(Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen (1))

LA PLAINTE

Selon le plaignant, qui est un député portugais, les faits pertinents sont les suivants.

Le plaignant a demandé à la Commission l'accès au texte de la lettre datée du 30 mars 2004 que le ministre portugais des finances de l'époque (ci-après dénommé "ministre des finances") avait envoyée à la Commission. Cette lettre répondait aux questions posées par la Commission dans le cadre d'une procédure concernant les déficits excessifs engagée par la Commission à l'encontre du Portugal.

Le 24 septembre 2004, la Commission a refusé de donner accès au document demandé au motif que sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’État membre concerné (à savoir le Portugal). Cette exception à l’accès du public figure à l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

Le 11 octobre 2004, le plaignant a présenté une demande confirmative d'accès au document en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (2) (ci-après dénommé "règlement n° 1049/2001").

Le 6 décembre 2004, la Commission a confirmé son refus initial d’accès et a informé le plaignant que l’accès partiel devrait également être refusé étant donné que toutes les parties du document sont couvertes par la même exception, à savoir l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 (3). La Commission a également déclaré dans sa réponse au plaignant que la divulgation aurait des répercussions négatives sur la perception de la situation économique du Portugal par les marchés financiers.

Le 4 janvier 2005, le plaignant a déposé une plainte auprès du Médiateur.

Le plaignant fait valoir que le refus de la Commission n’était pas fondé. Il estime qu'une divulgation des informations contenues dans la lettre concernant la politique budgétaire du Portugal ne pourrait choquer personne plus que les nouvelles publiées chaque jour à cet égard. En outre, il estime que, si l’interprétation par la Commission de l’article 4, paragraphe 1, sous a), quatrième tiret, du règlement n° 1049/2001 était retenue, les actions de la Commission dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par le traité CE en matière de protection de l’Union économique et monétaire seraient exclues du contrôle parlementaire.

Le plaignant a allégué que la Commission avait interprété l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 de manière trop large.

Le plaignant a fait valoir qu'il devrait avoir accès à l'ensemble du document ou, à tout le moins, à certaines parties de celui-ci.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

L'avis de la Commission contient, en résumé, les observations suivantes.

Premièrement, la Commission s’est référée au contexte de l’affaire.

Le plaignant, qui est député européen, a déposé une question écrite demandant à la Commission de lui fournir une copie d'une lettre envoyée le 30 mars 2004 par le ministre portugais des finances à l'ancien commissaire M. Solbes. M. Alumnia, qui a remplacé M. Solbes, a répondu à la question du plaignant le 30 mars 2004. Il a déclaré que la demande d’accès du plaignant serait traitée conformément à la procédure prévue par le règlement (CE) no 1049/2001. Le 24 septembre 2004, le directeur général des affaires économiques et financières a répondu que la nécessité de protéger la politique économique et financière du Portugal s'opposait à la divulgation de la lettre envoyée par le ministre des finances. Le 11 octobre 2004, le plaignant a présenté une demande confirmative. Après le deuxième examen de la demande du plaignant, le secrétaire général a confirmé, le 6 décembre 2004, que la lettre ne pouvait pas être divulguée.

Deuxièmement, la Commission a avancé les raisons pour lesquelles elle estimait que l’accès devait être refusé.

La Commission a expliqué que la procédure concernant les déficits excessifs prévue à l'article 104 du traité CE est politiquement sensible et implique des discussions délicates entre la Commission, les États membres et le Conseil ECOFIN. Cette procédure est également susceptible d'être discutée dans les milieux politiques et les marchés financiers. Par conséquent, un certain degré de confidentialité doit être appliqué afin de garantir que les États membres sont en mesure de se conformer aux exigences du pacte de stabilité et de croissance.

