Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe, bivši dužnosnik Europske komisije, počeo je primati invalidsku mirovinu nakon nesreće.

2. U svibnju 2009. podnositelj pritužbe poslao je pismo predsjedniku Vijeća EU-a („Vijeće”) u kojem se pozvao na odredbe članka 22.b Pravilnika o osoblju [1] i, u biti, iznio navode o nepravilnostima u Komisijinu postupanju s njegovom medicinskom dokumentacijom. Podnositelj pritužbe nadalje je izjavio da je obavijestio glavnog tajnika Komisije o navedenim nepravilnostima u skladu s odredbama članka 22.a Pravilnika o osoblju [2]. Potonji je OLAF-u skrenuo pozornost na navode podnositelja pritužbe, koji je odlučio da neće pokrenuti istragu.

3. Glavno tajništvo Vijeća (tj. Odjel II. – „Komunikacija; Služba za informiranje javnosti”) odgovorio na prethodno navedeni dopis podnositelja pritužbe. Navelo je da pitanja istaknuta u njegovoj korespondenciji nisu obuhvaćena mandatom predsjednika Vijeća te mu je savjetovalo da predmet uputi Službeničkom sudu, koji je nadležan za rješavanje sporova između institucija Unije i njihova osoblja.

Predmet istrage

4. U svojoj pritužbi Europskom ombudsmanu podnositelj pritužbe podnio je sljedeću tvrdnju i zahtjev.

Tvrdnja:

Vijeće EU-a nije na odgovarajući način odgovorilo na njegovo otkrivanje predsjedniku u skladu s člankom 22.b Pravilnika o osoblju.

Zahtjev:

Vijeće EU-a trebalo bi ispunjavati svoje odgovornosti prema podnositelju pritužbe u skladu s člankom 22.b Pravilnika o osoblju.

5. Osim toga, ombudsmanica je od Vijeća zatražila da objasni opći postupak koji slijedi u vezi s korespondencijom osoba koje se pozivaju na članak 22.b Pravilnika o osoblju.

6. U svojim primjedbama na odgovor Vijeća podnositelj pritužbe podnio je sljedeći novi zahtjev:

Odredbe članka 22.b Pravilnika o osoblju trebalo bi revidirati kako bi se omogućio odgovarajući odgovor petero dužnosnika koji su u njemu navedeni na otkrivanje informacija o navodnim prijestupima u drugoj instituciji EU-a.

7. Ombudsmanica napominje da se nova tvrdnja podnositelja pritužbe ne odnosi na mogući slučaj nepravilnosti u postupanju, već na osnovanost zakonodavstva Unije. U skladu s odredbama članka 2. stavka 2. njegova Statuta [3] Europski ombudsman stoga nije ovlašten baviti se tom tvrdnjom.

Istraga

8. S obzirom na činjenicu da je Ombudsman smatrao da pritužba podnositelja pritužbe sadržava materijal na koji se primjenjuje članak 22.b Pravilnika o osoblju, odlučio ju je klasificirati kao povjerljivu [4].

9. Ombudsmanica je 15. lipnja 2011. pokrenula istragu i zatražila od Vijeća da dostavi mišljenje o pritužbi do 30. rujna 2011. Mišljenje Vijeća proslijeđeno je podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje primjedbi.

10. Podnositelj pritužbe poslao je 13. listopada 2011. dodatnu korespondenciju u vezi s ovom pritužbom.

11. Podnositelj pritužbe dostavio je svoja očitovanja 30. studenoga 2011.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Navodni propust da se na odgovarajući način odgovori na objavu podnositelja pritužbe u skladu s člankom 22. točkom (b) Pravilnika o osoblju

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

12. U prilog svojoj tvrdnji podnositelj pritužbe tvrdio je sljedeće: (i) odgovor Vijeća iz svibnja 2009. bio je neodgovarajući; i ii. Vijeće nije osiguralo njegovu zaštitu jer je njegovo pismo obradila služba koja se bavi zahtjevima šire javnosti.

