Kontekst pritužbe

1. Podnositelj pritužbe zatražio je od Europskog parlamenta da objavi svu korespondenciju, od 2. srpnja 2019. do 9. studenoga 2021., između predsjednika izaslanstva Parlamenta za odnose s Izraelom [1] i interesne organizacije [2]. Podnositelj pritužbe pretpostavio je da je takva korespondencija obuhvaćena područjem primjene zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima (Uredba 1049/2001)[3] jer zastupnik u Europskom parlamentu koji obnaša dužnost predsjednika navedenog izaslanstva djeluje u službenom predstavničkom svojstvu u ime Parlamenta.

2. Parlament je odgovorio podnositelju pritužbe da ne posjeduje dokumente obuhvaćene područjem primjene zahtjeva.

3. Podnositelj pritužbe zatražio je preispitivanje te prvotne odluke (podnošenjem „potvrdnog zahtjeva”). Parlament je potvrdio svoj početni odgovor. Kazao je da se zakonodavstvo EU-a o javnom pristupu ne primjenjuje na dokumente koje je sastavio ili primio predsjednik izaslanstva Europskog parlamenta u kontekstu korespondencije s lobistima te da njegova uprava nikad nije posjedovala dokumente koje je podnositelj pritužbe zatražio.

4. Nezadovoljni odgovorom Parlamenta, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u lipnju 2022.

Istraga

5. Ombudsmanica je pokrenula istragu o stajalištu Parlamenta da ne posjeduje dokumente obuhvaćene zahtjevom podnositelja pritužbe.

6. Tijekom istrage istražni tim Ombudsmana sastao se s relevantnim osobljem Parlamenta kako bi dobio dodatne informacije o svojoj odluci. Podnositelj pritužbe dostavio je primjedbe na izvješće sa sastanka.

Izneseni argumenti

7.  Podnositelj pritužbe u biti je smatrao sljedeće:

• Korespondencija između predsjednika izaslanstva i interesne organizacije obuhvaćena je područjem primjene zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima jer zastupnik koji obnaša dužnost predsjednika izaslanstva djeluje u službenom predstavničkom svojstvu u ime Parlamenta.
• Parlament nije proveo temeljitu pretragu nakon zahtjeva za dokumente jer se dotičnom zastupniku nije obratio iako je on predsjednik službenog izaslanstva Europskog parlamenta.

