Okolnosti pritužbe

1. Podnositelj pritužbe podnio je 8. siječnja 2007. Europskom uredu za borbu protiv prijevara (OLAF) zahtjev za javni pristup dokumentima. Zahtjev je podnesen u skladu s Uredbom (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije („Uredba 1049/2001”)[1]. OLAF je 21. veljače 2007. podnositelju pritužbe poslao potvrdu o primitku zahtjeva. Međutim, podnositelj pritužbe nije primio odgovor na svoj zahtjev u relevantnom roku. Stoga je 14. veljače 2007. podnio ponovni zahtjev. Do datuma ove pritužbe OLAF nije odgovorio ni na jedan zahtjev.

2. U zahtjevu podnositelja pritužbe za pristup dokumentima, koji je potvrđen ponovnim zahtjevom od 14. veljače 2007., istaknute su sljedeće točke.

3. Podnositelj pritužbe uputio je na presudu Prvostupanjskog suda od 4. listopada 2006. u predmetu T-193/04 Tillack protiv Komisije [2] i na članak naslovljen „Brüsseler Nachwehen”, koji je objavljen u njemačkom listu Frankfurter Allgemeine Zeitung („FAZ”) od 29. studenoga 2006. U članku se navodi da je Državno odvjetništvo u Hamburgu zaključilo istragu koja je pokrenuta na temelju OLAF-ove obavijesti u kojoj je sudjelovala neimenovana osoba u Gruner und Jahru (nakladnik).

4. Podnositelj pritužbe zatim je podnio zahtjev za pristup sljedećim dokumentima:

1) Priopćenje od 11. veljače 2004., navedeno u točki 27. gore navedene odluke Prvostupanjskog suda [3]. Podnositelj pritužbe zatražio je i da ga se obavijesti o tome tko je potpisao navedenu komunikaciju (zahtjev podnositelja pritužbe za informacije).

2) Pisane upute/mandate dane relevantnom osoblju OLAF-a u vezi sa sastankom iz točke 78. gore navedene presude Prvostupanjskog suda [4].

3) Dokument u kojem se raspravljalo o mogućoj financijskoj šteti za financijske interese Zajednice, bilo da je podnesen prilikom pokretanja unutarnje istrage OLAF-a ili kasnije.

5. Podnositelj pritužbe nije primio odgovor na svoj ponovni zahtjev u roku predviđenom Uredbom 1049/2001. Stoga je podnio ovu pritužbu Ombudsmanu. Ombudsman je 24. svibnja 2007. pitao podnositelja pritužbe je li OLAF stupio u kontakt s njim u vezi s njegovim zahtjevom. Podnositelj pritužbe poslao je 28. svibnja 2007. Ombudsmanu primjerak odgovora od 19. ožujka 2007. koji je primio od OLAF-a kao odgovor na njegov ponovni zahtjev. Podnositelj pritužbe dostavio je i svoje dodatne primjedbe („Ergänzende Stellungnahme”) na ovu pritužbu.

6. U svojem odgovoru od 19. ožujka 2007. OLAF je odbio pristup svim predmetnim dokumentima.

Predmet istrage

7. Ombudsmanica je pokrenula ovu istragu o sljedećim navodima i tvrdnjama podnositelja pritužbe:

Tvrdnje:

OLAF pri obradi ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe nije poštovao odredbe Uredbe 1049/2001.

OLAF nije (a) odgovorio i (b) prihvatio zahtjev podnositelja pritužbe da ga se obavijesti o tome tko je potpisao obavijest iz točke 27. odluke Prvostupanjskog suda u predmetu T-193/04, koja je poslana njemačkim pravosudnim tijelima 11. veljače 2004.

Zahtjevi:

OLAF bi podnositelju pritužbe trebao odobriti potpun ili djelomičan pristup dokumentima zatraženima na temelju Uredbe 1049/2001.

OLAF bi trebao obavijestiti podnositelja pritužbe o tome tko je potpisao obavijest iz točke 27. odluke Prvostupanjskog suda u predmetu T-193/04, koja je 11. veljače 2004. poslana njemačkim pravosudnim tijelima.

Istraga

8. Ombudsmanica je OLAF-u poslala pritužbu sa zahtjevom za mišljenje. Mišljenje OLAF-a proslijeđeno je podnositelju pritužbe koji je podnio svoja očitovanja.

9. Ombudsmanica je 24. rujna 2008. iznijela prijedlog prijateljskog rješenja. OLAF je 15. siječnja 2009. poslao svoj odgovor Ombudsmanu, koji ga je proslijedio podnositelju pritužbe s pozivom na podnošenje očitovanja. Podnositelj pritužbe nije dostavio primjedbe.

10. Zbog nesporazuma u vezi s daljnjim mjerama koje je OLAF trebao poduzeti kao odgovor na prijedlog Ombudsmana o prijateljskom rješenju, ali što OLAF nije učinio, Ombudsman nije odmah procijenio slučaj. Nakon toga s OLAF-om se stupilo u kontakt u vezi s daljnjim mjerama. OLAF je odgovorio podnošenjem novog dopisa podnositelju pritužbe i ombudsmanu. OLAF je u svojem dopisu podnositelju pritužbe odobrio opsežan djelomičan pristup predmetnim dokumentima.

Analiza i zaključci Europskog ombudsmana

A. Tvrdnja da OLAF pri obradi ponovnog zahtjeva podnositelja pritužbe nije poštovao odredbe Uredbe 1049/2001

Argumenti izneseni Europskom ombudsmanu

Postupovna pitanja

11. U svojem mišljenju o ovoj pritužbi OLAF je potvrdio da je došlo do kašnjenja u odgovaranju na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe te se ispričao podnositelju pritužbe. Podnositelj pritužbe nije ustrajao na tome u ovoj pritužbi.

