(Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen (1))

LA PLAINTE

En 1989, Preussag AG (désormais «TUI AG») a acquis Salzgitter AG (2), une entreprise publique, pour un montant de 2 452 milliards de DM. Selon le plaignant, ancien membre du conseil d'administration de Preussag AG, la valeur du bien immobilier de Salzgitter AG avait été estimée à 454,2 millions de DM au moment de son acquisition. De l'avis du plaignant, la valeur d'assurance de ce bien s'élevait à 10,2 milliards de DM. Selon le plaignant, les actifs liquides de Salzgitter AG couvraient le prix d'achat à l'époque. De l'avis du plaignant, Preussag AG a donc effectivement acquis Salzgitter AG «gratuitement» et a reçu des aides d'État illégales d'un montant de 7,5 milliards d'euros. Le plaignant a souligné qu'il avait été convenu au moment de la vente que l'acheteur ne devait pas vendre plus de 2 500 des appartements qu'il avait acquis, mais que cette limite n'avait pas été respectée.

En 1998, la direction générale de la concurrence de la Commission européenne («DG Concurrence») a demandé au gouvernement allemand des informations sur cette vente afin de pouvoir déterminer s'il s'agissait d'aides d'État. Selon le plaignant, la réponse donnée par le gouvernement allemand le 17 juillet 1998 avait été préparée par Preussag AG. De l'avis du plaignant, cette réponse était manifestement en contradiction avec le contenu du contrat de privatisation et les dispositions budgétaires applicables en Allemagne et était donc délibérément incorrecte.

Le 6 décembre 2003, le plaignant a écrit à la DG Concurrence pour lui demander d'intervenir au sujet de l'aide d'État qui, selon lui, avait été accordée à Preussag AG. Le plaignant a souligné que Preussag AG avait entre-temps vendu un nombre important d'appartements, ce qu'il considérait comme une violation des termes de l'accord de privatisation. Il a fait valoir que le produit de cette vente avait été utilisé (à partir de 1996/1997) pour compenser les pertes d'exploitation dans les activités principales de Preussag AG et pour aider à financer l'acquisition de certaines entreprises du secteur du tourisme, affectant ainsi massivement la concurrence dans ce domaine. Le requérant a également fait valoir que des comptes avaient été falsifiés, que des auditeurs ainsi que des membres des conseils d'administration et de surveillance avaient été soudoyés, que des politiciens et des dirigeants avaient fait l'objet de chantage et que d'autres crimes avaient été commis. Selon le plaignant, le système judiciaire allemand a eu du mal à traiter l'affaire étant donné que des responsables politiques et des cadres de haut rang allemands étaient impliqués.

Le plaignant a fait valoir que l'aide d'État illégale devait être remboursée et que les biens concernés devaient être restitués à leur propriétaire précédent. Il a également invité la Commission à ouvrir une procédure pénale au niveau de l'UE et, en particulier, à examiner le rôle joué par WestLB AG, principal actionnaire de Preussag AG/TUI AG.

Dans sa réponse du 18 février 2004, la DG Concurrence a indiqué qu'elle avait déjà examiné la vente de Salzgitter AG, notamment en ce qui concerne la vente du bien immobilier, en vue de déterminer si elle était compatible avec les dispositions du traité CE relatives aux aides d'État. Selon la Commission, cet examen avait montré qu'il n'y avait aucun indice d'une aide d'État illégale. La Commission a estimé que la lettre du plaignant de décembre 2003 ne contenait aucun élément nouveau qui justifierait une interprétation différente des faits pertinents. Elle a ajouté que, sur la base de la lettre du plaignant, rien n'indiquait que le gouvernement allemand avait fourni de fausses informations à la Commission en ce qui concerne la vente de Salzgitter AG. La Commission a conclu en soulignant qu’elle n’était pas en mesure de traiter les actes criminels allégués mentionnés par le plaignant qui relèveraient de la compétence des juridictions nationales.

Dans sa plainte déposée auprès du Médiateur en mars 2004, le plaignant alléguait que la DG Concurrence n'avait pas examiné sa lettre du 6 décembre 2003 avec la diligence requise. Il a fait valoir que la Commission devrait procéder à un examen approprié.

Le 27 avril 2004, le plaignant a transmis au Médiateur des copies (1) de la lettre adressée à la Commission par le gouvernement allemand le 17 juillet 1998 et (2) d'un accord conclu entre Preussag AG et Salzgitter AG le 25 septembre 1990.