13. Vijeće je u svojem mišljenju izrazilo žaljenje zbog toga što je njegova služba za registraciju pogrešno dodijelila pismo podnositelja pritužbe iz svibnja 2009. Službi za informiranje javnosti umjesto Uredu predsjednika. Također je izrazio žaljenje zbog toga što se Služba za informiranje javnosti pogrešno smatrala nadležnom za odgovor na dopis podnositelja pritužbe te mu je dostavila neodgovarajući odgovor. Vijeće je nadalje objasnilo da je razlog zbog kojeg je dopis podnositelja pritužbe nepravilno dodijeljen taj što je predsjedniku Vijeća upućeno samo nekoliko slučajeva korespondencije u skladu s člankom 22.b Pravilnika o osoblju. Vijeće je stoga pretpostavilo da je služba koja obrađuje dopis podnositelja pritužbe pogrešno razumjela njegov predmet.

14. Vijeće je istaknulo da se, iako je dopis podnositelja pritužbe pogrešno dodijeljen, s njegovim sadržajem postupalo u skladu s relevantnim odredbama Pravilnika o osoblju i Kodeksa dobrog upravnog ponašanja [5] na način koji mu nije mogao prouzročiti nikakvu štetu.

15. Vijeće je u rujnu 2011. uputilo pismo podnositelju pritužbe u kojem se ispričava zbog postupanja s njegovom korespondencijom iz svibnja 2009. Što se tiče merituma njegovih optužbi protiv Komisije, Vijeće je napomenulo da se podnositelj pritužbe prethodno obratio OLAF-u u vezi s tim pitanjem i da je OLAF odlučio da neće pokrenuti istragu. Također je istaknuo da Vijeće nije ovlašteno istraživati navode o nepravilnostima koje spadaju u područje djelovanja Komisije. Vijeće je predložilo da Ombudsman pozove podnositelja pritužbe da ponovno stupi u kontakt s OLAF-om kako bi ga obavijestio o novim argumentima u prilog njegovim navodima protiv Komisije, koji su podneseni u njegovoj pritužbi Ombudsmanu.

16. Naposljetku, Vijeće je objasnilo da korespondenciju upućenu predsjedniku i pozivajući se na članak 22.b Pravilnika o osoblju obrađuju ured predsjednika i nadležna služba uprave. Kad je riječ o postupku koji se primjenjuje za rješavanje navoda o prijestupima, Glavno tajništvo Vijeća („GTV”) može, u skladu s člankom 22.a Pravilnika o osoblju, provoditi unutarnje administrativne istrage [6]. Nadalje, specijalizirano povjerenstvo u okviru GTV-a nadležno je za istraživanje navodnih financijskih nepravilnosti [7]. U slučaju sumnje na zlouporabu financijskih sredstava Vijeća OLAF se o tome obavješćuje i pita ga se namjerava li provesti istragu. Ako OLAF ne provede takvu istragu, GTV može odlučiti provesti unutarnju istragu. Naposljetku, Vijeće je spomenulo da njegova interna pravila [8] pružaju zaštitu članovima osoblja koji se pozivaju na članke 22.a i 22.b Pravilnika o osoblju.

17. Podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima sa zadovoljstvom primijetio da se Vijeće ispričalo zbog pogrešnog postupanja s njegovom korespondencijom. Međutim, zauzeo je stajalište da je teško razumjeti kako je takva pogreška mogla biti počinjena jer je njegovo pismo bilo označeno "Restreint UE". Stoga, iako nije pretrpio nikakvu štetu, pogreške počinjene u postupanju s njegovom korespondencijom mogle bi predstavljati nepravilnost u postupanju.

18. Podnositelj pritužbe naveo je i da se čini da Vijeće nema poseban postupak za postupanje s korespondencijom dužnosnika koji se pozivaju na članak 22.b Pravilnika o osoblju u vezi s navodnim nepravilnostima u „drugim institucijama”(naglasak podnositelja pritužbe). Nadalje, ako, kao što je navedeno u njegovu mišljenju, Vijeće „ne raspolaže istražnim ovlastima u vezi s navodnim nepravilnostima u području djelovanja Komisije”, iz toga proizlazi da ne može osigurati daljnje postupanje u vezi s objavom u skladu s odredbama članka 22.b Pravilnika o osoblju.