12. U svojem prijedlogu prijateljskog rješenja ombudsmanica je pozdravila činjenicu da je OLAF podnositelju pritužbe ponudio jasnu i nedvosmislenu ispriku zbog nepoštovanja relevantnog roka. Ombudsmanica je stoga smatrala da nije potrebna daljnja istraga ili procjena u pogledu tog aspekta pritužbe.

Materijalna pitanja

13. OLAF je u biti zadržao stajališta i argumente koje je iznio u svojem odgovoru na ponovni zahtjev podnositelja pritužbe, kao i podnositelj pritužbe u pogledu njegove pritužbe Ombudsmanu. U nastavku se navodi njihov prikaz redoslijedom kojim su nastali.

14. Ombudsman podsjeća da je podnositelj pritužbe zatražio pristup sljedećim dokumentima:

1. Priopćenje od 11. veljače 2004., navedeno u točki 27. gore navedene odluke Prvostupanjskog suda [5]. Osim toga, podnositelj pritužbe zatražio je da ga se obavijesti o tome tko je potpisao tu obavijest.

2. Pisane upute/mandate dane osoblju OLAF-a u vezi sa sastankom koji je naveden u točki 78. prethodno navedene presude Prvostupanjskog suda [6].

3. Dokument u kojem je ispitana moguća financijska šteta za financijske interese Zajednice, neovisno o tome je li podnesen prilikom pokretanja unutarnje istrage OLAF-a ili je sastavljen naknadno.

Argumenti koje je OLAF iznio zbog odbijanja otkrivanja prethodno navedenih triju dokumenata

15. OLAF je tvrdio da se članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe 1049/2001, koji se odnosi na istrage [7], primjenjuje na dokumente jer su oni dio OLAF-ove istrage koja je u tijeku. Smatrala je da bi otkrivanje dokumenata moglo dovesti do toga da dostupni dokazi i njihovi izvori postanu javni. Ako bi se to dogodilo, postojala je bojazan da bi pojedinci pod istragom mogli dobiti opću sliku već prikupljenih dokaza prije nego što su dokazi bili potpuni. OLAF je smatrao da bi otkrivanje dokumenata moglo ozbiljno ugroziti svrhu istrage, odnosno utvrditi postoje li nepravilnosti u postupanju s financijama. To je stajalište potkrijepljeno odlukom Prvostupanjskog suda u predmetu T-391/03 Franchet i Byk protiv Komisije [8].

16. OLAF je nadalje tvrdio da se primjenjuje i članak 4. stavak 1. točka (b) Uredbe 1049/2001 [9] jer bi otkrivanje ugrozilo privatnost i integritet pojedinaca čija su imena navedena u onome što se naziva završnim izvješćem. Isto vrijedi i za osobu zaduženu za predmet zaduženu za to izvješće.

Konkretno, kad je riječ o dokumentima 1. i 2.:

17. OLAF je tvrdio da se članak 4. stavak 2. prva alineja Uredbe 1049/2001 [10] primjenjuje na dokumente 1. i 2. jer se odnosi na komercijalne interese pojedinaca (privatne ili prirodne). OLAF je smatrao da bi takvi interesi mogli biti ugroženi i u slučaju otkrivanja navedenih dokumenata. Objasnila je da, dok se ne donese konačna odluka o mjerama koje treba poduzeti, sama činjenica da su pojedinci uključeni u istragu može naštetiti njihovu ugledu.

18. OLAF je nadalje zaključio da ne postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje [11] i da ne postoji mogućnost odobravanja djelomičnog pristupa [12] jer se navedene iznimke primjenjuju na dokumente u cijelosti.

Argumenti koje je iznio podnositelj pritužbe

19. Podnositelj pritužbe kritizirao je OLAF-ovo oslanjanje na sudsku presudu u predmetu T-391/03, navodeći da točka 113. presude nije uzeta u obzir na odgovarajući način. Istaknuo je da navedeni stavak predviđa sljedeće: „Stoga je primjereno utvrditi jesu li u trenutku donošenja pobijanih odluka još uvijek bile u tijeku inspekcije i istrage koje su mogle biti ugrožene otkrivanjem traženih dokumenata te jesu li te aktivnosti provedene u razumnom roku.”

20. Dokumenti kojima je podnositelj pritužbe zatražio pristup podneseni su 2002. i 2004. Stoga su podnesene otprilike između tri i pet godina prije njegova zahtjeva za pristup. Podnositelj pritužbe smatra da istraga koja je u tijeku i na koju se OLAF pozvao nije bila obuhvaćena „razumnim rokom” na koji upućuje prvostupanjski sud, posebno s obzirom na devetomjesečno razdoblje koje je općenito predviđeno za istrage OLAF-a u prethodno navedenoj Uredbi o OLAF-u [13].

21. Podnositelj pritužbe nadalje je tvrdio da se čini da sve osobe koje je OLAF istraživao sada posjeduju dokaze ili su im imale pristup.

Preliminarna procjena Europskog ombudsmana koja je dovela do prijedloga prijateljskog rješenja

22. Ombudsmanica je iznijela sljedeći prijedlog prijateljskog rješenja:

23. Uzimajući u obzir prethodno navedene nalaze Europskog ombudsmana, OLAF bi mogao ponovno razmotriti svoju odluku da podnositelju pritužbe ne odobri pristup zatraženim dokumentima.

24. Prijedlog Europskog ombudsmana temeljio se na analizi načina na koji je OLAF primijenio i. članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe 1049/2001; ii. članak 4. stavak 1. točka (b) treća alineja Uredbe 1049/2001 i iii. članak 4. stavak 2. prva alineja Uredbe 1049/2001.

25. OLAF se pozvao na iznimku na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, objašnjavajući da bi otkrivanje moglo omogućiti pojedincima koji su pod istragom da steknu ukupni dojam o dokazima koji su prikupljeni prije nego što je podnošenje dokaza dovršeno. OLAF je smatrao da bi to moglo ozbiljno ugroziti svrhu istrage, odnosno utvrditi postoje li nepravilnosti u postupanju s financijama.