8. Stajalište Parlamenta u biti je bilo sljedeće:

• Zakonodavstvo EU-a o javnom pristupu dokumentima primjenjuje se na dokumente koje posjeduje Parlament (dokumenti Parlamenta).
• Na temelju članka 122. stavka 2. prvog podstavka Poslovnika Parlamenta „pojam ‚dokumenti Parlamenta’ znači svaki sadržaj u smislu članka 3. točke (a) Uredbe (EZ) br. 1049/2001 [4] koji su sastavili ili primili službenici Parlamenta u smislu glave I. poglavlja 2. tog Poslovnika (predsjednik, potpredsjednici i kvestori), upravljačka tijela, odbori ili međuparlamentarna izaslanstva Parlamenta ili tajništvo Parlamenta”.
• Iz članka 122. stavka 2. drugog podstavka Poslovnika Parlamenta proizlazi da su „u skladu s člankom 4. Statuta zastupnika u Europskom parlamentu dokumenti koje sastavljaju pojedinačni zastupnici ili klubovi zastupnika dokumenti Parlamenta za potrebe pristupa dokumentima samo ako su podneseni u skladu s Poslovnikom”. [5] Parlament razumije to pravilo na način da relevantni dokumenti moraju napustiti pojedinačnu sferu dotičnog zastupnika, ući u administrativnu sferu Parlamenta te ih je Glavno tajništvo Europskog parlamenta zabilježilo kako bi ih se smatralo „dokumentima Parlamenta”.
• Postoji izravna veza između članka 122. Poslovnika i članka 4. Statuta zastupnika u Europskom parlamentu, kojim se utvrđuju pravila i opći uvjeti koji se primjenjuju na obnašanje mandata zastupnika u Europskom parlamentu. Članak 4. Statuta zauzvrat predstavlja posebnu primjenu šireg načela slobode mandata iz članka 2. Statuta, kojim se predviđa da su zastupnici u Europskom parlamentu slobodni i neovisni.[6] Osim toga, s obzirom na to da zastupnici u Europskom parlamentu djeluju samostalno u pogledu izvršavanja svojeg slobodnog mandata, Parlament nema kontrolu ni pristup dokumentima koje su možda pohranili u svojim osobnim uredima.
• Stoga se dokumenti koje je sastavio ili primio zastupnik u Europskom parlamentu koji je predsjednik izaslanstva ne mogu automatski smatrati dokumentima Parlamenta.
• Kad je riječ o potrazi za dokumentima, tajništva delegacija arhiviraju svu korespondenciju koju šalju i primaju u ime predsjednika izaslanstva i koju im predsjednik šalje radi obavijesti. Ne postoje pisane smjernice o tome kada su izjave ili korespondencija predsjednika službeno u ime predsjednika, a kada nisu. Takve bi smjernice bilo teško utvrditi jer je odluka o tome djeluje li zastupnik u Europskom parlamentu u određenoj situaciji u svojstvu predsjednika ili pojedinačnog zastupnika obuhvaćena načelom slobode mandata. Pri pretraživanju dokumenata u slučaju kao što je ovaj uprava Parlamenta obično radi dvije stvari: pretražuje aplikaciju Parlamenta za upravljanje evidencijama „GEDA” i, kao drugo, pita predmetno tajništvo posjeduje li relevantne dokumente koji još nisu registrirani. Kad je riječ o predmetnom izaslanstvu, praksa je relevantnih zastupnika u Europskom parlamentu (i njihovih asistenata) (1) kopirati u dotično tajništvo kako bi mu se omogućilo da registrira dokumente koji bi se trebali registrirati i/ili (2) zatražiti od dotičnog tajništva da pripremi i naknadno registrira sve dokumente (na primjer, dnevne redove sastanaka i pozive).
• Kad je riječ o mogućnosti da se od zastupnika sa službenom funkcijom EP-a, kao što je predsjednik izaslanstva (ili njegov ured), zatraži da provjeri sve relevantne, ali dosad neregistrirane dokumente (ili da to zatraži od dotičnog tajništva), predstavnici Parlamenta nisu podsjetili da su dosad smatrali da je to potrebno učiniti. Međutim, nisu ga isključili ako bi to iznimno opravdale okolnosti slučaja.

Procjena Europskog ombudsmana

9. Pred pučkim pravobraniteljem postoje dva pitanja. Prvi se odnosi na način na koji je Parlament primijenio pojam „dokumenti Parlamenta”. Drugi se odnosi na potragu za dokumentima koju je u ovom slučaju proveo Parlament.

10. Ombudsmanica prima na znanje da se trenutačno mora povući granica između dokumenata Parlamenta koji su obuhvaćeni područjem primjene zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima i dokumenata koji se odnose na područje pojedinačnog zastupnika u Europskom parlamentu, a koji nisu obuhvaćeni područjem primjene tog zakonodavstva. Dokumenti koje su primili i sastavili predsjednici izaslanstava, u svojoj parlamentarnoj funkciji predsjednika, obuhvaćeni su područjem primjene tog zakonodavstva.

11. Predsjednici izaslanstava mogu sastavljati i primati dokumente koji se odnose na njihovu sferu kao pojedinačnih zastupnika u Europskom parlamentu. Razumno je pretpostaviti da se na temelju činjenice da zastupnik obnaša dužnost predsjednika delegacije ne može zaključiti da je taj zastupnik sastavio ili primio svu korespondenciju koju je sastavio ili primio tijekom obnašanja svoje funkcije predsjednika delegacije. Stoga bi Parlament mogao primijeniti tu razliku u ovom slučaju.