19. Nadalje, ako Vijeće smatra da novi elementi podneseni u njegovoj pritužbi Ombudsmanu mogu dovesti do pretpostavke o mogućoj nezakonitoj aktivnosti, ono o tome mora odmah obavijestiti OLAF, umjesto da Ombudsmanu predloži da pozove podnositelja pritužbe da to učini. U svakom slučaju, podnositelj pritužbe istaknuo je da se ne želi obratiti OLAF-u u vezi s tim pitanjem, s obzirom na način na koji su i Komisija i OLAF postupali s informacijama koje je otkrio na temelju članka 22.a Pravilnika o osoblju.

Procjena Europskog ombudsmana

20. Ombudsmanica napominje da je glavno sporno pitanje način na koji je Vijeće postupalo s otkrivanjem koje je podnositelj pritužbe dao na temelju članka 22.b Pravilnika o osoblju. U tom se pogledu u ovom prigovoru ističe važno načelno pitanje u pogledu tumačenja i primjene prethodno navedene odredbe Pravilnika o osoblju.

21. Ombudsman nije upoznat ni s jednom sudskom praksom kojom se pojašnjava tumačenje i primjena prethodno navedene odredbe Pravilnika o osoblju. U tim okolnostima Ombudsman smatra da je korisno, na temelju informacija prikupljenih tijekom ove istrage i njegovih sličnih istraga o pritužbama 1039/2011/RT i 1069/2011/RT, iznijeti vlastita stajališta o tom pitanju koja se temelje na načelima dobre uprave. Međutim, Ombudsman podsjeća da mjerodavno tumačenje prava EU-a može utvrditi samo Sud EU-a.

22. Članci 22.a i 22.b Pravilnika o osoblju obično se nazivaju "odredbama o zviždačima". Te odredbe imaju dvostruku strukturu koja se sastoji od (a) obveze prijavljivanja ozbiljnih prijestupa vlastitoj instituciji zviždača ili, pod određenim uvjetima, OLAF-u i (b) prava prijavljivanja predmeta i dužnosnicima određenih drugih institucija EU-a, pod uvjetom da su ispunjeni posebni zahtjevi [9].

23. Člancima 22.a i 22.b definiraju se okolnosti u kojima su zviždači zaštićeni od osvete institucije za koju rade. U skladu s člankom 22.a dotična institucija ne smije djelovati na štetu dužnosnika koji je otkrio informacije ako je postupao razumno i pošteno. Člankom 22.b ta se zaštita proširuje na dužnosnika koji dalje otkriva informacije jednom ili više od pet u njemu navedenih dužnosnika, odnosno predsjednicima Europskog parlamenta, Komisije, Vijeća, Revizorskog suda ili Europskog ombudsmana.

24. U skladu s člankom 22.a, nakon što je državni službenik ispunio obvezu prijave obavješćivanjem svojih nadređenih ili otkrivanjem informacija izravno OLAF-u, obaviještena tijela dužna su poduzeti odgovarajuće mjere. Međutim, ako ni nadređeni zviždači ni OLAF ne poduzmu takve mjere u razumnom roku, dužnosnik koji je prijavio prijestup ima pravo o svojim zabrinutostima obavijestiti jednog ili više od pet dužnosnika navedenih u članku 22.b.

25. Djelotvorna svrha (effet utile) članka 22.b jest omogućiti zviždaču da ima vanjski pravni lijek ako ne pronađe responzivnog adresata unutar svoje institucije ili unutar OLAF-a u skladu s postupkom utvrđenim u članku 22.a.

26. Međutim, iako se čini da članak 22.a pruža određene smjernice u pogledu načina na koji bi dotična institucija trebala slijediti nakon otkrivanja informacija, odnosno da bi se otkrivene informacije trebale bez odgode proslijediti OLAF-u i da zviždač ne bi trebao pretrpjeti štetne učinke zbog otkrivanja, članak 22.b Pravilnika o osoblju ne govori ništa o tome kako bi pet dužnosnika koji su u njemu navedeni trebalo postupati s otkrivenim informacijama.

27. Stoga je razumno smatrati da je pet dužnosnika navedenih u članku 22.b slobodno uspostaviti vlastiti upravni postupak za postupanje s informacijama primljenima od državnih službenika o navodnim prijestupima u drugoj instituciji. Naravno, dobra uprava zahtijeva da i navedeni dužnosnici primjenjuju osnovna načela koja bi trebala usmjeravati svaki upravni postupak pri postupanju s informacijama objavljenima u skladu s člankom 22.b.