26. Zabrinutost na koju se OLAF pozvao u načelu je bila valjana. Međutim, s obzirom na konkretne i očite činjenice u predmetu, Ombudsman nije bio uvjeren da je OLAF valjano i primjereno objasnio zašto se oslonio na navedenu iznimku. U presudi u predmetu T-391/03 Franchet i Byk protiv Komisije, Prvostupanjski sud presudio je kako slijedi (naknadno istaknuto):

Činjenica da se dokument odnosi na inspekciju ili istragu ne može sama po sebi opravdati primjenu navedene iznimke. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, svaka iznimka od prava na pristup Komisijinim dokumentima mora se usko tumačiti i primjenjivati (presuda Općeg suda od 12. srpnja 2000., Denkavit Nederland/Komisija, T-20/99, Zb., str. II-3011., t. 45.).

106 U tom pogledu valja podsjetiti na to da su, kad je riječ o dokumentima iz predmeta T-391/03, OLAF-ove istrage već bile dovršene u trenutku donošenja prve pobijane odluke, 1. listopada 2003. Završno izvješće o istrazi o Eurogrammeu sastavljeno je u srpnju 2002. OLAF je 25. rujna 2003. sastavio završna izvješća o istrazi u skladu s člankom 9. Uredbe br. 1073/1999 o Eurocostu i Datashopu – Planistatu. Tužitelji su, kao osobe uključene u ta izvješća, primili njihove preslike dopisom od 10. listopada 2003.

107 Nadalje, u vezi s predmetom T-70/04, istraga IAS-a završila je završnim izvješćem od 22. listopada 2003.

108 Stoga u ovom slučaju valja utvrditi jesu li dokumenti koji se odnose na inspekcije, istrage ili revizije bili obuhvaćeni iznimkom iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 ako su posebne inspekcije, istrage ili revizije bile dovršene i dovele do sastavljanja završnih izvješća, ali o mjerama koje treba poduzeti u vezi s tim izvješćima još nije odlučeno.

109 Prvostupanjski sud presudio je da članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti na način da se ta odredba, čiji je cilj zaštita „svrhe inspekcija, istraga i revizija”, primjenjuje samo ako otkrivanje predmetnih dokumenata može ugroziti dovršenje inspekcija, istraga ili revizija.

110 Naravno, iz sudske prakse proizlazi da različite istražne radnje ili pretrage mogu ostati obuhvaćene iznimkom koja se temelji na zaštiti inspekcija, istraga i revizija sve dok se istrage ili inspekcije nastavljaju, čak i ako je dovršena posebna istraga ili inspekcija koja je dovela do izvješća kojem se traži pristup (vidjeti u tom smislu presudu Denkavit Nederland/Komisija, t. 48.).

111 Međutim, kako bi se omogućilo da različiti dokumenti koji se odnose na inspekcije, istrage ili revizije budu obuhvaćeni iznimkom iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 dok se ne odluči o daljnjim mjerama koje treba poduzeti, pristup dokumentima IAS-a ovisio bi o neizvjesnom, budućem i eventualno udaljenom događaju, ovisno o brzini i pažnji različitih tijela.

112 Takvo bi rješenje bilo protivno cilju da se javnosti zajamči pristup dokumentima koji se odnose na moguće nepravilnosti u upravljanju financijskim interesima, kako bi se građanima pružila mogućnost učinkovitijeg nadzora zakonitosti izvršavanja javnih ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 12. srpnja 2000., JT’s Corporation/Komisija, T-123/99, Zb., str. II-3269., t. 50.).

113 Stoga je primjereno utvrditi jesu li u trenutku donošenja pobijanih odluka još uvijek bile u tijeku inspekcije i istrage koje su mogle biti ugrožene otkrivanjem zatraženih dokumenata te jesu li te aktivnosti provedene u razumnom roku.”

27. S obzirom na utvrđenja Suda, na iznimku o kojoj je ovdje riječ u načelu se nije moglo valjano pozivati kada je i. istraga u biti završila (izuzeta, primjerice, postojanjem „završnog izvješća”) i ii. razna tijela (tijela Zajednice i/ili nacionalna tijela) bila samo u postupku odlučivanja o daljnjim mjerama (točke 111. i 112. prethodno navedene presude).

28. Pozivajući se na iznimku iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, OLAF je samo naveo da se dokumenti „odnose na istragu koja je u tijeku”. U pogledu te iznimke nije dostavila više informacija o statusu ispitnog postupka. Međutim, pozivajući se na iznimku iz članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe 1049/2001 (privatnost i integritet pojedinca), OLAF je dvaput uputio na „završno izvješće”(„u završnom izvješću navode se imena”,„voditelj predmeta odgovoran za to završno izvješće”(moje isticanje)).

29. S obzirom na prethodno navedeno, čini se da se OLAF pozvao na iznimku koja se odnosi na "istrage" u pogledu istrage koja je, kao što je dokazano postojanjem "završnog izvješća", u biti već završila (vidjeti točke 106. do 108. gore navedene presude). Osim toga, Ombudsmanica je napomenula da se pri pozivanju na iznimku koja se odnosi na „komercijalne interese” OLAF pozvao na „donošenje konačne odluke o mjerama koje treba poduzeti”.

30. Kako bi se OLAF mogao pozvati na predmetnu iznimku, čini se da bi ona ovisila o tome provode li se druge ili dodatne istrage čiji bi dovršetak bio ugrožen otkrivanjem dokumenata koje je podnositelj pritužbe zatražio u ovom slučaju (vidjeti točke 109. i 113. gore navedene presude). Osim toga, svaki pokušaj opravdanja u tom smjeru morao bi dodatno uzeti u obzir „jesu li te aktivnosti provedene u razumnom roku”. Međutim, ti elementi nisu bili prisutni u obrazloženju odluke OLAF-a o ponovnom zahtjevu podnositelja pritužbe.

