Kontekst pritužbe

1. Pritužba se odnosi na odbijanje Europske komisije da odobri javni pristup zvučnim snimkama, u kojem državni službenici država članica raspravljaju o izmjenama Komisijina Prijedloga uredbe o zahtjevima za ekološki dizajn elektroničkih zaslona ^[1] i povezanoj e-poruci.

2. Direktivom o ekološkom dizajnu ^[2] utvrđuju se dosljedna pravila na razini EU-a za poboljšanje okolišne učinkovitosti proizvoda koji troše energiju. Direktiva se provodi uredbama za određene proizvode koje donosi Komisija ^[3] i koje se izravno primjenjuju u svim državama članicama EU-a. Te se uredbe donose takozvanim „postupkom komitologije”^[4], u kojem odbor sastavljen od predstavnika svih država članica EU-a mora Komisiji dostaviti službeno mišljenje o predloženim mjerama.

3. Podnositelj pritužbe, organizacija koja zastupa kemijska društva, zatražio je u ožujku 2019. od Komisije da odobri javni pristup dokumentima povezanima s postupkom donošenja odluka koji je doveo do donošenja uredbe Komisije o utvrđivanju zahtjeva za ekološki dizajn elektroničkih zaslona.

4. Komisija je u travnju 2019. objavila određene dokumente. Međutim, dokumenti koje je objavila nisu sadržavali informacije o identitetu država članica koje su zatražile izmjene prijedloga Komisije o uporabi halogenih usporivača gorenja u proizvodima ^[5].

5. U svibnju 2019. podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da preispita svoju odluku. Konkretno, pitao je raspolaže li Komisija dokumentima koji omogućuju utvrđivanje država članica koje su zatražile izmjene prijedloga Komisije o pitanju halogenih usporivača gorenja.

6. Komisija je odgovorila u rujnu 2019. U njemu je utvrđen niz audiozapisa sa sastanaka Odbora za ekološki dizajn (na kojima su države članice raspravljale o prijedlogu Komisije) i jedna e-poruka ^[6]. Odbio je pristup snimkama i e-poruci na temelju potrebe za zaštitom privatnosti i integriteta osoba koje govore na snimkama ^[7] te potrebe za zaštitom postupka donošenja odluka.^[8]

7. Nezadovoljni odbijanjem Komisije da objavi dokumente koji sadržavaju stajalište i identitet država članica, podnositelj pritužbe obratio se Ombudsmanu u listopadu 2019.

Preporuka Europskog ombudsmana

Preporuka

8. Ombudsmanica je u svojoj preporuci ^[9] navela da se najširi javni pristup mora odobriti dokumentima u posjedu institucija EU-a koji se odnose na donošenje zakona.^[10] Smatrala je da bi se predmetni zvučni zapisi i e-pošta, sastavljeni u kontekstu postupka komitologije, trebali smatrati „zakonodavnim dokumentima” u skladu s pravom EU-a o javnom pristupu dokumentima.^[11] Takvi dokumenti trebali bi biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.^[12]

9. Ombudsmanica je utvrdila da iznimke na koje se Komisija poziva pri odbijanju javnog pristupa, odnosno zaštita postupka donošenja odluka te privatnost i integritet predstavnika država članica, nisu valjane.

10. Ombudsmanica se nije složila s Komisijom da je „obvezno” ne objaviti stajališta država članica. Pravila na koja Komisija upućuje su „postupovni poslovnik”^[13], a to su administrativne odredbe koje je Komisija donijela kako bi organizirala rad odbora. Ta pravila nisu zakonodavstvo. Ombudsmanica je izjavila da je primjenjivo zakonodavstvo EU-a Uredba o komitologiji ^[14], koja ne sadržava nijednu odredbu kojom se zabranjuje otkrivanje stajališta država članica.

11. Osim toga, ombudsmanica je izjavila da je sposobnost građana da izraze svoja stajališta o predloženom zakonodavstvu sastavni dio njihovih demokratskih prava. Komisija nije dokazala da bi se otkrivanjem produljilo ili otežalo pravilno provođenje predmetnog odlučivanja. Čak i da jest, Ombudsmanica je smatrala da je to dovelo do toga da je postupak donošenja odluka postao demokratskiji i legitimniji.