28. U tom pogledu trebalo bi poštovati prava zviždača na privatnost, zaštitu podataka i povjerljivost (osim ako on izričito zatraži javno postupanje s otkrivanjem). Kao što je istaknuo Europski nadzornik za zaštitu podataka, položaj zviždača osjetljiv je. Osobe koje pružaju takve informacije trebale bi dobiti jamstva da će njihov identitet ostati povjerljiv, posebno u odnosu na osobu o kojoj je prijavljena navodna povreda [10]. Osim toga, pravo zviždača da iznese svoja stajališta mora se zaštititi pri postupanju s informacijama otkrivenima u skladu s člankom 22.b. To je posebno važno ako relevantni dužnosnik nema sredstava ili ovlasti da na odgovarajući način odgovori na zabrinutost zviždača i odluči uputiti to pitanje drugom tijelu na daljnje razmatranje. U takvim slučajevima dužnosnik mora osigurati da nakon takvog upućivanja zviždač i dalje može pravilno ostvarivati prava koja bi imao da predmet nije bio upućen.

29. Načelima dobre uprave zahtijeva se i da se sadržajna procjena informacija objavljenih u skladu s člankom 22.b provede pažljivo, nepristrano i objektivno. Dužnosnik koji otkrije takve informacije očito očekuje da nadležna tijela poduzmu mjere. S druge strane, primarna je obveza tih tijela temeljito ocijeniti objavljene informacije prije donošenja odluke o odgovarajućim daljnjim mjerama. U nekim okolnostima može biti primjereno da se uopće ne poduzimaju nikakve daljnje mjere. Međutim, neovisno o odluci, tijelo koje je obaviješteno trebalo bi obrazložiti tu odluku. Pravilnim postupanjem i objašnjavanjem zviždaču koraka poduzetih u postupanju s njegovim otkrivanjem izbjegao bi se dojam da tijelo kojem se obratilo na temelju članka 22.b Pravilnika o osoblju uopće nije ocijenilo spis ili da je došlo do tajnog dogovaranja između navedenog tijela i institucije na koju se otkrivanje odnosi.

30. S obzirom na prethodna razmatranja, revizija Europskog ombudsmana u ovom predmetu ograničena je na utvrđivanje: (i) je li Vijeće ispravno slijedilo svoj unutarnji postupak pri postupanju s objavom koju je podnositelj pritužbe dostavio u skladu s člankom 22.b; i ii. je li odluka koju je donijela nakon objave podnositelja pritužbe propisno obrazložena.

31. Ombudsmanica napominje da Vijeće u početku nije pravilno slijedilo vlastiti postupak kojim se uređuje postupanje s korespondencijom podnositelja pritužbe. Međutim, tijekom ove istrage Vijeće se ispričalo zbog tih nedostataka. Osim toga, podnositelj pritužbe u svojim je očitovanjima naveo da nije pretrpio nikakvu štetu zbog nepravilnog postupanja s korespondencijom. Stoga Ombudsman smatra da nije korisno nastaviti s tim aspektom istrage.

32. Kad je riječ o procjeni objave podnositelja pritužbe u skladu s člankom 22.b, Vijeće je naglasilo da nema ovlasti za istraživanje navodnih nepravilnosti koje spadaju u područje djelovanja Komisije. Ombudsmanica napominje da podnositelj pritužbe nije iznio uvjerljive argumente kojima bi se moglo dovesti u pitanje stajalište Vijeća.

33. Slično tome, iako se podnositelj pritužbe već obratio OLAF-u prije obraćanja predsjedniku Vijeća, prijedlog Vijeća da se podnositelj pritužbe ponovno obrati OLAF-u razuman je s obzirom na „nove argumente” koje je iznio u svojoj pritužbi Ombudsmanu. U tom pogledu, s obzirom na to da se novi argumenti odnose na navodni slučaj prijevare, čini se da je OLAF najprikladnije tijelo za postupanje s takvim informacijama.

