Kontekst pritužbe

1. Pritužba se odnosi na odbijanje Europske komisije da podnositelju pritužbe, društvu Access Info Europe, odobri potpuni pristup dokumentima koji se odnose na registar transparentnosti. Registar transparentnosti ^[1] javna je baza podataka za praćenje aktivnosti onih koji žele utjecati na oblikovanje i provedbu politika i postupaka donošenja odluka u institucijama EU-a. Osnovali su ga Europski parlament i Komisija 2011. na temelju međuinstitucijskog sporazuma, a revidiran je 2014.^[2] U svibnju 2016. podnositelj pritužbe zatražio je javni pristup dokumentima ^[3] koji se odnose na pravne savjete dostavljene Komisiji o registru transparentnosti, uključujući savjete o njegovoj pravnoj osnovi i o tome može li on biti obvezan ^[4]. Komisija je produljila zakonski rok za dva odgovora na taj zahtjev i odgovorila nakon njegova isteka. U svojem je odgovoru djelomično objavila tri „bilješke svoje pravne službe” iz 2006., 2007. i 2013.^[5], oslanjajući se na iznimke kojima se štite pravni savjeti, postupak donošenja odluka i osobni podaci. Podnositelj pritužbe zatražio je od Komisije da preispita tu odluku u mjeri u kojoj se odnosi na iznimke u pogledu pravnog savjetovanja i postupka donošenja odluka.

2. Komisija je u jesen 2016. predložila obvezni registar transparentnosti u obliku međuinstitucijskog sporazuma između njega, Europskog parlamenta i Vijeća ^[6]. Zatim je odgovorio na zahtjev podnositelja pritužbe za reviziju ^[7], u biti ponavljajući svoj odgovor na početni zahtjev. Access Info Europe žalio se Europskom ombudsmanu na taj odgovor, kao i na kašnjenja Komisije u vezi s njezinim početnim zahtjevom za pristup.

3. Ombudsmanica je pokrenula istragu o toj pritužbi. Njezin istražni tim sastao se s Komisijom i pregledao mišljenja njezine pravne službe.

4. Budući da se činjenična i pravna situacija promijenila od sastavljanja dokumenata, Ombudsmanica je smatrala da se razlozi za odbijanje, odnosno zaštita pravnog savjetovanja i postupak odlučivanja, više ne mogu primjenjivati. Stoga je predložila ^[8] da Komisija odobri puni pristup mišljenjima svoje Pravne službe ^[9]. Prijedlog rješenja nije se bavio kašnjenjima Komisije.

5. Ovom se odlukom uzima u obzir mišljenje Komisije o prijedlogu Europskog ombudsmana i informacije koje je dostavio podnositelj pritužbe.

Prijedlog Europskog ombudsmana za rješenje

6. Ombudsmanica je smatrala da Komisija nije na odgovarajući način opravdala svoju odluku o uskraćivanju potpunog pristupa trima mišljenjima svoje pravne službe.

7. Nije iznijela uvjerljive argumente kojima bi dokazala da bi se potpunim otkrivanjem ugrozio njezin interes da zaštiti svoj pravni savjet. Do trenutka kada je Komisija donijela odluku o zahtjevu podnositelja pritužbe za preispitivanje, već je održala javno savjetovanje o prijedlogu međuinstitucijskog sporazuma o obveznom registru transparentnosti iz 2016. i donijela ga. To je značilo da se informacije uskraćene iz dokumenata iz 2006. i 2007. više ne mogu smatrati kontroverznima, a informacije iz 2013. više nisu relevantne.

8. Kad je riječ o iznimci kojom se štiti postupak donošenja odluka, ombudsmanica nije bila uvjerena u argument Komisije da bi se potpunim otkrivanjem smanjila njezina sposobnost donošenja nepristranih i internih odluka, bez vanjskog pritiska. Razlog tomu bio je postupak donošenja odluka na koji su dokumenti povezani bili dovršeni.

9. Za Ombudsmana, čak i da se Komisija pravilno oslonila na iznimke, i dalje bi postojao prevladavajući javni interes za otkrivanje. Ombudsmanica je međuinstitucionalni sporazum smatrala „sličnijim zakonodavnom postupku nego administrativnoj funkciji”. Stoga je u načelu bila potrebna veća transparentnost jer bi građani EU-a trebali moći pratiti nove rasprave o nacrtima zakona, posebno kada se njihov predmet odnosi na instrument namijenjen promicanju transparentnosti u postupku donošenja odluka EU-a.

10. Ombudsmanica je zaključila da je protek vremena i znatan razvoj događaja od Komisijine odluke o preispitivanju iz 2016. značio da će vjerojatno ponovno razmotriti svoju odluku kao odgovor na novi zahtjev za pristup. Stoga je Komisiji podnijela sljedeći prijedlog rješenja: 

Ombudsmanica predlaže da Komisija omogući potpun pristup dokumentima na koje se odnosi zahtjev podnositelja pritužbe, podložno samo redigiranju svih osobnih podataka.

11. Komisija je u odgovoru navela da je njezina tadašnja odluka činjenično i pravno ispravna [10] i da „naknadni događaji možda neće utjecati na tu ocjenu”. Ponovila je svoje stajalište da je njezina odluka o preispitivanju iz 2016. opravdana jer su informacije uskraćene iz dokumenata i dalje relevantne za „daljnje međuinstitucijske rasprave”. Razlozi za uskraćivanje dijelova dokumenata „nisu bili povezani s donošenjem prijedloga iz 2016.”. Istaknula je da podnositelj pritužbe ipak može podnijeti novi zahtjev s obzirom na trenutačne okolnosti.