31. Uzimajući u obzir prethodno navedeno, ombudsmanica je preliminarno utvrdila da je OLAF-ovo pozivanje na članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe 1049/2001 nevaljano te stoga predstavlja slučaj nepravilnosti u postupanju.

32. Što se tiče OLAF-ova pozivanja na članak 4. stavak 1. točku (b) treću alineju Uredbe 1049/2001, Ombudsman je smatrao prikladnim najprije podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ispitivanje potrebno za obradu zahtjeva za pristup dokumentima mora biti specifično. Rizik od ugrožavanja zaštićenog interesa mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski. Slijedom toga, ispitivanje, koje institucija mora provesti kako bi primijenila iznimku, mora se provesti konkretno i mora proizlaziti iz obrazloženja odluke [14].

33. Pozivajući se na članak 4. stavak 1. točku (b) Uredbe 1049/2001 [15], OLAF je samo naveo svoju pretpostavku da bi otkrivanje ugrozilo privatnost i integritet pojedinaca čija su imena navedena u završnom izvješću te da isto vrijedi i za službenika zaduženog za taj konačni izvještaj.

34. OLAF-ova odluka nije sadržavala nikakve razloge ili objašnjenja za navedenu pretpostavku koja se stoga činila isključivo hipotetskom. Slijedom toga, OLAF-ovo pozivanje na navedenu iznimku nije bilo u skladu sa zahtjevima obrazlaganja utvrđenima u sudskoj praksi sudova Zajednice.

35. Kad je riječ o OLAF-ovoj primjeni članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe 1049/2001 [16] na zatražene dokumente 1 i 2, OLAF je tvrdio da se navedeni članak primjenjuje jer su u pitanju komercijalni interesi. Prema njegovu mišljenju, komercijalni interesi pojedinaca mogli bi biti ugroženi ako bi se dopustilo njihovo otkrivanje, osobito nanošenjem štete njihovu ugledu samom činjenicom da su bili povezani s istragom prije donošenja konačne odluke o mjerama koje treba poduzeti.

36. Ombudsmanica je smatrala da OLAF-ovo objašnjenje u tom pogledu samo po sebi nije neuvjerljivo. Naime, OLAF je uputio na konkretno razmatranje, odnosno moguću štetu koja bi se mogla nanijeti ugledu uključenih pojedinaca. U okviru istraga koje se odnose na financijske nepravilnosti to se razmatranje u načelu činilo valjanim.

37. Međutim, čini se da OLAF nije razmotrio savjetovanje s dotičnim pojedincima. Iako je Uredbom 1049/2001 izričito predviđeno savjetovanje samo kad je riječ o „dokumentima” trećih strana (za razliku od „imena” trećih strana), čini se da institucije imaju manevarski prostor u okviru kojeg mogu odlučiti hoće li se savjetovati s dotičnim osobama [17]. U ovom bi slučaju to moglo biti prikladno jer (a) činjenice koje se odnose na događaje datiraju iz više godina i (b) OLAF je očito već završio svoju istragu i sastavio završno izvješće.

38. Stoga bi bilo u skladu s načelima dobre uprave savjetovati se s trećim stranama čije je komercijalne interese OLAF namjeravao zaštititi. OLAF se u ovom slučaju suzdržao od toga.

B. Tvrdnja da OLAF nije (a) odgovorio i (b) prihvatio zahtjev podnositelja pritužbe za informacije o tome tko je potpisao obavijest navedenu u točki 27. odluke Prvostupanjskog suda u predmetu T-193/04, koja je poslana njemačkim pravosudnim tijelima 11. veljače 2004.

39. Podnositelj pritužbe zatražio je od OLAF-a da ga obavijesti o tome tko je potpisao obavijest koja je 11. veljače 2004. poslana njemačkim pravosudnim tijelima. OLAF u svojoj odluci o ponovnom zahtjevu podnositelja pritužbe nije odgovorio na taj zahtjev.

40. U svojem mišljenju o ovoj pritužbi OLAF je priznao da je, u skladu s odredbama Kodeksa dobrog administrativnog postupanja Europske komisije [18], pitanje podnositelja pritužbe trebao smatrati zahtjevom za informacije. Navela je da, s obzirom na činjenicu da je dotično nacionalno pravosudno tijelo odlučilo zaključiti predmet, OLAF može obavijestiti podnositelja pritužbe da je dopis potpisao njegov direktor zadužen za istrage.

41. U svojim očitovanjima o OLAF-ovu mišljenju činilo se da se podnositelj pritužbe uvjerio da je sada primio informacije koje je zatražio.

42. S obzirom na navedeno, čini se da je prethodno navedeno pitanje riješeno te se Ombudsman stoga suzdržao od daljnjeg ispitivanja tog dijela predmeta.

Argumenti izneseni Ombudsmanu nakon njegova prijateljskog prijedloga rješenja

43. U svojem odgovoru na prijedlog Ombudsmana o prijateljskom rješenju OLAF je naveo da u tom trenutku ne može dati pozitivan odgovor. Ukratko je dostavila sljedeće informacije i primjedbe.

44. Kad je riječ o OLAF-ovoj primjeni članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe 1049/2001, OLAF je istaknuo da istraga zapravo nije završila u ožujku 2007., kada je podnositelju pritužbe poslan njegov odgovor. Važno je ponovno pojasniti tu točku. OLAF je napomenuo da se prijedlog Ombudsmana temelji na pretpostavci da postoji završno izvješće o predmetu. Međutim, upućivanje na takvo „konačno” izvješće o predmetu bilo je pogreška. Istraga je u relevantnom trenutku još uvijek bila u tijeku.