L'ENQUÊTE

L'avis de la Commission

Une copie de la plainte et de la lettre du 27 avril 2004 ont été transmises à la Commission pour avis.

Dans son avis, la Commission a formulé les observations suivantes:

À la suite d'une autre plainte déposée en 1998, la Commission avait déjà évalué la vente de Salzgitter AG, en particulier la vente du bien immobilier, au regard de sa compatibilité avec le droit communautaire en matière d'aides d'État. Cette appréciation avait conduit à la conclusion qu'il ne semblait pas y avoir d'indication d'aide d'État illégale au moment de la privatisation et que l'intervention de la Commission n'était donc pas justifiée.

Dans sa lettre du 6 décembre 2003, le plaignant avait allégué que les informations fournies par les autorités allemandes dans leur lettre du 17 juillet 1998 étaient inexactes et que la Commission devait ouvrir une enquête officielle. Il avait fait valoir 1) que les informations contenues dans la lettre du 17 juillet 1998 avaient été fournies par les autorités allemandes en étroite coopération avec Preussag AG et 2) que ces informations étaient en contradiction avec le contenu de l'accord de privatisation conclu en 1989 et avec la législation budgétaire fédérale allemande.

L'évaluation par la Commission des questions soulevées en 1998 avait en effet été fondée sur les informations fournies par les autorités allemandes. Toutefois, la Commission ne s'était pas fondée uniquement sur la lettre du 17 juillet 1998, mais avait également examiné un certain nombre de pièces justificatives (telles que le contrat de privatisation de 1989 et le rapport d'évaluation établi à l'époque aux fins de la détermination du prix d'achat par "Treuarbeit", le cabinet d'audit retenu à cet effet), ainsi que des informations complémentaires fournies par l'Allemagne en septembre 1998, à la suite d'une deuxième demande de renseignements de la Commission.

En ce qui concerne l'argument selon lequel les informations fournies dans la lettre du 17 juillet 1998 étaient en contradiction avec le contenu de l'accord de privatisation conclu en 1989 et avec la législation budgétaire fédérale allemande, le plaignant n'avait pas fourni d'explication plus détaillée sur la nature précise de ce qu'il considérait comme une contradiction. En outre, il s’agissait de questions internes qui devraient être traitées par les juridictions nationales.

Le plaignant avait envoyé à la Commission une transcription de la procédure qu'il poursuivait actuellement devant les tribunaux allemands et dans laquelle il affirmait que les autorités allemandes avaient intentionnellement fourni des informations incorrectes à la DG Concurrence. Il semble toutefois que cette procédure n'ait pas encore abouti à un jugement.

Étant donné que le plaignant n'avait pas fourni de nouvelles informations sur la question de l'aide d'État prétendument illégale ni d'éléments de preuve appropriés à l'appui de ses allégations selon lesquelles les informations fournies par les autorités allemandes étaient incorrectes, il n'avait pas été possible, à ce stade, de faire autrement que de suivre l'évaluation initiale de 1998.

Toutefois, la Commission était toujours disposée à prendre en considération toute conclusion des juridictions nationales susceptible d’avoir une influence sur les questions soulevées par le plaignant ou tout autre nouvel argument, à condition que le plaignant ait été en mesure de fournir des explications et des éléments de preuve suffisants à l’appui de ces arguments.

Observations des plaignants

Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte et a présenté d'autres documents, y compris des extraits de l'évaluation que le cabinet d'audit « Treuarbeit » avait effectuée à l'époque aux fins de la détermination du prix d'achat. Le plaignant a fait valoir que la valeur d'assurance des maisons concernées (environ 10,2 milliards de DM) ne reflétait même pas la valeur du terrain en tant que tel, qui pouvait être estimée à 25 % de la valeur d'assurance ou à 2,5 milliards de DM supplémentaires.

Selon le plaignant, la valeur estimée de Salzgitter AG à 2,442 milliards de DM était la somme de la valeur des sociétés appartenant au groupe (1 987,8 millions de DM) et de la valeur du bien (454,2 millions de DM). Le prix pertinent avait donc, selon lui, été payé avec les actifs liquides de Salzgitter AG que les évaluateurs avaient «oubliés» d'évaluer.