12. Stoga je Ombudsmanica smatrala da bi javni pristup dokumentima povezanima s postupcima odbora poboljšao njegovu kvalitetu, a ne ozbiljno ugrozio postupak donošenja odluka.

13. Ombudsmanica se nadalje nije složila s Komisijom da bi se otkrivanjem audiozapisa i komentara u e-poruci ugrozila prava predstavnika država članica u pogledu zaštite njihovih osobnih podataka.  

14. Kao prvo, kad je riječ o primjedbama iznesenima u poruci elektroničke pošte, Ombudsman je tvrdio da bi se to moglo riješiti redigiranjem imena ili početnih imena dotičnih osoba.

15. Kao drugo, kad je riječ o glasovima koji se čuju u zvučnim snimkama, ombudsmanica je tvrdila da to nisu osobna mišljenja državnih službenika, nego da odražavaju stajališta država članica koje zastupaju. Da su ta stajališta sadržana u pisanom prijepisu, ona ne bi bila osobni podaci. Međutim, čak i ako se tvrdi da su ti glasovi osobni podaci, ombudsmanica je izjavila da bi snimke i dalje trebalo otkrivati jer postoji potreba za prijenosom podataka u određenu svrhu u javnom interesu, odnosno potreba za poznavanjem stajališta koja su države članice izrazile u zakonodavnom postupku. Osim toga, nije bilo razloga za pretpostavku da bi objavljivanje glasova zastupnika ugrozilo njihove legitimne interese.^[15] Stoga je Ombudsman, neovisno o tome jesu li snimljeni glasovi „osobni podaci”, smatrao da bi objavljivanje snimki bilo zakonito u skladu s pravilima EU-a o zaštiti podataka.

16. S obzirom na navedeno ombudsmanica je utvrdila da je Komisijino odbijanje da odobri javni pristup zvučnim snimkama i e-poruci nepravilnost u postupanju. Stoga je dala sljedeću preporuku (u skladu s člankom 3. stavkom 6. Statuta Europskog ombudsmana):

Komisija bi trebala omogućiti javni pristup traženim dokumentima, odnosno relevantnim zvučnim zapisima i e-pošti (s redigiranim imenima ili inicijalima).

Odgovor Komisije na preporuku

17. Komisija je odbila preporuku Europskog ombudsmana.

18. Komisija je ponovila da je „postupovnim pravilima komitologije” onemogućen javni pristup zvučnim snimkama i e-pošti u mjeri u kojoj se njima čuva povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica. Otkrivanje stajališta država članica prije nego što je Kolegij povjerenika imao priliku izjasniti se o nacrtu provedbenog akta ozbiljno bi ugrozilo utjecaj Komisije na savjetovanje s predstavnicima država članica bez vanjskog pritiska.

19. Komisija je nadalje naglasila da su imena i inicijali pojedinaca, kao i njihovi podaci za kontakt i nazivi radnih mjesta sadržani u zatraženoj e-poruci „osobni podaci”^[16]. Isto vrijedi i za glasove predstavnika država članica i članova osoblja Komisije ^[17] snimljene u zvučnim snimkama. Komisija je tvrdila da činjenica da su dijelovi intervencija provedeni u ime tijela država članica nema utjecaja na taj zaključak, kao ni hipotetski prijepis sadržaja zvučnih zapisa u pisanom obliku.

20. Komisija je ponovila da ni u početnom ni u ponovnom zahtjevu podnositelj pritužbe nije utvrdio potrebu za prijenosom osobnih podataka. Čak i da je to slučaj, Komisija je smatrala da postoje razlozi za pretpostavku da postoji stvaran i nehipotetski rizik da bi se odobravanjem javnog pristupa dokumentima naštetilo privatnosti zastupnika i da bi ih se podvrgnulo neželjenim vanjskim kontaktima. Budući da su dobro poznati predstavnicima industrije, Komisija je tvrdila da bi ih otkrivanje njihovih osobnih podataka osobno izložilo.

21. S obzirom na navedeno, Komisija je potvrdila svoje stajalište da se pristup audiozapisima sa sjednice odbora i zatraženoj e-poruci treba odbiti na temelju zaštite privatnosti i integriteta pojedinca te zaštite postupka donošenja odluka koji je u tijeku.