Le plaignant a demandé l'accès à une lettre dans laquelle le ministre des finances informait le commissaire chargé des affaires économiques et financières des mesures budgétaires à adopter pour générer des recettes publiques supplémentaires, ce qui était l'objectif envisagé par le gouvernement portugais. La Commission a estimé que la divulgation de cette lettre nuirait à la politique économique et financière du gouvernement portugais, car cette divulgation pourrait compromettre la réalisation de ces objectifs par le gouvernement. Par conséquent, la Commission a refusé l’accès sur la base de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. La Commission ayant estimé que cette exception l’empêchait de divulguer la lettre du ministre des finances, elle n’a pas consulté les autorités portugaises sur la demande du plaignant. La Commission a donc estimé qu’en tout état de cause, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 (4), elle devrait consulter ces autorités avant d’envisager la divulgation du document demandé par le plaignant. À l’appui de ce point de vue, la Commission a cité les arrêts du Tribunal de première instance dans l’affaire T-187/03, Scippacercola/Commission (5), ainsi que dans l’affaire T-168/02, IFAW/Commission (6).

La Commission a également nié avoir interprété l’exception pertinente de manière trop large. La divulgation publique des informations contenues dans la lettre mettrait en péril la réussite de la mise en œuvre des opérations proposées. Il y avait un risque réel de mettre en péril la capacité du gouvernement portugais à atteindre ses objectifs. La Commission a également indiqué qu’elle envisageait la possibilité d’accorder un accès partiel. Toutefois, la lettre en question était un document succinct traitant spécifiquement des mesures budgétaires envisagées. En outre, il n’y aurait pas de parties significatives de cette lettre auxquelles l’exception pertinente ne s’appliquerait pas. Dans ce contexte, la Commission a ajouté que la plupart des documents concernant le Portugal et relatifs à la procédure concernant les déficits excessifs ont été rendus publics sur son site internet.

En outre, la Commission a souligné qu’en vertu de l’accord-cadre conclu entre le Parlement et la Commission, le Parlement européen peut obtenir l’accès aux informations confidentielles détenues par la Commission afin d’exercer ses compétences. Toutefois, les différents membres du Parlement européen n’ont pas un tel accès privilégié aux informations confidentielles. La divulgation d’un document au titre du règlement (CE) no 1049/2001, même à la demande d’un député au Parlement européen, place le document dans le domaine public.

Enfin, la Commission a déclaré que l’exception relative à la protection de la politique financière, monétaire ou économique n’était pas soumise à un critère d’intérêt public. Néanmoins, la Commission était consciente de l’intérêt public pour les questions relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance. Par conséquent, la Commission publie autant d'informations que possible sur ce sujet par le biais de communiqués de presse et de ses propres évaluations de la situation budgétaire dans les États membres. En l'espèce, la Commission a publié son évaluation de la situation budgétaire du Portugal, qui a été adoptée le 28 avril 2004 et qui a conduit le Conseil à se prononcer sur l'abrogation de la décision constatant l'existence d'un déficit excessif au Portugal.

La Commission a conclu qu'elle avait trouvé le juste équilibre entre l'intérêt public à être informée de la situation budgétaire dans les États membres et le caractère sensible de la procédure concernant les déficits excessifs. La Commission a rappelé dans ce contexte que cette dernière procédure exige un certain degré de confidentialité.

Observations du plaignant

Les observations du plaignant sur l'avis de la Commission peuvent être résumées comme suit.

Le plaignant a déclaré que la Commission avait reconnu dans son avis qu'elle n'avait pas agi conformément à l'article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1049/2001 parce qu'elle n'avait pas consulté les autorités portugaises. Toutefois, l’avis de la Commission n’indiquait pas qu’elle serait susceptible de remédier à ce manquement en consultant les autorités portugaises. Le plaignant a fait valoir que la Commission devrait le faire dès que possible.

En outre, le plaignant a déclaré que la Commission, dans son avis au Médiateur, continuait de soulever les mêmes arguments que ceux qu'elle avait déjà soulevés dans la correspondance antérieure avec le plaignant (cités par lui dans sa plainte au Médiateur). Le plaignant a souligné que, par exemple, la Commission a de nouveau déclaré dans son avis que les questions qui sont au cœur de son activité politique en vertu du traité ne devraient pas être accessibles au Parlement européen.