45. Kad je riječ o tome je li OLAF djelovao u razumnom roku, OLAF je istaknuo da, u skladu s člankom 6. stavkom 5. Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 1999. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)[19], vrijeme provedeno na istragama mora biti razmjerno okolnostima i složenosti predmeta. OLAF je smatrao da je postupio u skladu s tom odredbom, imajući na umu da je više od jednog nacionalnog pravosudnog tijela bilo uključeno u ono što se pokazalo složenim predmetom. Kad je riječ o vremenu koje je potrebno nacionalnom pravosudnom tijelu, trajanje postupka uglavnom je obuhvaćeno nacionalnim pravom. Iako OLAF ne može intervenirati u pogledu brzine ili marljivosti takvih neovisnih tijela, 2008. je pisao belgijskim pravosudnim tijelima, posebno ih pozivajući da „priopćuju budući razvoj svojeg postupka”.

46. Kad je riječ o OLAF-ovu pozivanju na članak 4. stavak 1. točku (b) Uredbe 1049/2001, OLAF je smatrao da je „jasno naveo da je proveo konkretno ispitivanje. Konkretno, spominjanje da su istrage u tijeku ne bi se trebalo samo po sebi opisati kao isključivo hipotetsko, čak i ako OLAF podnositelju pritužbe nije dostavio detaljne informacije.”

47. Kad je riječ o OLAF-ovu pozivanju na članak 4. stavak 2. prvu alineju Uredbe 1049/2001 i nalazu Ombudsmana da se OLAF trebao savjetovati s uključenim trećim stranama, OLAF je podsjetio da u ovom konkretnom slučaju nije uključen nijedan dokument treće strane. Stoga nije bilo razloga za savjetovanje u skladu s člankom 4. stavkom 4. Uredbe 1049/2001.

48. Kad je riječ o povezanom argumentu da se „događaji odgađaju nekoliko godina”, OLAF je skrenuo pozornost na članak 4. stavak 7. Uredbe 1049/2001 u kojem se navodi da se „izuzeća kako su utvrđena u stavcima od 1. do 3. primjenjuju samo za razdoblje tijekom kojeg je zaštita opravdana na temelju sadržaja dokumenta. Iznimka se može primjenjivati na razdoblje od najviše 30 godina. U slučaju dokumenata obuhvaćenih iznimkama koje se odnose na privatnost komercijalnih interesa i u slučaju osjetljivih dokumenata, iznimke se mogu, prema potrebi, nastaviti primjenjivati i nakon tog razdoblja.

49. OLAF je također istaknuo da savjetovanje s trećim stranama možda nije u skladu sa zahtjevima povjerljivosti za zaštitu svrhe predmetnih istraga.

50. OLAF je također istaknuo da je još uvijek u bliskom kontaktu s belgijskim pravosudnim tijelima. Dana 23. prosinca 2008. uputila je dopis belgijskim pravosudnim tijelima u kojem ih je pitala protive li se otkrivanju traženih dokumenata, osobito obavijesti od 11. veljače 2004. OLAF je naveo da još nije primio odgovor belgijskih pravosudnih tijela.

Zaključak OLAF-a

51. OLAF je naveo da ne može prihvatiti prijedlog prijateljskog rješenja. Objasnila je da čeka odgovor na dopis koji je 23. prosinca 2008. poslala belgijskim pravosudnim tijelima. Nakon što primi odgovor belgijskih pravosudnih tijela, ponovno će razmotriti hoće li podnositelju pritužbe odobriti javni pristup zatraženim dokumentima.

Daljnje postupanje u vezi s odgovorom OLAF-a na prijedlog prijateljskog rješenja

52. OLAF je 2. svibnja 2011. obavijestio Ombudsmana da je 11. travnja 2011. podnositelju pritužbe poslao dopis kojim mu je omogućio opsežan, iako djelomičan, pristup predmetnim dokumentima. Njegov dopis podnositelju pritužbe sadržavao je sljedeće primjedbe:

„Zaključili smo da u ovom trenutku možemo otkriti tražene dokumente i priložiti preslike dokumenata 1 – 4 za koje se nadamo da će zadovoljiti vaše potrebe. U skladu s člankom 16. Uredbe 1049/2001 dokumenti se ne mogu reproducirati ili širiti u komercijalne svrhe, osim ako je prethodno provedeno savjetovanje s Komisijom.

Međutim, OLAF Vas sa žaljenjem obavještava da su dijelovi dokumenata obuhvaćeni trima iznimkama predviđenima člankom 4. Uredbe 1049/2001 te se stoga ne mogu otkriti. Iznimke koje se primjenjuju su da bi otkrivanje informacija ugrozilo zaštitu interesa navedenog u nastavku.

Prvo, zaštita privatnosti i integriteta pojedinaca zaštićenih u skladu sa zakonodavstvom Zajednice o zaštiti osobnih podataka kako je navedeno u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe.

To uključuje, među ostalim, osobne podatke pojedinaca, kao što su dotične osobe, svjedoci, zaposlenici pravnih subjekata itd., koji bi, ako se otkriju, jasno ugrozili privatnost i integritet dotičnih pojedinaca u skladu s Uredbom 45/2001 koja se posebno primjenjuje na obradu osobnih podataka u institucijama. Otkrivanje tih osobnih podataka jasno bi izložilo dotične osobe rizicima za njihovu privatnost i integritet.

Kad je riječ o imenima osoba o kojima je riječ, svjedoka i zaposlenika privatnih društava, neobjavljeni dijelovi dokumenata 1. i 4. sadržavaju imena pojedinaca i informacije koje se odnose na ugled tih osoba. Takve se informacije smatraju osobnim podacima jer identificiraju pojedince. Dokumenti u kojima se osobni podaci ne otkrivaju odnose se na istrage OLAF-a, navode o korupciji i moguća kaznena djela. Javno otkrivanje imena pojedinaca i drugih osobnih podataka u tom kontekstu pokazalo bi te osobe u negativnom svjetlu i dovelo bi do mogućeg pogrešnog prikazivanja njihovih rezultata. Stoga bi takvo otkrivanje negativno utjecalo na njihov ugled i stoga ugrozilo zaštitu privatnosti i integriteta dotičnih pojedinaca.

