Poštovani gospodine M.,

Dana 27. studenoga 2000. podnijeli ste pritužbu Europskom ombudsmanu u vezi s autocestom Kildare By-Pass u Irskoj i pritužbama zbog povrede koje su podnesene Komisiji u vezi s obilaznicom.

Pritužbu sam 12. prosinca 2000. proslijedio predsjedniku Europske komisije. Komisija je svoje mišljenje poslala 26. veljače 2001. Proslijedila sam vam ga s pozivom na očitovanje, koji ste poslali 26. travnja 2001.

Pišem vam sada kako bih vas obavijestio o rezultatima istraga koje su napravljene.

Kako bi se izbjegli nesporazumi, važno je podsjetiti da Ugovor o EZ-u ovlašćuje Europskog ombudsmana da istražuje moguće slučajeve nepravilnosti u postupanju samo u aktivnostima institucija i tijela Zajednice. Statutom Europskog ombudsmana izričito se predviđa da nijedno djelovanje bilo kojeg drugog tijela ili osobe ne može biti predmet pritužbe Europskom ombudsmanu.

Istrage Ombudsmana u vezi s Vašom pritužbom stoga su usmjerene na ispitivanje je li došlo do nepravilnosti u djelovanju Europske komisije.

COMPLAINT

U studenome 2000. organizacija za zaštitu okoliša „EAA-I” podnijela je pritužbu Europskom ombudsmanu u vezi s autocestom Kildare Bypass u Irskoj i pritužbama zbog povrede koje su pojedinci i sam EAA-I podnijeli Europskoj komisiji u vezi s obilaznicom.

Dvije pritužbe zbog povrede podnesene su Komisiji 1998. Tvrdili su da irske vlasti nisu provele procjenu utjecaja na okoliš i da obilaznica Kildare i dalje predstavlja prijetnju okolišu. Pritužbe zbog povrede stoga su smatrale da je došlo do povrede Direktive 85/337 EZ-a, Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i Direktive 92/43 EZ-a, Direktive o staništima.

Pritužbe zbog povrede zabilježila je Komisija, koja je u lipnju 1998. od irskih tijela zatražila informacije o tom pitanju.

Komisija je 16. ožujka 2000., tj. gotovo dvije godine kasnije, poslala odgovor na jednu od pritužbi zbog povrede. Odgovor je sadržavao informacije o informacijama koje je Komisija primila od Irske te je pozvao osobu koja je podnijela pritužbu zbog povrede da se očituje o tim informacijama. Dotična osoba iznijela je primjedbe u kojima je osporavala da je provedena potrebna procjena utjecaja na okoliš.

Nakon toga EAA-I je u srpnju 2000. podnio novu pritužbu zbog povrede. Nije zaprimljen odgovor na tu pritužbu zbog povrede.

Naposljetku, EAA-I naveo je da Komisija sufinancira obilaznicu Kildare.

Na temelju toga EAA-I je Ombudsmanu podnio sljedeće navode:

1. Komisija je nezakonito dopustila irskim tijelima da povrijede Direktivu 85/337 EZ-a time što je dopustila da projekt autoceste Kildare By-Pass započne bez procjene utjecaja na okoliš.

2. Komisija financira autocestu Kildare By-Pass s 50 milijuna funti koje su u potpunosti upoznate s kršenjem Direktive 85/337.

3. Komisija je zanemarila postupak podnošenja pritužbe na temelju članka 226., posebno time što je naizgled donijela odluku o pritužbama zbog povrede, a da o tome nije obavijestila podnositelje pritužbe.

INQUIRY

Mišljenje Komisije

Pritužba je proslijeđena Komisiji, koja je dostavila sljedeće mišljenje.

Kildareova obilaznica jedan je od najvažnijih prometnih projekata u Irskoj, a dio je planirane autoceste između dva glavna irska grada, Corka i Dublina. Kildareova obilaznica namijenjena je rješavanju važnog uskog grla na ovoj ruti.