Le plaignant a accepté que la réponse d'un État membre à une demande de renseignements de la Commission puisse être préparée par la société concernée. Il ajoute toutefois que, dans un tel cas, les autorités nationales sont tenues de vérifier cette réponse avec une attention particulière avant de la transmettre à la Commission. Selon le plaignant, les autorités allemandes ne l'avaient pas fait en l'espèce et avaient donc menti factuellement à la Commission.

Le plaignant a présenté un article publié dans un journal allemand en avril 2000. Selon cet article, Preussag AG avait payé pour des voyages aux Jeux Olympiques aux États-Unis que deux dirigeants de l'entreprise évaluant les comptes de Preussag AG (dont un qui avait traité de l'évaluation de Salzgitter AG au moment de sa privatisation) et leurs épouses avaient effectués en 1996.

Le 17 août 2004, le plaignant a transmis au Médiateur une copie d'une lettre qu'il avait adressée au ministre de la Justice du Land de Basse-Saxe le 13 août 2004. Dans cette lettre, le plaignant alléguait, entre autres, que Preussag AG/TUI AG avait soudoyé des fonctionnaires et des responsables politiques.

Autres demandes
de renseignements

Après un examen attentif de l'avis de la Commission et des observations du plaignant, il est apparu que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires.

Sur la première demande d’informations complémentaires

Le 24 septembre 2004, le Médiateur a donc demandé à la Commission des informations complémentaires sur cette affaire. Le Médiateur a noté que, de l'avis du plaignant, il existait un écart important entre ce qu'il percevait comme la valeur réelle du bien concerné (au moins 10,2 milliards de DM) et l'évaluation du bien qui avait servi de base à l'accord de privatisation (454,2 millions de DM). Il demande donc à la Commission d’expliquer comment elle est néanmoins parvenue à la conclusion qu’il ne semblait pas y avoir d’indication d’aide d’État illégale et que l’intervention de la Commission n’était donc pas justifiée.

Réponse de la Commission

Dans sa réplique, la Commission a formulé les observations suivantes:

En ce qui concerne les faits pertinents

Salzgitter AG avait été vendue par le gouvernement allemand à Preussag AG pour 2,45 milliards de DM en 1989. Le prix avait été déterminé par un rapport d'expert établi par le cabinet d'audit "Treuarbeit", qui avait fondé son évaluation sur la valeur réelle des revenus futurs de la société. En outre, l'Allemagne avait comparé le résultat de l'évaluation avec les données d'une société comparable, Hoesch AG. Cela avait permis à l'Allemagne d'établir un prix pour Salzgitter AG allant de 2,4 à 2,5 milliards de DM.

En ce qui concerne l'évaluation des biens immobiliers non commerciaux, le prix total convenu pour ces biens immobiliers était d'environ 440 millions de DM. L’évaluation du cabinet d’audit «Treuarbeit» avait été fondée sur des informations fournies par Salzgitter AG, selon lesquelles la majeure partie des appartements appartenant à Salzgitter Wohnungs-AG («WAG») et à Kieler Werkswohnungen GmbH («KWW») n’était pas commercialisable et ne pouvait pas être vendue, principalement parce qu’environ la moitié des logements en question étaient loués à des employés et à des retraités du groupe. L’évaluation de ces appartements prétendument non cessibles avait été fondée sur les paiements de loyers actualisés. "Treuarbeit" avait ajouté qu'il ne serait pas possible de vendre plus de 2 500 appartements appartenant à WAG et KWW à un prix moyen de 50 000 DM par unité au cours des dix années suivantes. Étant donné que l'évaluation précise avait été considérée comme confidentielle par l'Allemagne au moment où ces informations avaient été fournies à la Commission, le Médiateur a été invité à examiner les détails de cette évaluation dans le dossier de la Commission.

L'accord de privatisation comportait une clause de protection qui aurait dû limiter la possibilité d'une vente gratuite de plus de 2 500 appartements sur une période de dix ans à une situation dans laquelle cela était devenu nécessaire d'un point de vue économique en raison d'un changement de circonstances et où cela était compatible avec la responsabilité sociale du groupe. Toutefois, jusqu'en 1998, WAG et KWW avaient vendu plus de 2 500 appartements (sur leur exploitation d'environ 28 000).