Zaštita komercijalnih interesa fizičkih ili pravnih osoba (članak 4. stavak 2. prva alineja) jer neki dijelovi dokumenta 1. sadržavaju imena privatnih subjekata čije bi otkrivanje moglo naštetiti njihovim komercijalnim interesima.

Konkretno, otkrivanjem informacija iz dokumenta 1. naštetio bi se ugledu pravnih subjekata. Te se informacije odnose na istrage OLAF-a, navode o korupciji i moguća kaznena djela. Javno otkrivanje imena pravnih subjekata uključenih u istragu u takvom kontekstu pokazalo bi ih u negativnom svjetlu, dovelo bi do mogućeg pogrešnog prikazivanja njihovih rezultata i time naštetilo njihovu ugledu i drugim legitimnim poslovnim interesima.

Treće, postupak odlučivanja Komisije u području u kojem je odluka donesena kako je navedeno u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe.

Dokument 1 je OLAF-ov dopis pravosudnim tijelima u Njemačkoj. Pripremaju ga istražitelji odgovorni za istragu. Ovaj dokument sadrži misaone procese i analizu istražitelja i drugih odgovornih službenika u vezi s razvojem i smjerom istrage, kako u pogledu materijalnih tako i administrativnih aspekata.

Kao što znate, OLAF-ove istražne operativne aktivnosti u dotičnom predmetu prestale su. Međutim, odbijeni dijelovi dokumenta sastavljeni su samo za internu uporabu OLAF-a i nacionalnih pravosudnih tijela te sadržavaju mišljenja za internu uporabu i dio su rasprava i preliminarnih savjetovanja unutar OLAF-a te između OLAF-a i pravosudnih tijela u Njemačkoj. Sadržavaju moguća stajališta koja istražitelji OLAF-a i njihovi kolege u Njemačkoj trebaju slijediti ili odbiti u pogledu mogućih istražnih strategija, operativnih aktivnosti i odluka koje treba donijeti. Oni ne izražavaju ni OLAF-ovo ni Komisijino konačno stajalište, nego sadržavaju obrazloženje, analizu činjenica predmeta, planirane radnje i odražavaju postupak donošenja odluka.

Otkrivanje tih dijelova dokumenata bilo bi vrlo štetno za sposobnost OLAF-a da obavlja svoje zadaće, posebno, ali ne ograničavajući se na, borbu protiv prijevara, u javnom interesu. Naime, kako bi se očuvala kolektivna priroda postupka donošenja odluka u institucijama, dužnosnici OLAF-a trebali bi moći slobodno davati necenzurirane savjete te razmjenjivati ideje i prakse kako bi se osiguralo da se svi aspekti predmetnih pitanja mogu donijeti odgovarajuće konačne odluke. Takav rezultat ne bi bio postignut ako bi uključeni dužnosnici morali uzeti u obzir da će se njihova stajališta i ocjene naknadno otkriti javnosti, čak i nakon donošenja konkretne odluke. Prema OLAF-ovu mišljenju, otkrivanjem nekih dijelova dokumenta 1. ozbiljno bi se ugrozila i neovisnost budućih istraga OLAF-a i njegovi ciljevi te bi se u konačnici ugrozila sposobnost OLAF-a da u općem interesu zauzme konačna stajališta bez vanjskih utjecaja. Stoga se primjenjuje članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe.

U dokumentima od 1. do 4. koji su djelomično otkriveni uklonjena su imena OLAF-ovih istražitelja jer su ti službenici uključeni u brojne istrage i druge operativne aktivnosti koje provodi OLAF morat će razmjenjivati stručno znanje i davati mišljenja u drugim, budućim internim slučajevima. S obzirom na osjetljivost OLAF-ovih istraga, zbog potrebnog stručnog znanja OLAF mora poduzeti sve mjere kako bi se izbjeglo njihovo izlaganje neprimjerenom vanjskom pritisku, što bi dovelo do ozbiljnog ugrožavanja mogućih budućih istraga i njegova postupka donošenja odluka. Naime, otkrivanje identiteta tih istražitelja ugrozilo bi, među ostalim, njihovu sposobnost neovisnog provođenja drugih istraga. Javno otkrivanje imena dotičnih dužnosnika olakšalo bi i potaknulo kritike usmjerene protiv njih, što bi, izričitim dizajnom ili neizbježnim učinkom, utjecalo na njihovu sposobnost da provode takvu vrstu istraga i neovisno donose odluke unutar OLAF-a. Naposljetku, time bi se ugrozila i sposobnost OLAF-a da zauzme konačna stajališta bez vanjskih utjecaja u općem interesu. Stoga se primjenjuje članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe.

Prevladavajuće javno objavljivanje

Primjenjuju se iznimke iz članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe 1049/2001, osim ako se od njih oduzme prevladavajući javni interes za otkrivanje. Da bi takav interes postojao, prvo mora biti u javnom interesu i, drugo, mora biti veći od interesa zaštićenog iznimkom od prava na pristup. OLAF nije upoznat ni s jednim elementom na temelju kojeg bi zaključio da postoji prevladavajući javni interes za otkrivanje uklonjenih dijelova predmetnih dokumenata. Umjesto toga, u ovom slučaju javni interes leži u zaštiti OLAF-a i postupka odlučivanja Komisije te komercijalnih interesa dotičnih osoba.”

Procjena Europskog ombudsmana nakon njegova prijateljskog prijedloga rješenja

53. Ombudsman pozdravlja odluku OLAF-a da odobri pristup dokumentima koje je zatražio podnositelj pritužbe. Ombudsmanica napominje da je odobreni pristup bio opsežan, iako djelomičan. Čini se da je OLAF vrlo pažljivo i pažljivo odabrao one određene dijelove tekstova za koje smatra da su obuhvaćeni iznimkama na koje je uputio u svojoj posljednjoj komunikaciji s Ombudsmanom i podnositeljem pritužbe. Preostali tekst u svim dokumentima stoga pruža znatnu količinu informacija.