Le plaignant a également fait valoir qu’en usant de son pouvoir discrétionnaire sur la base d’arguments généraux et irresponsables et sans aucun contrôle externe, la Commission ne respecte pas le droit d’accès aux documents prévu à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Autres demandes
de renseignements

Après un examen attentif de l'avis de la Commission et des observations du plaignant, il est apparu que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires.

Demande du Médiateur aux autorités portugaises

Conformément à l’article 3, paragraphe 3, point 7, du statut du Médiateur européen (8), le Médiateur a adressé une demande d’informations aux autorités portugaises. Celles-ci ont été invitées à indiquer au Médiateur si elles considéraient que la divulgation de la lettre en question nuirait à la politique économique et financière du gouvernement portugais.

Réponse des autorités portugaises

Dans sa réponse, la représentation portugaise auprès de l'Union européenne a informé le Médiateur que les autorités portugaises estimaient que, dans la situation budgétaire actuelle du Portugal, la lettre du 30 mars 2004, que le ministre des finances avait envoyée à la Commission dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs, ne contenait pas d'éléments susceptibles d'affecter la politique économique et financière du Portugal. La lettre en question a donc pu être communiquée au plaignant.

Demande complémentaire du Médiateur à la Commission

Le 26 septembre 2005, le Médiateur a envoyé une copie de la réponse des autorités portugaises à la Commission. Il a également demandé à la Commission de l’informer si, à la lumière de cette réponse, la Commission était désormais prête à donner une réponse positive à la demande d’accès du plaignant à la lettre en question.

Réponse de la Commission

Aucune réponse n'a été reçue de la Commission avant l'expiration du délai (15 octobre 2005) ou au cours des six semaines suivantes.

LA DÉCISION

1 Refus d'accorder l'accès au document

1.1 Le plaignant, député européen, a demandé à la Commission l'accès à la lettre datée du 30 mars 2004, que le ministre portugais des finances de l'époque (ci-après dénommé "ministre des finances") avait envoyée à la Commission dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs. La Commission a rejeté la demande confirmative d’accès du plaignant au motif que la divulgation de la lettre porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique financière, monétaire ou économique de l’État membre concerné (à savoir le Portugal). Cette exception à l’accès du public figure à l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

Le plaignant allègue que la Commission a interprété l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 de manière trop large.

Le plaignant affirme qu’il devrait avoir accès à l’ensemble du document ou, à tout le moins, à certaines parties de celui-ci.

1.2 Dans son avis, la Commission fait valoir que la procédure concernant les déficits excessifs prévue à l'article 104 du traité CE est politiquement sensible et implique des discussions délicates entre la Commission, les États membres et le Conseil ECOFIN. Cette procédure est également susceptible d'être discutée dans les milieux politiques et les marchés financiers. Par conséquent, un certain degré de confidentialité doit être appliqué afin de garantir que les États membres sont en mesure de se conformer aux exigences du pacte de stabilité et de croissance.

La Commission a considéré que la divulgation de la lettre, dans laquelle le ministre des Finances informait le commissaire chargé des affaires économiques et financières des mesures budgétaires à adopter afin de générer des recettes publiques supplémentaires, qui était l’objectif envisagé par le gouvernement portugais, porterait atteinte à la politique économique et financière du gouvernement portugais, car une telle divulgation pourrait compromettre la réalisation de ces objectifs par le gouvernement portugais. Par conséquent, la Commission a refusé l’accès sur la base de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, point a), quatrième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. La Commission ayant estimé que cette exception l'empêchait de divulguer la lettre du ministre des Finances, elle n'a pas consulté les autorités portugaises sur la demande du plaignant. La Commission a également estimé qu’en tout état de cause, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1049/2001 (9), elle devrait consulter ces autorités avant d’envisager la divulgation du document.