Sur l'appréciation de la Commission

En ce qui concerne la méthode générale d'évaluation utilisée par le cabinet d'audit "Treuarbeit", les services de la Commission sont parvenus à la conclusion qu'elle correspondait à la méthode couramment utilisée dans ce domaine à l'époque. Bien que l'hypothèse sur la base de laquelle l'évaluation a été faite puisse toujours être discutée, il a été conclu qu'à cette époque, il s'agissait d'un choix qui n'avait pas de caractère anormal.

La Commission avait demandé à l'Allemagne de commenter les informations publiées dans un journal allemand en 1991, selon lesquelles la valeur d'assurance du bien en question était d'environ 10,2 milliards de DM. Cette valeur d'assurance était beaucoup plus élevée que le prix d'achat. Les autorités allemandes avaient expliqué que l'article pertinent interprétait de manière erronée les informations qui, en fait, concernaient la valeur d'assurance des biens de l'ensemble du groupe Preussag en 1989/90. Un document fourni par le plaignant (annexe 4 de ses observations) semblait le confirmer. Selon les autorités allemandes, la valeur d'assurance de la seule propriété de Salzgitter AG avait été nettement inférieure. L'Allemagne avait en outre expliqué que la valeur d'un bien à des fins d'assurance était déterminée différemment de la valeur marchande d'un tel bien, c'est-à-dire sur la base du coût de la reconstruction du bien. Le Médiateur a été invité à consulter le dossier de la Commission pour obtenir des informations plus détaillées sur la valeur réelle de l'assurance et son calcul, qui ont été considérées comme confidentielles par l'Allemagne.

Les services de la Commission étaient donc parvenus à la conclusion que l'hypothèse retenue par le cabinet d'audit "Treuarbeit" à l'époque semblait raisonnable, qu'il n'existait aucune preuve d'une sous-évaluation et qu'il ne semblait donc pas possible de présumer l'existence d'une aide d'État dans ce contexte.

En ce qui concerne l’allégation de violation de la clause de protection figurant dans le contrat de privatisation en raison de la vente de plus de 2 500 appartements, les autorités allemandes avaient présenté des arguments visant à démontrer que les ventes avaient été réalisées conformément aux conditions de cette clause. En tout état de cause, les services de la Commission avaient conclu qu'ils n'auraient pas compétence pour agir, sous prétexte d'aide d'État, dans un litige portant sur l'interprétation des clauses de l'accord de privatisation et que tout litige éventuel devait être soumis au droit national.

Conclusion

Il ressort des observations qui précèdent qu’une position sur la compatibilité de l’affaire susmentionnée avec les dispositions du droit de l’Union en matière d’aides d’État a été établie sur la base d’une analyse détaillée. La Commission était donc d’avis que l’affaire en cause avait été traitée de manière appropriée par ses services.

Toutefois, la Commission était toujours disposée à examiner tout nouvel argument, à condition que le plaignant ait été en mesure de fournir suffisamment d’explications et d’éléments de preuve à l’appui de ces arguments.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte. Il réitère son point de vue selon lequel la Commission s’est appuyée sur les informations fournies par les autorités allemandes. Toutefois, selon le plaignant, ces autorités avaient délibérément mal informé la Commission.

Pour étayer ce point de vue, le plaignant a présenté des extraits de ce qui semblait être le procès-verbal (ou un projet de procès-verbal) de la 72e réunion de la commission des affaires économiques et des transports du Parlement de Basse-Saxe qui s'est tenue le 28 novembre 1998.

Selon ce procès-verbal, M. E., membre du Parlement, avait déclaré lors de la réunion que le prix fixé pour la privatisation de Salzgitter AG en 1989 "qui avait ensuite été payé sur les réserves de Salzgitter AG, était un prix politique, c'est-à-dire qu'il ne s'agissait pas d'un prix du marché". M. E. avait en outre déclaré que le gouvernement fédéral avait déclaré à l’époque que, pour maintenir Peine et Salzgitter en tant que site industriel, Salzgitter AG ne devait pas être vendue à un concurrent de la région du Rhin ou de la Ruhr et que «le prix et la procédure devaient être fixés de manière à garantir qu’une société de Basse-Saxe reste une société de Basse-Saxe». Selon M. E., cela convenait parfaitement à Preussag AG à l'époque "parce que l'entreprise se trouvait dans une période difficile". M. E. avait ajouté que «le prix d'achat avait alors été maintenu très bas pour des raisons politiques; et maintenant ce présent devait être transformé en argent à d'autres fins. La responsabilité que Preussag AG a également assumée à l'époque n'est plus respectée. » Dans sa réponse, M. T., alors secrétaire d'État en Basse-Saxe, avait fait le commentaire suivant : « Ce que vous venez de dire, c'est ce que j'avais essayé de formuler de manière très prudente et diplomatique dans ma déclaration liminaire. »