12. Međutim, Ombudsman također razumije da u slučaju zastupnika u Europskom parlamentu koji obnašaju funkciju Parlamenta, kao što je predsjednik izaslanstva, u praksi može biti teško povući granicu između dokumenata Parlamenta i dokumenata koji se odnose na područje zastupnika u Europskom parlamentu. Ombudsmanica stoga smatra da bi Parlament trebao uspostaviti smjernice o tome kako povući crtu u praksi, što bi bilo korisno za zastupnike u Europskom parlamentu, osoblje Parlamenta i širu javnost. Smjernice bi trebale biti objavljene. Činjenica da je teško utvrditi smjernice ne umanjuje potrebu za njezinim utvrđivanjem. Europski ombudsman u tom će smislu iznijeti prijedlog u nastavku.

13. Kad je riječ o traženju dokumenata koje je u ovom slučaju proveo Parlament, Ombudsman smatra da je to bilo primjereno. Međutim, prema priznanju Parlamenta, teško je u praksi povući granicu između dokumenata Parlamenta i dokumenata zastupnika u Europskom parlamentu. Stoga, a kako bi se povećalo povjerenje građana u postupanje Parlamenta sa zahtjevima za javni pristup, Parlament bi se trebao obratiti predsjedniku izaslanstva kako bi se apsolutno uvjerio da nijedan dokument obuhvaćen područjem primjene zahtjeva za pristup nije propušten. Europski ombudsman u tom će smislu iznijeti prijedlog u nastavku.

Zaključak

Europski parlament nije nepravilno postupio.

Prijedlozi za poboljšanje

Europski parlament trebao bi utvrditi smjernice o tome kako u praksi povući granicu između dokumenata Parlamenta koji su obuhvaćeni područjem primjene zakonodavstva EU-a o javnom pristupu dokumentima i dokumenata koji se odnose na područje pojedinačnih zastupnika u Europskom parlamentu, a koji nisu obuhvaćeni područjem primjene tog zakonodavstva. Smjernice bi trebale biti objavljene.

Europski parlament trebao bi se obratiti predsjedniku izaslanstva kako bi provjerio jesu li propustili nijedan dokument obuhvaćen područjem primjene zahtjeva za pristup dokumentima.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 1. lipnja 2023.

[1] Izaslanstvo je „odgovorno za produbljivanje kontakata Parlamenta s Izraelom i s izraelskim parlamentom, Knessetom”, vidjeti internetsku stranicu izaslanstva, https://www.europarl.europa.eu/delegations/en/d-il/about/introduction.

Člankom 223. Poslovnika Parlamenta o dužnostima izaslanstava predviđa se da „predsjednik izaslanstva redovito izvješćuje odbor nadležan za vanjske poslove o aktivnostima izaslanstva” i da se predsjedniku izaslanstva „mora dati mogućnost da ga odbor sasluša kada se točka dnevnog reda dotiče područja nadležnosti izaslanstva”.

[2] Upis organizacije u registar transparentnosti EU-a je: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=465822925861-62.

Navedena je misija organizacije „okupiti čelnike koji vjeruju u važnost bliskih odnosa između Europe i Izraela na temelju zajedničkih demokratskih vrijednosti i zajedničkih interesa”, vidjeti https://elnetwork.eu/.

[3] Uredba 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[4] U članku 3. točki (a) Uredbe 1049/2001 navodi se: „dokument” znači svaki sadržaj bez obzira na medij (pisan na papiru ili pohranjen u elektroničkom obliku ili kao zvučni, vizualni ili audiovizualni zapis) koji se odnosi na politike, aktivnosti i odluke koje spadaju u područje nadležnosti institucije.

[5] Člankom 4. Statuta predviđeno je da se dokumenti i elektronička evidencija koje je zastupnik primio, sastavio ili poslao ne smatraju dokumentima Parlamenta osim ako su podneseni u skladu s Poslovnikom , https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32005Q0684.

[6] Člankom 2. Statuta predviđa se: Članovi su slobodni i neovisni.