1.3 La Médiatrice note tout d'abord que, malgré la référence faite par la Commission, dans son avis, à l'article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1049/2001 ("Un État membre peut demander à l'institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable"), la Commission n'a fourni aucun élément prouvant que les autorités portugaises ont demandé que le document concerné ne soit pas divulgué. En outre, la Commission a indiqué qu’elle n’avait pas consulté les autorités portugaises parce que, ayant elle-même estimé que cette divulgation de la lettre porterait atteinte à la politique économique et financière du gouvernement portugais, elle était empêchée de divulguer la lettre.

1.4 Le Médiateur note toutefois que l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1049/2001 prévoit que, en ce qui concerne les documents de tiers, l'institution consulte le tiers en vue d'évaluer si une exception prévue à l'article 4, paragraphe 1, ou à l'article 4, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement (CE) n° 1049/2001 est applicable, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.

1.5 Le Médiateur a du mal à comprendre comment la Commission pourrait se considérer mieux placée que les autorités d'un État membre pour décider si la divulgation d'un document nuirait à la politique financière, monétaire et économique de cet État membre. Le Médiateur a donc demandé l'assistance des autorités portugaises, qui l'ont informé que, dans la situation budgétaire actuelle du Portugal, la lettre en question ne contenait pas d'éléments qui, s'ils étaient divulgués, pourraient affecter la politique économique et financière du Portugal.

1.6 À la lumière de la réponse des autorités portugaises, le Médiateur a demandé à la Commission si elle était désormais disposée à donner une réponse positive à la demande d'accès du plaignant à la lettre en question. La Commission n’a pas répondu au Médiateur, même six semaines après l’expiration du délai applicable. Le Médiateur souligne que ce manquement constitue en soi un cas prima facie de mauvaise administration.

1.7 Compte tenu de l'absence de réponse de la Commission, le Médiateur estime qu'il convient de procéder immédiatement à un projet de recommandation en l'espèce, afin d'éviter qu'un retard administratif ne porte atteinte au droit d'accès du plaignant aux documents, prévu à l'article 42 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

2 Conclusion

Le Médiateur adresse donc le projet de recommandation suivant à la Commission, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen:

Le projet de recommandation

La Commission devrait réexaminer rapidement son refus d’accorder au plaignant l’accès au document en question et lui donner accès à celui-ci, à moins qu’une ou plusieurs des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001 ne s’appliquent.

La Commission et le plaignant seront informés de ce projet de recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 28 février 2006. L'avis circonstancié pourrait consister en l'acceptation de la décision du Médiateur et en une description des mesures prises pour mettre en œuvre le projet de recommandation.

Strasbourg, le 5 décembre 2005

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Décision 94/262/CECA, CE, Euratom du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur, JO L 113, p. 15.

(2) JO 2001, L 145, p. 43.

3) « Les institutions refusent l’accès à un document lorsque sa divulgation porterait atteinte à la protection :
a) l'intérêt public en ce qui concerne:
— (…)
— la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un État membre;»

4) «Un État membre peut demander à l’institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable».

(5) Arrêt du 17 mars 2005 dans l’affaire T-187/03, Scippacercola/Commission, points 54 et 55.

(6) Arrêt du 30 novembre 2004 dans l’affaire T-168/02, IFAW/Commission, points 57 et 58.

(7) L’article 3, paragraphe 3, dispose: «Les autorités des États membres sont tenues de fournir au médiateur, chaque fois qu'il en fait la demande, par l'intermédiaire des représentations permanentes des États membres auprès des Communautés européennes, toute information susceptible de contribuer à clarifier des cas de mauvaise administration de la part d'institutions ou d'organes communautaires, à moins que cette information ne soit couverte par des dispositions législatives ou réglementaires en matière de secret ou par des dispositions empêchant sa communication. Néanmoins, dans ce dernier cas, l’État membre concerné peut autoriser le Médiateur à disposer de ces informations, à condition qu’il s’engage à ne pas les divulguer.»

(8) Décision 94/262/CECA, CE, Euratom du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur, JO L 113, p. 15.

(9) «Un État membre peut demander à l’institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État membre sans son accord préalable».