Le plaignant a fait valoir qu'un achat «réel» de la société d'une valeur d'environ 15 milliards de DM (10,2 milliards de DM pour la propriété, 2 milliards de DM pour la participation dans d'autres sociétés et 2,5 milliards de DM en espèces) par Preussag AG aurait été impossible en 1989. Il a ajouté que, pour sauver Preussag AG de la faillite, tous les biens de l’État avaient donc été transférés à Preussag AG et que seules les liquidités avaient été retirées de l’entreprise. De l'avis du plaignant, Preussag AG avait, par conséquent, obtenu la possession des actifs de Salzgitter pour un montant de 12,5 milliards de DM (15 à 2,5 milliards) sans avoir eu à payer un prix «réel». La plaignante a soutenu que Salzgitter n'avait pas été vendue, mais qu'elle avait essentiellement été présentée comme un cadeau.

Le plaignant a en outre présenté une offre pour l'un des appartements concernés, qui a été émise en février 1991. Le prix proposé pour cet appartement (d'environ 65 m2) s'élevait à 71 700 DM. Le plaignant a fait valoir que le prix moyen des appartements vendus par l'État en 1989 s'élevait à 13 400 DM et que le petit appartement susmentionné était déjà cinq fois plus cher. Il a donc supposé que les appartements concernés avaient une valeur d'environ 3 à 4 milliards de DM.

Sur la deuxième demande d’informations complémentaires

Le 20 janvier 2005, le Médiateur a de nouveau demandé à la Commission des informations complémentaires sur cette affaire. Dans sa lettre, le Médiateur a demandé à la Commission (1) de commenter les informations complémentaires fournies par le plaignant et (2) de répondre à l'argument du plaignant selon lequel le prix d'achat que Preussag AG devait payer pour Salzgitter AG en 1989/90 avait été financé par les actifs liquides de Salzgitter AG que le cabinet d'audit "Treuarbeit" avait "oublié" d'évaluer.

Réponse de la Commission

Dans sa réplique, la Commission a formulé les observations suivantes:

Le plaignant n'a fourni aucun élément de preuve démontrant que le prix d'achat avait été financé par les réserves/fonds liquides de Salzgitter AG. La déclaration de M. E. ne pouvait pas être considérée comme une preuve valable, puisqu'il s'agissait d'une simple allégation.

Même si la vente avait été partiellement financée par les réserves/fonds liquides de Salzgitter AG, cela ne signifiait pas que cette dernière n’avait pas été vendue au prix du marché et qu’il y avait donc eu une aide d’État impliquée dans le transfert. D'autres éléments et facteurs influençaient la valeur d'une entreprise et cela devait être pris en compte lors de l'établissement du prix du marché. Ces éléments pourraient augmenter la valeur d'une entreprise, mais pourraient également réduire sa valeur (par exemple, les dettes). Une analyse complète devait donc être effectuée pour déterminer si un prix de marché avait été payé.

Le prix de Salzgitter AG avait été déterminé par un rapport d'expertise préparé par le cabinet d'audit "Treuarbeit", qui avait fondé son évaluation sur la valeur actualisée des revenus futurs de la société. Il s'agissait d'une méthode courante pour établir la valeur marchande d'une entreprise. "Treuarbeit" n'avait pas non plus oublié d'évaluer les actifs liquides de Salzgitter AG, comme le prétendait le plaignant. Le rapport d'expert indiquait explicitement que les fonds liquides qui n'étaient pas utilisés pour des réinvestissements dans des périodes futures étaient considérés comme portant intérêt au taux du marché et, en tant que tels, comme générant des revenus d'intérêts futurs. Les revenus d'intérêts futurs avaient été inclus dans les revenus futurs totaux et avaient augmenté la valeur marchande de la société.

L'allégation non étayée du plaignant selon laquelle le prix d'achat avait été financé par les réserves/fonds liquides de Salzgitter AG n'a donc pas modifié l'appréciation de l'affaire par la Commission.