U pritužbama zbog povrede na koje upućuje podnositelj pritužbe istaknuta su dva povezana pitanja. Prvi se odnosio na navodni nedostatak procjene utjecaja na okoliš provedene na projektu Kildare Bypass između 1993. i 1996. Drugi se odnosio na mogući štetni učinak projekta na Pollardstown Fen, močvarno područje od međunarodne važnosti smješteno u blizini linije obilaznice.

Pollardstown Fen najveći je i najbolji primjer fena u Irskoj (prioritet za očuvanje u skladu s Direktivom o staništima). Riječ je o nacionalnom prirodnom rezervatu koji je bio predmet financijske pomoći Zajednice za istraživanje i očuvanje. Fen se nalazi iznad najvećeg irskog šljunčanog vodonosnika (prirodnog podzemnog akumulacijskog jezera). Vodonosnik hrani Fen vodom bogatom kalcijem putem izvora na njegovoj strani, stvarajući neobične uvjete. Fen ugošćuje rijetke i ugrožene biljke i životinje.

Kildare Bypass ne prelazi Fen, ali uključuje djelomičnu odvodnju vodonosnika koji ga hrani. Kako bi se smanjio utjecaj na susjedna gospodarstva pastuha (područje je važno za uzgoj konja), obilaznica je osmišljena tako da se izvodi u rezanju ispod razine okolnog krajolika. Međutim, to je značilo da će, s obzirom na to da ruta nadvisuje šljunčani vodonosnik, baza autoceste postati zalijepljena za vodu. Dizajn je stoga podrazumijevao kontinuirano odvodnjavanje vodonosnika.

Godine 1993. projekt Kildare Bypass predložio je nositelj projekta, Vijeće okruga Kildare, te je prošao postupak procjene utjecaja na okoliš uz javno savjetovanje. Jedno od javnih tijela s kojima se savjetovalo, irski Ured za javne radove (koji je u to vrijeme bio odgovoran za očuvanje prirode na nacionalnoj razini), bio je vrlo kritičan prema informacijama nositelja projekta. Ured za javne radove smatrao je da se informacijama nije pravilno procijenio učinak na vodonosnik i Fen te da bi obilaznica imala znatan negativan učinak. Savjetovao je da bi obilaznicu trebalo redizajnirati ili da bi trebalo provesti novu procjenu utjecaja na okoliš. Ipak, 1996. projekt je dobio odobrenje za provedbu projekta od donositelja odluka, irskog ministra okoliša. Ključni uvjet za odobrenje bila su daljnja istraživanja podzemnih voda i ekološka istraživanja u okviru programa praćenja te predanost svim potrebnim korektivnim mjerama.

Na temelju pritužbi zbog povrede podnesenih 1998. Komisija se obratila irskim tijelima. Budući da je Komisija započela s istragama o pritužbama zbog povrede, došlo je do znatnih promjena. Ti razvoji događaja pomažu objasniti koliko je vremena Komisija dosad istraživala. Konkretno, u skladu s uvjetima odobrenja za provedbu projekta iz 1996. provedeno je nekoliko dodatnih studija. Studije su postale dostupne 1999. godine. Rezultati istraživanja pokazali su da drenaža povezana s projektom može uzrokovati pad razine podzemnih voda u Fenu do 30 cm. U izvješću nizozemskog stručnjaka navedeno je da se rizik za ekologiju Fena, uključujući puž zaštićen na temelju Direktive EZ-a o staništima, mora smatrati ozbiljnim.

Utvrđeni potencijalni rizik nositelj projekta, Vijeće okruga Kildare i irsko nacionalno tijelo za ceste (koje koordinira izgradnju autocesta) smatra neprihvatljivim. Stoga su odlučili da Kildareova obilaznica:

a) ne bi trebala biti izgrađena na način koji je prvobitno predviđen, i

b) trebalo bi provesti samo ako bi se program mogao izmijeniti kako bi se omogućilo smanjenje odvodnje na način kojim bi se izbjegao znatan utjecaj na okoliš Fena.