Procjena Europskog ombudsmana nakon njegove preporuke

22. Ombudsmanica je razočarana odgovorom Komisije na njezinu preporuku.

23. Ombudsmanica ostaje pri svojem stajalištu da je Komisija pogrešno odbila javno otkrivanje audiozapisa i elektroničke pošte koji sadržavaju identitet država članica koje su zatražile izmjene prijedloga Komisije o uporabi halogeniranih usporivača gorenja u proizvodima.

24. Suprotno onomu što tvrdi Komisija, otkrivanje bi bilo zakonito u skladu s pravilima EU-a o zaštiti podataka i ne bi ugrozilo Komisijin postupak donošenja odluka zbog razloga navedenih u preporuci Ombudsmana.

25. Ombudsmanica želi naglasiti da se zatraženi dokumenti odnose na zahtjeve za ekološki dizajn elektroničkih zaslona. Zakonodavstvom o ekološkom dizajnu i označivanju energetske učinkovitosti nastoji se poboljšati energetska učinkovitost i održivost proizvoda. Predlaganjem pravila na razini EU-a u tom području Komisija ima središnju ulogu u osiguravanju dosljedne primjene pravila o uštedi energije i održivoj potrošnji.

26. Transparentnost stajališta država članica omogućila bi građanima da u potpunosti razumiju napore (ili nedostatak napora) država članica u tom području, ali i da preispitaju svoja stajališta u vezi s mjerama održivosti. Razumijevanje stajališta različitih država članica ključno je u demokratskom sustavu i omogućuje građanima da pozovu svoje predstavnike na odgovornost. Otkrivanje stajališta država članica u odborima za komitologiju na neki bi način doprinijelo borbi protiv „okrivljene briselske kulture” i jačanju legitimnosti EU-a.

27. Komisija se već obvezala ^[18] na povećanje transparentnosti i odgovornosti u postupcima komitologije u kontekstu prethodne istrage Europskog ombudsmana. Ta se obveza odražava i u prijedlogu Komisije o izmjeni Uredbe o komitologiji ^[19], posebno u njezinu prijedlogu da se glasovi predstavnika država članica objave u fazi žalbenog odbora.

28. U svojim nedavnim izmjenama prijedloga Komisije ^[20] Europski parlament naglasio je važnost transparentnosti delegiranog donošenja pravila predlaganjem da glasovi država članica ne bi trebali biti javni samo u fazi žalbe, već „u svim fazama savjetodavnih postupaka i postupaka ispitivanja”. Parlament je nadalje pozvao na objavljivanje detaljnijih informacija o glasovanju u posebno osjetljivim područjima ^[21] te na veću transparentnost u pogledu sastava odbora, dnevnih redova sastanaka te dokumenata i nacrta tekstova o kojima se raspravlja. Ombudsmanica pozdravlja te inicijative za povećanje transparentnosti postupaka komitologije.

29. Međutim, Ombudsman je u više navrata izjavio ^[22] da otkrivanje stajališta država članica iznesenih u raspravama Odbora nije u suprotnosti s Uredbom o komitologiji u njezinu sadašnjem obliku. „Poslovnik o komitologiji” na koji se Komisija oslanja kako bi odbila pristup stajalištima država članica administrativne su odredbe koje je Komisija donijela kako bi organizirala rad odbora. Ta pravila ne mogu imati pravnu prednost pred uredbom. Na primjer, svaki poslovnik mora biti u skladu s pravilima EU-a o pristupu dokumentima. Stoga Komisija ne može iskoristiti pravila postupka komitologije kako bi uskratila javni pristup dokumentima ako primarno ili sekundarno pravo Unije zahtijeva njihovo otkrivanje. Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što Komisija nije razmotrila to pitanje u ovoj ili prethodnim istragama.

30. Ombudsmanica smatra da bi Komisija trebala djelovati u skladu sa svojom obvezom da postupak donošenja provedbenih akata učini transparentnijim. Još jednom poziva Komisiju da ispuni obveze utvrđene u Ugovoru o Europskoj uniji, a posebno načela utvrđena u njegovu članku 10., prema kojem svaki građanin ima „pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije”^[23], a odluke EU-a moraju se donositi „što otvorenije i bliže građanima”.^[24]

31. S obzirom na navedeno, Ombudsmanica ponovno potvrđuje svoj zaključak da je odbijanje Komisije da odobri javni pristup zvučnim snimkama i e-poruci bilo nepravilno postupanje.

