje ugovora.

2.4 Iako nije prihvatila privremeni nalaz Ombudsmana o nepravilnostima u postupanju, Komisija je, pozivajući se na zapisnik sa sastanka od 6. studenoga 2003., navela da su pregovori s podnositeljem pritužbe još uvijek u tijeku i da cijeni napore podnositelja pritužbe da pruži dodatne informacije. Komisija je stoga zaključila da i dalje slijedi prijedlog Ombudsmana o prijateljskom rješenju s podnositeljem pritužbe.

2.5 Podnositelj pritužbe zatražio je potvrdu privremenog nalaza Ombudsmana o nepravilnostima u postupanju te je izrazio svoju dobru vjeru u pokušaj postizanja prijateljskog rješenja s Komisijom, navodeći da čeka službeni odgovor Komisije u vezi s dodatnom dokumentacijom koju je dostavio.

2.6 I Komisija i podnositelj pritužbe poslali su Ombudsmanu primjerak zapisnika sa sastanka održanog između stranaka 6. studenoga 2003., iz kojeg proizlazi da je predstavnik Komisije izrazio spremnost službi Komisije da pažljivo analiziraju novu dokumentaciju koju je dostavio podnositelj pritužbe i da brzo nastave s evaluacijom spisa kako bi se došlo do rješenja.

2.7 Na temelju informacija koje su dostavili Komisija i podnositelj pritužbe nakon što je Ombudsman predložio prijateljsko rješenje, čini se da su u tijeku rasprave između stranaka o mogućnosti prijateljskog rješenja te da Komisija i dalje ulaže napore u vezi s prijedlogom Ombudsmana o prijateljskom rješenju. U tim okolnostima Ombudsman smatra da se u ovom trenutku ne čini da su daljnje istrage pritužbe opravdane.

2.8 Što se tiče privremenog utvrđenja nepravilnosti u postupanju iznesenog u njegovu prijedlogu prijateljskog rješenja od 28. studenoga 2003., Ombudsman ističe da se iz zapisnika sa sastanka održanog 17. travnja 1996.(4) čini da je Komisija zapravo osporila izvršenje ugovora, ali tek u vrlo kasnoj fazi, odnosno u travnju 1996., odnosno dva mjeseca prije isteka ugovornog roka (prosinac 1993. - lipanj 1996.). Nadalje, čini se da Komisija nije odgovorila na drugi privremeni nalaz Ombudsmana da u ovom slučaju nije postigla pravednu ravnotežu između privatnih i javnih interesa. Ombudsman stoga ne smatra da postoji razlog za reviziju privremenog nalaza o nepravilnostima u postupanju.

2.9 Europski ombudsman također ističe da, ako je podnositelj pritužbe nezadovoljan ishodom tekućih pregovora s Komisijom, zadržava mogućnost pokretanja postupka pred belgijskim sudovima - u skladu s člankom 53. Posebnih uvjeta koji propisuje da se "svaki spor (…) koji se ne može riješiti mirnim putem između dviju stranaka podnosi belgijskim sudovima" - ili podnošenja nove pritužbe Europskom ombudsmanu.

Zaključak

Na temelju istraga Europskog ombudsmana u vezi s tom pritužbom, Europski ombudsman ne vidi razlog za reviziju svojeg privremenog nalaza o nepravilnostima u postupanju iz njegova dopisa Komisiji od 28. studenoga 2003. Međutim, s obzirom na to da se čini da su u tijeku rasprave među strankama o mogućnosti prijateljskog rješenja i da Komisija i dalje ulaže napore u vezi s prijedlogom Europskog ombudsmana o prijateljskom rješenju, čini se da u ovom trenutku daljnje istrage nisu opravdane. Ombudsman stoga zaključuje predmet.

O toj će odluci biti obaviješten i predsjednik Komisije.

Tvoje iskreno,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) "U mjeri u kojoj je to moguće, Europski ombudsman traži rješenje s dotičnom institucijom ili tijelom kako bi se uklonio slučaj nepravilnosti u postupanju i riješila pritužba".

(2) Vidjeti članak 9. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja.

(3) Vidjeti članak 6.2. Europskog kodeksa dobrog administrativnog postupanja.

(4) U zapisniku se navodi da se „plaćanje „prvog konačnog” računa ne bi izvršilo dok se Komisija u potpunosti ne uvjeri da je ugovor ispunjen na zadovoljavajući način i da je dostupna potpuna popratna dokumentacija. Početno djelomično plaćanje također nije bilo prihvatljivo.”