En ce qui concerne le prix mentionné par le plaignant, un prix de vente de 71 000 DM pour un appartement pourrait bien être considéré comme se situant dans la fourchette des prix évalués par le cabinet d'audit "Treuarbeit", étant donné que ce dernier avait évalué le prix de vente moyen par unité à 50 000 DM.

Observations du plaignant du 12 avril 2005

Par lettre du 12 avril 2005, le plaignant a envoyé ce qu'il a appelé ses observations préliminaires sur la réponse de la Commission.

Dans ces observations, le plaignant a maintenu sa plainte. Il réitère son point de vue selon lequel la Commission se fonde sur des informations inexactes fournies par les autorités allemandes. Le plaignant a souligné qu'il serait assez facile pour la Commission de vérifier la véracité de ses allégations en examinant les contrats entre Preussag AG et Salzgitter AG ainsi que les comptes pertinents, dans lesquels l'origine et la vente du bien ont été enregistrées. De l'avis du plaignant, il ne s'agissait pas d'une question interne à l'Allemagne, étant donné que le transfert de la propriété constituait une aide d'État illégale.

Le plaignant a fait valoir que la position de la Commission équivalait à un refus de se conformer à ses obligations. Il suggère que le Médiateur en informe immédiatement le Parlement européen.

Le requérant a en outre souligné que le comité auquel il avait fait référence était une institution constitutionnelle et que les déclarations faites et enregistrées lors des réunions d'un tel comité devaient, d'un point de vue purement juridique, être conformes à la vérité. Quand un membre du Parlement a soumis une question à une telle commission, accompagnée d'une description du contexte de cette question, et si le secrétaire d'État a donné une réponse à cette question qui a été enregistrée dans le procès-verbal, on ne pouvait pas parler d'une "simple allégation".

En ce qui concerne d'autres facteurs à prendre en compte qui pourraient faire baisser le prix d'achat, le plaignant a estimé que la Commission n'avait pas du tout démontré que de tels facteurs étaient présents et dans quelle mesure ils pouvaient être pertinents pour déterminer le prix d'achat réel. Le plaignant a en outre souligné que le rapport correspondant avait été établi par le cabinet d'audit "Treuarbeit", qui avait examiné les comptes de Salzgitter AG et de Preussag AG pendant de nombreuses années, tant avant qu'après la vente. Selon le plaignant, il pouvait être démontré que cette société avait été soudoyée par Preussag AG. Le plaignant a demandé quelle valeur un rapport produit par une telle entreprise pourrait avoir.

Le plaignant a en outre souligné que les fonds liquides n'avaient pas besoin d'être évalués, mais devaient être inclus, à leur pleine valeur, dans le prix d'achat. Selon lui, les arguments de la Commission concernant cet aspect de l'affaire étaient manifestement erronés. Le plaignant a souligné que 100 EUR étaient et restaient 100 EUR. Il a ajouté que si la Commission ne partageait pas ce point de vue, il serait heureux de conclure des accords en vertu desquels la Commission lui fournirait des paiements répétés de 100 EUR pour lesquels il paierait la "valeur de marché" du "total des recettes futures", la valeur de marché étant calculée selon la logique appliquée par le cabinet d'audit "Treuarbeit".

Le plaignant a en outre souligné que la Commission avait fait valoir que la majeure partie des appartements n'étaient pas commercialisables. Selon lui, cependant, presque tous ces appartements avaient maintenant été vendus. Le plaignant a donc demandé comment la Commission était parvenue à sa conclusion qui, selon lui, était totalement intenable.

En ce qui concerne les aspects procéduraux, le plaignant s'est dit surpris par le fait que la réponse de la Commission était datée du 1er avril 2005. Il a également noté qu'il était étonné du fait que le Médiateur avait transmis la réponse sans commentaires, donnant ainsi l'impression que l'affaire serait close à moins qu'il ne corrige les déclarations erronées qu'il considérait que la Commission avait faites.