Utvrđene su različite korektivne mjere koje su predstavljene nizozemskom stručnjaku. U novom izvješću nizozemski stručnjak zaključio je da donošenjem niza dodatnih mjera nije postojao ozbiljan rizik za cjelovitost staništa Fena.

Neovisno o izvješću nizozemskog stručnjaka, nadležno irsko tijelo za očuvanje prirode (sada National Park and Wildlife Service) i dalje je bilo zabrinuto. Stoga je irskom ministru okoliša i lokalne uprave savjetovalo da se ne smije nastaviti s novim dizajnom obilaznice. Tijelo je istodobno navelo da će prihvatiti odluku ministra o tom pitanju. Krajem 1999. ministar je potvrdio da bi se projekt Bypass mogao nastaviti na temelju navedene nove zaštitne mjere.

Na temelju toga Komisija je razmotrila tri tvrdnje koje je podnositelj pritužbe iznio u ovom predmetu:

1. Komisija smatra da se u predmetu postavlja pitanje primjerenosti, a ne postojanja procjene utjecaja na okoliš. U tom pogledu, u studijama nakon 1996. iznesena je kritika irskog Ureda za javne radove prema kojoj je izvorna procjena utjecaja na okoliš bila nedostatna. Međutim, ne može se valjano tvrditi da nije provedena procjena utjecaja na okoliš.

2. Odluka o dodjeli sredstava Zajednice za Kildare Bypass prethodi pritužbama zbog povrede i ishodu istraga Komisije. Stoga nema osnove za tvrdnju da je Komisija svjesno odobrila korištenje sredstava Zajednice za projekt kojim se krši Direktiva 85/337. Komisija je potporu za fazu II. obilaznice dodijelila tek 1996., kada je bila uvjerena da je provedena procjena utjecaja na okoliš. Nedostatnost procjene potvrđena je tek 1999. navedenim dodatnim izvješćima. Komisija je dodala da je zbog lošeg upravljanja i kašnjenja projekta znatno smanjila financiranje Zajednice.

3. Na dan podnošenja pritužbi zbog povrede Komisija nije odlučila zaključiti pritužbe zbog povrede niti pokrenuti postupak zbog povrede. Jedina odluka koju je donijela Komisija bila je da istrage ostanu otvorene. O takvoj se odluci obično ne bi obavijestile osobe koje su podnijele pritužbu zbog povrede jer Komisijin sustav rješavanja pritužbi omogućuje podnositeljima pritužbi da pretpostave da pritužba ostaje otvorena dok ne prime upozorenje o namjeri zatvaranja istrage. U ovom slučaju nije izdano takvo upozorenje, a prva dva podnositelja pritužbe obaviještena su o ključnim fazama istrage koja je u tijeku.

Nadalje, Komisija je 10. siječnja 2001. odlučila uputiti službenu opomenu Irskoj u skladu s člankom 226. Ugovora o EZ-u u vezi s obilaznicom Kildare. Konkretno, Komisija je bila zabrinuta da je praksa odgode ključnih studija o mogućem utjecaju velikog projekta do trenutka izdavanja odobrenja za provedbu projekta protivna Direktivi 85/337. To je zato što se sustavom Direktive zahtijeva da se procjena učinaka provede prije nego nakon odobrenja projekta. Namjera je obavijestiti podnositelje pritužbe o ovoj odluci nakon slanja službene opomene.

Naposljetku, iako je Komisija odlučila skrenuti pozornost na problem ispravne primjene Direktive, nije odlučila osporiti obilaznicu Kildare kao takvu. To odražava nekoliko čimbenika, uključujući vremenski razmak između izdavanja odobrenja za provedbu projekta (1996.) i primitka pritužbi zbog povrede (1998. – 2000.) te jasne napore irskih tijela da pokušaju poboljšati dizajn obilaznice kako bi se izbjegli negativni učinci na Fen.