34. S obzirom na prethodno navedeno, ombudsmanica smatra da daljnje istrage o navodima i zahtjevima podnositelja pritužbe protiv Vijeća nisu opravdane.

B. Zaključak

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključkom:

Daljnje istrage nisu opravdane.

Podnositelj pritužbe i Vijeće bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 21. ožujka 2012.

---

[1] Članak 22.b stavak 1. Pravilnika o osoblju glasi kako slijedi: „Dužnosnik koji dalje otkriva informacije kako su definirane u članku 22.a predsjedniku Komisije, Revizorskom sudu, Vijeću ili Europskom parlamentu ili Europskom ombudsmanu ne trpi nikakve štetne učinke od strane institucije kojoj pripada ako su ispunjena oba sljedeća uvjeta:

(a) službenik iskreno i razumno vjeruje da su otkrivene informacije i sve tvrdnje koje su u njima sadržane u bitnome istinite; i

(b) dužnosnik je prethodno otkrio iste informacije OLAF-u ili vlastitoj instituciji te je OLAF-u ili toj instituciji omogućio da, s obzirom na složenost predmeta, poduzme odgovarajuće mjere. Dužnosnik se propisno obavješćuje o tom roku u roku od 60 dana.”

[2] Članak 22.a stavak 1. Pravilnika o osoblju glasi kako slijedi: „Svaki dužnosnik koji tijekom ili u vezi s obavljanjem svojih dužnosti sazna za činjenice na temelju kojih se može pretpostaviti postojanje moguće nezakonite aktivnosti, uključujući prijevaru ili korupciju, koja šteti interesima Zajednica, ili za ponašanje povezano s obavljanjem profesionalnih dužnosti koje može predstavljati ozbiljno nepoštovanje obveza dužnosnika Zajednica, o tome bez odgode obavješćuje svog neposrednog nadređenog ili glavnog direktora ili, ako to smatra korisnim, glavnog tajnika ili osobe na istovjetnim položajima, ili izravno Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF).”

[3] "Svaki građanin Unije ... može ... uputiti pritužbu Ombudsmanu u pogledu slučaja nepravilnosti u postupanju ...".

[4] U skladu s odredbama članka 10. stavka 1. Provedbenih odredbi Europskog ombudsmana, „[a]ko podnositelj pritužbe to zatraži, Europski ombudsman klasificira pritužbu kao povjerljivu. Ako smatra da je potrebno zaštititi interese podnositelja pritužbe ili treće strane, Europski ombudsman može na vlastitu inicijativu klasificirati pritužbu kao povjerljivu.”

[5] Vijeće se pozvalo na odredbe članka 17. Pravilnika o osoblju kojima se propisuje da se dužnosnici suzdržavaju od neovlaštenog otkrivanja informacija primljenih u okviru obavljanja dužnosti i na članak 11. svojeg Kodeksa dobrog administrativnog ponašanja, u skladu s kojim se cjelokupno osoblje Glavnog tajništva Vijeća suzdržava od obrade podataka u nelegitimne svrhe ili od prijenosa takvih podataka neovlaštenim trećim stranama.

[6] U skladu s odredbama Priloga IX. Pravilniku o osoblju i Odluke zamjenika glavnog tajnika br. 73/2006 o vođenju i postupku upravnih istraga i stegovnom povjerenstvu.

[7] Kako je predviđeno člankom 66. stavkom 4. Financijske uredbe (Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica, SL 2002., L 248, str. 1., kako je izmijenjena).

[8] Vijeće se pozvalo na obavijest o osoblju od 11. prosinca 2006. kojom se utvrđuju detaljna pravila za primjenu članaka 22.a i 22.b Pravilnika o osoblju u okviru GTV-a.

[9] Naime, dužnosnik (a) iskreno i razumno vjeruje da su otkrivene informacije i sve tvrdnje sadržane u njima u biti istinite; i (b) prethodno je otkrio iste informacije OLAF-u ili svojoj instituciji te je omogućio dovoljno vremena za odgovarajuće djelovanje.

[10] Vidjeti mišljenje Europskog nadzornika za zaštitu podataka o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1073/1999 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EURATOM) br. 1074/1999 (SL 2011., C 279, str. 11.), t. 45., dostupno na http://www.edps.europa.eu.