54. Kako bi se izbjeglo produljenje ove istrage i s obzirom na to kako su se činjenice i okolnosti promijenile od pokretanja istrage, Ombudsman smatra primjerenim pozvati podnositelja pritužbe da podnese novu pritužbu ako se želi žaliti na OLAF-ovo brisanje dijelova dokumenata kojima je zatražio pristup.

55. Preostali dio procjene Europskog ombudsmana odnosi se na evaluaciju odgovora OLAF-a na nalaze Europskog ombudsmana u njegovu prijedlogu prijateljskog rješenja.

56. OLAF-ov argument nije uvjerio Ombudsmana da se može pozivati na iznimku namijenjenu zaštiti istraga. Ombudsman je svoj zaključak temeljio na činjenici da je predmetna istraga zaključena. U svojem odgovoru na prijedlog prijateljskog rješenja OLAF je pojasnio da u relevantnom trenutku istraga nije zaključena. Priznala je da su riječi „završno izvješće” upotrijebljene u relevantnim dokumentima, ali je istaknula da je riječ o pogrešci. Ombudsmanica stoga sada zaključuje da, suprotno nalazima iznesenima u prijedlogu prijateljskog rješenja, nije bilo nepravilnosti u postupanju.

57. Ombudsmanica je također utvrdila da OLAF nije naveo dovoljno konkretne razloge kojima bi opravdao svoje oslanjanje na iznimku namijenjenu zaštiti privatnosti i integriteta pojedinaca. OLAF je osporio taj nalaz u svojem odgovoru na prijedlog prijateljskog rješenja. Međutim, jedini razlog koji je naveo bio je taj što je "jasno naznačio da je proveo konkretno ispitivanje.

58. Ombudsmanica najprije želi ispraviti mogući nesporazum. Zahtjev prema kojem razlozi za neotkrivanje moraju biti konkretni i konkretni ne podrazumijeva da institucija mora samo jasno navesti da je provela konkretno i konkretno ispitivanje. Naprotiv, obrazloženje koje se daje podnositelju zahtjeva za pristup mora biti konkretno i specifično za primjenjivost iznimaka od stvarnih dokumenata o kojima je riječ. Bez takvih informacija tužitelj ne može odlučiti je li institucija valjano obrazložila svoju odluku. Nadalje, revizijska tijela, odnosno sudovi i pučki pravobranitelj, ne mogu istraživati sporove a da od institucije ne zatraže detaljnija objašnjenja.

59. Ombudsman i dalje nije uvjeren da OLAF-ovo obrazloženje ispunjava standarde utvrđene relevantnom sudskom praksom. Međutim, s obzirom na to da je OLAF odobrio opsežan pristup predmetnim dokumentima i podsjećajući na svoju odluku iz točke 54. ove presude, on smatra prikladnim zaključiti svoju istragu o tom dijelu predmeta bez poduzimanja daljnjih mjera.

60. Ombudsmanica je također smatrala problematičnim to što OLAF nije razmotrio savjetovanje s pojedincima koje je namjeravao zaštititi neotkrivanjem dokumenata. Njegov se zaključak djelomično temeljio na činjenici da je, kao što je to prethodno istaknuto, predmetna istraga zaključena.

61. OLAF se nije složio s nalazima Ombudsmana. Jedno od pitanja s kojima se nije složila bilo je savjetovanje koje je Ombudsman predložio jer takva odredba nije predviđena Uredbom 1049/2001.

62. Ombudsman najprije želi istaknuti da se obveza savjetovanja, koju je naveo u svojem prijedlogu prijateljskog rješenja, temeljila na općem načelu dobre uprave (vidjeti točke 37. do 38. ove presude). Iako je njegovo utvrđenje bilo nadahnuto upućivanjem na "savjetovanje" u Uredbi 1049/2001, ono stoga nije predstavljalo utvrđenje povrede određene odredbe u tom zakonodavstvu. Ombudsman želi dodati da manevarski prostor za koji je utvrdio da ga OLAF ima u svrhu savjetovanja o pitanjima javnog pristupa (vidjeti točku 37.) ne može koristiti samo osobi koja traži pristup dokumentu. Od njega mogu imati koristi i OLAF i predmetne treće strane. Ombudsman stoga potiče OLAF da ne ograniči svoju mogućnost savjetovanja na posebne situacije predviđene Uredbom 1049/2001.

63. Kad je riječ o shvaćanju Ombudsmana da je predmetna istraga u relevantnom trenutku zaključena, Ombudsman podsjeća da je OLAF u svojem odgovoru na prijedlog prijateljskog rješenja pojasnio da to nije slučaj. S obzirom na to i na činjenicu da je OLAF nedavno odobrio opsežan djelomičan pristup predmetnim dokumentima, Ombudsman smatra da je primjereno zaključiti ispitivanje tog dijela predmeta bez poduzimanja daljnjih mjera.

C. Zaključci

Na temelju svoje istrage o toj pritužbi Ombudsman je zaključuje sljedećim zaključcima:

Ombudsmanica pozdravlja činjenicu da je OLAF odobrio opsežan, iako djelomičan, pristup predmetnim dokumentima u okviru daljnjeg postupanja u vezi s prijedlogom ombudsmanice o prijateljskom rješenju. Ako podnositelj pritužbe nije zadovoljan djelomičnim pristupom koji mu je odobrio OLAF, Ombudsman smatra da bi podnositelj pritužbe trebao poduzeti odgovarajuće mjere kako bi podnio novu pritužbu.

Kad je riječ o OLAF-ovu pozivanju na iznimku namijenjenu zaštiti istraga, OLAF je pojasnio da u relevantnom trenutku još nije zaključio svoju istragu. Priznala je da su riječi „završno izvješće” upotrijebljene u relevantnim dokumentima, ali je istaknula da je riječ o pogrešci. Ombudsmanica stoga sada zaključuje da, suprotno nalazima iznesenima u prijedlogu prijateljskog rješenja, nije bilo slučajeva nepravilnosti u postupanju u vezi s tim aspektom predmeta.