Primjedbe podnositelja pritužbe

Mišljenje Komisije poslano je podnositelju pritužbe na očitovanje.

Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima zadržao svoje tvrdnje. Konkretno, tvrdila je da je Komisija zapravo znala da su irska tijela prije 1999. povrijedila Direktivu 85/337; te da, s obzirom na to znanje, Komisija nije trebala financirati obilaznicu Kildare.

ODLUKA

1 Postojanje procjene utjecaja na okoliš

1.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da je Komisija nezakonito dopustila irskim tijelima da povrijede Direktivu 85/337 EZ-a time što je dopustila da projekt autoceste Kildare Bypass započne bez procjene utjecaja na okoliš. Komisija smatra da se u predmetu postavlja pitanje primjerenosti, a ne postojanja procjene utjecaja na okoliš. Prema njegovu mišljenju, ne može se valjano tvrditi da nije provedena nikakva ocjena.

1.2 Prema dokazima koji su podneseni Ombudsmanu, irski Ured za javne radove kritizirao je procjenu utjecaja na okoliš koja je provedena za Kildareovu obilaznicu. Drugim riječima, čini se da irski Ured za javne radove nije zaključio da nije provedena procjena utjecaja na okoliš, nego da je procjena bila nedostatna. S obzirom na to, Ombudsmanica smatra da se Komisijin zaključak da je provedena procjena utjecaja na okoliš čini razumnim.

1.3 U tom kontekstu Ombudsmanica smatra da nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije u vezi s tim aspektom pritužbe.

2 Financiranje unatoč povredi Direktive 85/337

2.1 Podnositelj pritužbe tvrdi da Komisija financira autocestu Kildare Bypass u potpunosti znajući za povredu Direktive 85/337. Komisija je odgovorila da odluka o dodjeli sredstava Zajednice za obilaznicu Kildare prethodi pritužbama zbog povrede i ishodu istraga Komisije. Stoga, prema njezinu mišljenju, nema osnove za tvrdnju da je Komisija svjesno odobrila korištenje sredstava Zajednice za projekt kojim se povređuje Direktiva 85/337.

2.2 Tvrdnja podnositelja pritužbe otvara dva pitanja. Kao prvo, je li Komisija u trenutku donošenja odluke o financiranju zaobilaznice znala da je došlo do povrede Direktive 85/337. Drugo, je li Komisija zbog kasnijeg saznanja o neprimjerenosti procjene utjecaja na okoliš trebala poništiti financiranje obilaznice.

Uredbe Vijeća br. 1164/94 o osnivanju Kohezijskog fonda (1), predviđa se da bi se projekti trebali financirati "u skladu s odredbama Ugovorâ, instrumentima donesenima na temelju njih i politikama Zajednice, uključujući one koje se odnose na zaštitu okoliša..." (članak 8.1., naglasak je dodan). Time se uvodi obveza Komisije da pri financiranju projekata u okviru Kohezijskog fonda uzme u obzir, među ostalim, zakonodavstvo Europske komisije u području okoliša.

2.4 Čini se da obveza utvrđena zakonodavstvom ne dopušta Komisiji da financira projekte koji štete materijalnim ciljevima relevantnog prava Zajednice. Međutim, prema mišljenju Ombudsmana, čini se da se Komisiji može ostaviti diskrecijsko pravo u slučajevima u kojima se radi samo o postupovnim pogreškama i u kojima su poduzete znatne korektivne mjere.

2.5 U pogledu prvog pitanja istaknutog u tvrdnji podnositelja pritužbe, tj. je li Komisija u početku bila svjesna bilo kakve povrede Direktive 85/337, Ombudsman napominje da mu u tu svrhu nisu predočeni uvjerljivi dokazi.