12. Kad je riječ o prirodi međuinstitucijskog sporazuma, Komisija je tvrdila da se međuinstitucionalni sporazum razlikuje od zakonodavnog postupka ^[11] jer međuinstitucionalni sporazum može obvezivati samo dotične institucije. Također je tvrdio da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje.

Procjena Europskog ombudsmana nakon prijedloga rješenja

13. Ombudsmanica izražava žaljenje zbog toga što Komisija nije slijedila njezin prijedlog da se podnositelju pritužbe omogući širi pristup trima mišljenjima njezine pravne službe.  

14. Ombudsmanica ostaje pri svojem stajalištu da Komisija nije na odgovarajući način opravdala svoju odluku o uskraćivanju dijelova tih dokumenata.

15. Ombudsmanica je razočarana što se Komisija i dalje oslanja na argument da je njezina odluka u to vrijeme bila činjenično i pravno ispravna. Ombudsmanica smatra da je stajalište Komisije vrlo formalističko, a ne u interesu administrativne učinkovitosti. Do trenutka kada je Komisija donijela odluku o pristupu, već je podnijela prijedlog međuinstitucijskog sporazuma o obveznom registru transparentnosti. Činjenica da će tri institucije dodatno raspravljati o tome nije relevantna.

16. Ombudsmanica naglašava da institucije EU-a moraju provoditi svoj rad na što otvoreniji način.^[12] Čak i ako se, sa strogog pravnog stajališta ^[13], međuinstitucijski sporazum ne donese u okviru zakonodavnog postupka, Ombudsman smatra da je transparentnost jednako važna u svakom postupku donošenja odluka koji uključuje donošenje međuinstitucijskog sporazuma, posebno kad je riječ o obveznom registru transparentnosti. Ombudsmanica smatra pomalo ironičnim da Komisija nije bila što otvorenija i otvorenija u pogledu same mjere usmjerene na promicanje transparentnosti kao sredstva za postizanje veće legitimnosti i odgovornosti EU-a.

17. Međutim, s obzirom na to da je Komisija odlučno odbila argumente za preispitivanje svojeg odbijanja zahtjeva za javni pristup s obzirom na promijenjene okolnosti, ombudsmanica smatra da službena preporuka za otkrivanje mišljenja Pravne službe u ovoj fazi ne bi bila korisna. To je unatoč činjenici da smatra da daljnje odbijanje pristupa javnosti predstavlja nepravilnost u postupanju. Napominje da podnositelj pritužbe i dalje može podnijeti novi zahtjev za javni pristup istim dokumentima s obzirom na promijenjene okolnosti od podnošenja izvornog zahtjeva prije tri godine. Naime, sama je Komisija istaknula da će razmotriti takav zahtjev i ocijeniti ga s obzirom na trenutačne pravne i činjenične okolnosti.

18. Kad je riječ o kašnjenjima Komisije u odgovoru na početni zahtjev za pristup, Ombudsmanica smatra da je Komisija povrijedila postupovne zahtjeve nametnute institucijama EU-a.[14] Prešla je zakonski rok za odgovor podnositelju pritužbe i nije mu dostavila detaljne razloge za „izvanredni slučaj” produljenja roka. Ombudsmanica je nedavno izrazila zabrinutost zbog kašnjenja Komisije u drugom predmetu ^[15] te prati situaciju. Stoga smatra da formalno utvrđenje nepravilnosti u postupanju ne bi imalo nikakvu korisnu svrhu u ovom konkretnom slučaju.

Zaključak

Na temelju istrage Europski ombudsman zaključuje ovaj predmet sljedećim nalazom:

Stalno odbijanje Europske komisije da odobri širi pristup dokumentima predstavlja nepravilnost u postupanju.

Podnositelj pritužbe i Komisija bit će obaviješteni o toj odluci.

Emily O'Reilly

Europski ombudsman

Strasbourg, 12. lipnja 2019.

[1] Za više informacija vidjeti http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=hr.

[2] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] U skladu s Uredbom (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] https://www.asktheeu.org/en/request/legal_advice_on_lobby_register

[5] Djelomično objavljeni dokumenti dostupni su na: https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/10673/attach/5/JUR%202006%2030417%20Redacted.pdf; https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/10673/attach/6/JUR%202007%2030478%20Redacted.pdf; https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/10673/attach/7/Ares%202013%203191712%20Redacted.pdf.

[6] Prijedlog međuinstitucijskog sporazuma o obveznom registru transparentnosti: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52016PC0627

[7] Dostupno na: https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/11358/attach/html/4/2016%202791%20C%202016%206494%20F1%20DECISION%20LETTER%20EN%20V2%20P1%20863832.pdf.html

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/115001

[9] Podložno samo redigiranju bilo kakvih osobnih podataka.

[10] Upućujući na točku 63. presude Suda Europske unije od 11. svibnja 2017., Kraljevina Švedska protiv Europske komisije, C-562/14: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=356885508833494B536EA4C760E15969?text=&docid=190582&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7747837 

[11] Za opis zakonodavnog postupka vidjeti https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/types-eu-law_en.

[12] Članak 15. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[13] Točka 69. presude Općeg suda od 22. ožujka 2011., Access Info Europe protiv Vijeća Europske unije, predmet T‑233/09: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3626549

[14] Suprotno članku 7. stavcima 1. i 3. Uredbe 1049/2001.

[15] Odluka Europskog ombudsmana o pritužbi 1686/2017/THH: https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/98786