Što se tiče preostalih zaključaka Ombudsmana u njegovu prijedlogu prijateljskog rješenja, Ombudsman zaključuje da daljnje istrage nisu potrebne.

Podnositelj pritužbe i OLAF bit će obaviješteni o toj odluci.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sastavljeno u Strasbourgu 5. kolovoza 2011.

---

[1] SL 2001., L 145, str. 43.

[2] Predmet T-193/04 Tillack protiv Komisije [2006.] ECR II-3995.

[3] Tekst te odredbe glasi kako slijedi: „[o] 11. veljače 2004. OLAF je proslijedio informacije o sumnjama na povredu poslovne tajne i podmićivanje pravosudnim tijelima u Bruxellesu (Belgija) i Hamburgu (Njemačka), pozivajući se na članak 10. stavak 2. Uredbe br. 1073/1999.”

[4] Točka 78. presude glasi kako slijedi: „Kad je riječ, kao drugo, o privremenom izvješću priloženom dopisu upućenom belgijskim pravosudnim tijelima, točke 2.2. i 2.3. tog izvješća glase kako slijedi:

„Kao što se već raspravljalo s javnim tužiteljstvom u Hamburgu … 13. siječnja 2004. i s javnim tužiteljstvom u Bruxellesu … 16. siječnja 2004., prijenos informacija dvama pravosudnim tijelima pokazao se potrebnim za pokretanje postupaka koji su neovisni, ali koordinirani; …”.

[5] Tekst te odredbe glasi kako slijedi: „[o] 11. veljače 2004. OLAF je proslijedio informacije o sumnjama na povredu poslovne tajne i podmićivanje pravosudnim tijelima u Bruxellesu (Belgija) i Hamburgu (Njemačka), pozivajući se na članak 10. stavak 2. Uredbe br. 1073/1999.”

[6] Točka 78. presude glasi kako slijedi: „Kad je riječ, kao drugo, o privremenom izvješću priloženom dopisu upućenom belgijskim pravosudnim tijelima, točke 2.2. i 2.3. tog izvješća glase kako slijedi:

„Kao što se već raspravljalo s javnim tužiteljstvom u Hamburgu … 13. siječnja 2004. i s javnim tužiteljstvom u Bruxellesu … 16. siječnja 2004., prijenos informacija dvama pravosudnim tijelima pokazao se potrebnim za pokretanje postupaka koji su neovisni, ali koordinirani;”.

[7] Odgovarajući dio te odredbe predviđa sljedeće: "2. Institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

...

svrhu inspekcija, istraga i revizija; …".

[8] Predmet T-391/03 Franchet i Byk protiv Komisije [u spojenim predmetima] T-391/03 i T-70/04: Stavak 110.: „Dakako, iz sudske prakse proizlazi da različite istražne radnje ili inspekcije mogu ostati obuhvaćene iznimkom koja se temelji na zaštiti inspekcija, istraga i revizija sve dok se istrage ili inspekcije nastavljaju, čak i ako je dovršena određena istraga ili inspekcija koja je dovela do izvješća kojem se traži pristup (vidjeti u tom smislu presudu Denkavit Nederland/Komisija, t. 48.).”

[9] Odgovarajući dio te odredbe predviđa sljedeće: „1. Institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

...

(b) privatnost i integritet pojedinca, posebno u skladu sa zakonodavstvom Zajednice o zaštiti osobnih podataka.”

[10] Odgovarajući dio ove odredbe predviđa sljedeće: "2. Institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

- komercijalne interese fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo, …".

[11] Člankom 4. stavcima 2. i 3. Uredbe 1049/2001 predviđa se da se pristup odobrava u slučaju "prevladavajućeg javnog interesa" za otkrivanje, čak i kada se primjenjuju relevantne iznimke.

[12] Člankom 4. stavkom 6. Uredbe 1049/2001 institucije se obvezuju odobriti djelomičan pristup ako je to moguće.

[13] Uredba 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 1999. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), 1999., SL L 136, str. 1.

Člankom 11. stavkom 7. ove Uredbe predviđa se sljedeće:

„Direktor svake godine Nadzornom odboru prosljeđuje program aktivnosti Ureda iz članka 1. ove Uredbe. Ravnatelj redovito obavješćuje odbor o aktivnostima Ureda, njegovim istragama, rezultatima tih istraga i mjerama poduzetima u vezi s njima. Ako je istraga u tijeku više od devet mjeseci, direktor obavješćuje nadzorni odbor o razlozima zbog kojih još nije bilo moguće zaključiti istragu te o očekivanom vremenu potrebnom za njezino dovršenje.”

[14] Vidjeti predmet T-36/04, API protiv Komisije, presuda od 12. rujna 2007. [još nije objavljena u ECR-u], stavak 54. (predmeti u kojima se vodi postupak). „Opća priroda obrazloženja na kojem se temelji odbijanje pristupa, kao i njegova kratkoća ili formulacija, mogu upućivati na neprovođenje konkretnog ispitivanja samo ako je objektivno moguće navesti razloge koji opravdavaju odbijanje pristupa svakom dokumentu, a da se pritom ne otkrije sadržaj dokumenta ili njegov bitan aspekt te se time iznimka lišava same njezine svrhe. Vidjeti prethodno navedeni predmet T-36/04, točka 67.”

[15] Odgovarajući dio ove odredbe predviđa sljedeće: Institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

...

(b) privatnost i integritet pojedinca, posebno u skladu sa zakonodavstvom Zajednice o zaštiti osobnih podataka.”

[16] Odgovarajući dio ove odredbe predviđa sljedeće: Institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:

komercijalne interese fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo,

[17] Usp. predmet T-391/03 Franchet i Byk protiv Komisije, prethodno navedeno, točka 98. (savjetovanje s nacionalnim sudovima).

[18] SL 2000., L 267, str. 63.

[19] SL 1999., L 136, str. 1.