2.6 Što se tiče drugog pitanja, najprije valja podsjetiti da je 10. siječnja 2001., tj. nakon podnošenja ove pritužbe, Komisija odlučila Irskoj uputiti službenu opomenu. Komisija navodi da je poduzela te mjere kako bi ispravila postupovni aspekt prakse irskih tijela za izradu procjena utjecaja na okoliš. Čini se da je taj postupovni aspekt bio razlog zbog kojeg su nedostatnosti procjene utjecaja na okoliš provedene za obilaznicu Kildare 1993. – 1996. postale jasne tek mnogo kasnije.

2.7 Nadalje, Komisija je objasnila da njezina odluka da ne osporava obilaznicu kao takvu odražava nekoliko čimbenika, uključujući vremenski razmak između izdavanja odobrenja za provedbu projekta (1996.) i primitka pritužbi zbog povrede (1998. - 2000.) te jasne napore irskih tijela da pokušaju poboljšati dizajn obilaznice kako bi se izbjegli negativni učinci na Fen.

2.8 Stoga iz istraga Ombudsmana proizlazi da Komisija nije znala za povrede kada je prvotno odlučila financirati obilaznicu. Kasnije je temeljito istražila to pitanje na temelju pritužbi zbog povrede. Ombudsmanica smatra da je Komisija dala razumno objašnjenje za svoje stajalište da se financiranje obilaznice Kildare može nastaviti. Stoga se čini da nije bilo nepravilnosti u postupanju Komisije u pogledu drugog prigovora.

3 Nepoštovanje postupaka iz članka 226.

3.1 Podnositelj pritužbe smatra da je Komisija zanemarila žalbeni postupak iz članka 226. pri donošenju odluke o pritužbama zbog povrede bez obavješćivanja podnositelja pritužbe. Komisija je odgovorila da na dan podnošenja pritužbi zbog povrede nije odlučila zaključiti pritužbe zbog povrede niti pokrenuti postupak zbog povrede. Komisija je samo odlučila zadržati istrage otvorenima. O takvoj se odluci obično ne bi obavijestile osobe koje su podnijele pritužbu zbog povrede jer Komisijin sustav rješavanja pritužbi omogućuje da se u pritužbi pretpostavi da je njihova pritužba otvorena sve dok ne dobiju upozorenje o namjeri zatvaranja istrage. U ovom slučaju nije izdano takvo upozorenje, a prva dva podnositelja pritužbe obaviještena su o ključnim fazama istrage koja je u tijeku.

3.2 Komisija je pojasnila svoj žalbeni postupak iz članka 226. u istrazi Ombudsmana na vlastitu inicijativu 303/97/PD. Postupak koji se mora slijediti sadržava sljedeće dijelove:

1. potvrđuje se zaprimanje prigovora;

2. podnositelja pritužbe obavješćuje se o mjerama koje je poduzela Komisija;

3. odluka o zatvaranju spisa bez poduzimanja bilo kakve radnje ili odluka o pokretanju službenog postupka zbog povrede mora se donijeti u roku od najviše jedne godine od datuma evidentiranja pritužbe, osim u posebnim slučajevima, za koje se moraju navesti razlozi. Ti se razlozi mogu odnositi na vrijeme potrebno za potrebne rasprave s predmetnim nacionalnim tijelima i čekanje odgovora na Komisijine zahtjeve za informacije od istih tijela.

3.3 Kad je riječ o prvom dijelu postupka, podnositelj pritužbe uputio je na registracijske brojeve pritužbi zbog povrede. Stoga se čini da je Komisija obavijestila podnositelje pritužbe o svojoj registraciji pritužbi. Stoga se čini da u pogledu tog aspekta pritužbe nije došlo do nepravilnosti u postupanju.

3.4 Kad je riječ o drugom dijelu postupka, podnositelj pritužbe naveo je da Komisija u vezi s prvim dvjema pritužbama zbog povrede nije dostavila informacije o svojim istragama gotovo dvije godine, odnosno do 16. ožujka 2000.