Zaključak

Na temelju istrage Ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim zaključkom:

Ombudsmanica nije zadovoljna odgovorom Europske komisije na njezinu preporuku. Ombudsmanica ponavlja da bi Komisija trebala odobriti javni pristup traženim dokumentima u kojima se navode stajališta država članica o Komisijinu prijedlogu uredbe o provedbi Direktive o ekološkom dizajnu, u skladu s načelima utvrđenima u njezinoj preporuci i u ovoj Odluci.

Podnositelj pritužbe i Europska komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

 

Emily O'Reilly
Europska ombudsmanica

Strasbourg, 9. veljače 2021.

 

[1] Prijedlog je 1. listopada 2019. stupio na snagu kao Uredba 2019/2021 o utvrđivanju zahtjeva za ekološki dizajn elektroničkih zaslona u skladu s Direktivom 2009/125/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1576033291584&uri=CELEX:32019R2021.

[2] Direktiva 2009/125/EZ o uspostavi okvira za utvrđivanje zahtjeva za ekološki dizajn proizvoda koji koriste energiju, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32009L0125.

[3] Vidjeti: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_19_5889.

[4] Za kratak pregled „komitologije” vidjeti: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home.

[5] Usporivači plamena kemijske su tvari koje bi trebale usporiti paljenje i spriječiti požare. Općenito su razvrstani u halogenirane i nehalogenirane usporivače gorenja. Bromin, klor, fluor i jod elementi su kemijske skupine poznate kao halogeni. Halogenirani usporivači plamena djeluju izravno na plamen, jezgru vatre.

[6] 1. Audiozapisi sa sastanka Regulatornog odbora u skladu s Direktivom 125/2009/EZ od 19. prosinca 2018., referentni broj CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1000_cBwzNBxGSJ2.

2. Audiozapisi sa sastanka Regulatornog odbora u skladu s Direktivom 125/2009/EZ od 19. prosinca 2018., referentni broj CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1430_UyhdcPdeiA2.

3. Audiozapisi sa sastanka Regulatornog odbora u skladu s Direktivom 125/2009/EZ od 19. prosinca 2018., referentni broj CCAB_2C_2-11_EN_19122018_1650_thjgTGaMIi2.

4. Uvodna napomena o prijedlozima propisa o izvorima svjetlosti i zaslonima od 13. prosinca 2018., referentni broj Ares(2019)4090864.

[7] Članak 4. stavak 1. točka (b) Uredbe 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[8] Članak 4. stavak 3. Uredbe 1049/2001.

[9] Preporuka Europskog ombudsmana dostupna je na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/130710

[10] Uvodna izjava 6. i članak 12. stavak 2. Uredbe 1049/2001.

[11] Članak 12. stavak 2. Uredbe 1049/2001.

[12] Uvodna izjava 6. Uredbe 1049/2001.

[13] Komisija se pozvala na članak 10. stavak 2. i članak 13. stavak 2. Standardnog poslovnika za odbore (2011/C 2016/06), koji su dostupni na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32011Q0712%2801%29.

[14] Uredba 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije, dostupna na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32011R0182.

[15] Članak 9. stavak 1. točka (b) Uredbe 2018/1725.

[16] Kako je definirano u članku 3. stavku 1. Uredbe 2018/1725 o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije i o slobodnom kretanju takvih podataka, dostupno na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725.

[17] Osoblje koje nije dio višeg rukovodstva Komisije.

[18] Vidjeti odgovor Komisije u predmetu 2142/2018/EWM, dostupan na: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/121412.

[19] Komisijin Prijedlog uredbe od 14. veljače 2017. o izmjeni Uredbe 182/2011 o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije, dostupan na: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/comm-2017-085_en.pdf. 

[20] Ishod postupka Europskog parlamenta (Bruxelles, od 14. do 18. prosinca 2020.) o prijedlogu Komisije od 14. veljače 2017., dostupan na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_14314_2020_INIT&from=EN.

[21] Kao što su zaštita potrošača, zdravlje ili sigurnost ljudi, životinja ili biljaka ili zaštita okoliša.

[22] Vidjeti, primjerice, odluku u predmetu 1275/2018/THH, dostupnu na https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361 i odluku u predmetu 2142/2018/EWM, dostupnu na: https://www.ombudsman.europa.eu/nl/decision/en/122313#_ftn13.

[23] Članak 10. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

[24] Članak 1. i članak 10. stavak 3. UEU-a.