3.5 Komisija se obvezala obavijestiti podnositelje pritužbi o bitnim promjenama u svojim istragama pritužbi zbog povrede. Komisija bi stoga uvijek trebala obavijestiti podnositelja pritužbe ako i zašto se ne može poštovati rok od jedne godine za donošenje odluke (usp. u nastavku). U ovom slučaju Komisija nije objasnila zašto nije poštovala tu obvezu. Stoga se čini da je došlo do nepravilnosti u postupanju Komisije jer ona nije obavijestila o kašnjenju. Ombudsmanica u nastavku iznosi kritičku primjedbu.

3.6 Što se tiče trećeg dijela postupka, Komisija je objasnila da je složenost predmeta uzrokovala kašnjenje. Kako je prethodno navedeno, dulje razdoblje istrage može biti opravdano u posebnim slučajevima, pod uvjetom da Komisija pruži odgovarajuća objašnjenja (2). U ovom se slučaju čini da je Komisija temeljito istražila pritužbe zbog povrede i da su se nakon podnošenja pritužbi zbog povrede dogodile važne promjene. Nadalje, Komisija je 10. siječnja 2001. poslala službenu opomenu Irskoj kako bi ispravila neispravne postupke koje je otkrila kao rezultat pritužbi zbog povrede. U tom kontekstu Ombudsmanica smatra da je Komisija opravdala prekoračenje jednogodišnjeg roka i da nije došlo do nepravilnosti u postupanju Komisije.

3.7 U pogledu tvrdnje podnositelja pritužbe da je Komisija donijela odluku o pritužbama zbog povrede bez obavješćivanja podnositelja pritužbe, Ombudsmanica napominje da se čini da Komisija ne bi donijela konačnu odluku o tom pitanju. Komisija je stoga dala razumno objašnjenje u pogledu tog aspekta pritužbe. Nadalje, Ombudsmanica napominje da je Komisija obećala obavijestiti podnositelje pritužbi o svojoj odluci da Irskoj uputi službenu opomenu. Stoga se čini da u pogledu tog aspekta pritužbe nije došlo do nepravilnosti u postupanju.

4 Zaključak

Na temelju istraga Europskog ombudsmana u vezi s ovom pritužbom potrebno je iznijeti sljedeću kritičku napomenu:

Komisija se obvezala obavijestiti podnositelje pritužbi o ključnim promjenama u svojim istragama pritužbi zbog povrede. Komisija bi stoga uvijek trebala obavijestiti podnositelja pritužbe ako i zašto se ne može poštovati rok od jedne godine za donošenje odluke. U ovom slučaju Komisija nije objasnila zašto nije poštovala tu obvezu. Stoga se čini da je došlo do nepravilnosti u postupanju Komisije jer ona nije obavijestila o kašnjenju.

S obzirom na to da se taj aspekt predmeta odnosi na postupke povezane s određenim događajima u prošlosti, nije primjereno postići prijateljsko rješenje tog pitanja. Ombudsman stoga zaključuje predmet.

O toj će odluci biti obaviješten i predsjednik Europske komisije.

Tvoje iskreno,

 

Jacob SÖDERMAN

---

(1) SL L 130 od 16. svibnja 1994. Vidjeti i Prilog, članak B stavak 2., nakon izmjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1265/1999 od 21. lipnja 1999.

(2) Vidjeti Odluku o pritužbi 1060/97/OV protiv Europske komisije (odgovarajuće obrazloženje), Godišnje izvješće za 1999., str. 75., točke 2.3. – 2.5. Internetska stranica: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/971060.htm; i Odluka o pritužbi 783/01.08.96/LBR/ES/KH(JMA) protiv Europske komisije (nedostatak obrazloženja), Godišnje izvješće za 1998., str. 212., stavak 2. Internetska stranica: http://www.ombudsman.europa.eu/decision/en/960783.htm.