Réponse du Médiateur

Par lettre du 29 avril 2005, le Médiateur a répondu aux questions du plaignant concernant la procédure. Le Médiateur a informé le plaignant que la réponse de la Commission avait été demandée pour le 28 février 2005, que la Commission avait informé le bureau du Médiateur le 3 mars 2005 que la réponse serait envoyée dans les prochains jours et que la version anglaise de la réponse (datée du 16 mars 2005) avait été envoyée au bureau du Médiateur le 23 mars 2005 alors que la traduction en allemand (la langue de procédure) n'était arrivée que le 1er avril 2005. Dans ce contexte, le Médiateur a rappelé au plaignant qu'il avait déjà été informé dans sa lettre d'ouverture que la nécessité d'obtenir des traductions pouvait entraîner un certain retard. Le Médiateur a en outre informé le plaignant qu'il ne se prononçait pas définitivement sur une plainte sans lui avoir donné la possibilité de formuler des observations et que le fait que la réponse de la Commission lui ait été transmise sans commentaires était donc conforme à la pratique habituelle du Médiateur. Le Médiateur a ajouté que, de toute évidence, ce fait ne signifiait pas qu'il considérait que le point de vue de la Commission était déjà établi.

Observations du plaignant du 15 mai 2005

Par lettre du 15 mai 2005, le plaignant a transmis de nouvelles observations sur la réponse de la Commission. Le plaignant a notamment présenté un tableau afin de démontrer que Salzgitter disposait de liquidités s'élevant à 2 421 DM. 3 millions au moment de son achat par Preussag AG.

Sur la troisième demande d’informations complémentaires

Le 30 mai 2005, le Médiateur a de nouveau demandé à la Commission des informations complémentaires sur cette affaire.

Dans sa lettre, le Médiateur a noté que, en ce qui concerne la 72e réunion de la commission des affaires économiques et des transports du Parlement de Basse-Saxe, qui s'est tenue le 28 novembre 1998, la Commission a considéré que la déclaration de M. E. constituait une simple allégation. Le Médiateur a toutefois souligné que M. T. (le représentant du gouvernement lors de cette réunion) semblait être d'accord avec la déclaration de M. E. Il demande donc à la Commission de l'informer si elle a pris des mesures pour clarifier la question, par exemple en demandant des explications aux autorités allemandes. Le Médiateur a également noté que, selon la réponse de la Commission à la deuxième demande d'informations complémentaires, le rapport d'expert avait explicitement indiqué que les fonds liquides qui n'étaient pas utilisés pour des réinvestissements au cours de périodes futures avaient été considérés comme portant intérêt au taux du marché et, en tant que tels, comme générant des revenus d'intérêts futurs. Les revenus d'intérêts futurs ont été inclus dans les revenus futurs totaux et ont augmenté la valeur marchande de la société. Le Médiateur a demandé à la Commission de préciser, à la lumière des observations formulées par le plaignant à cet égard, les raisons pour lesquelles elle estimait que cette méthode d'évaluation des fonds liquides était appropriée.

Lettre du plaignant du 24 juin 2005

Dans une lettre du 24 juin 2005, le plaignant a indiqué qu'il avait l'intention de transmettre des informations sur l'ensemble de l'affaire à la présidence britannique du Conseil de l'Union européenne, étant donné qu'en 2000, Preussag AG/TUI AG avait acheté une société britannique, en utilisant l'argent qu'elle avait reçu en cadeau du gouvernement allemand. Le requérant a en outre réitéré son argument selon lequel Preussag AG/TUI AG avait soudoyé des politiciens et des membres du pouvoir judiciaire en Allemagne.

Réponse de la Commission

Dans sa réponse à la troisième demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission a formulé les observations suivantes:

Les questions du Médiateur concernaient de nouvelles questions que le plaignant n'avait pas soulevées au moment où il s'était plaint à la DG Concurrence. Ces questions n'étaient donc pas pertinentes pour la question de savoir si la Commission avait traité de manière appropriée la plainte qu'elle avait reçue du plaignant.

La Commission n'a pris aucune mesure pour clarifier les déclarations faites par MM. E. et T. lors de la 72e réunion de la commission économique et des transports du Parlement de Basse-Saxe. Il convient également de souligner que la Commission avait fondé son appréciation sur des informations qu’elle avait officiellement reçues du gouvernement fédéral allemand et qu’elle devait se fier à l’exactitude de ces informations, à moins qu’il n’y ait de fortes indications que les informations fournies étaient incorrectes.

En ce qui concerne la déclaration du rapport d’expertise selon laquelle les fonds liquides qui n’ont pas été utilisés pour des réinvestissements au cours de périodes futures avaient été considérés comme portant intérêt aux taux du marché, elle ne concernait que l’estimation de la valeur de Salzgitter AG de 1987/88 à 1988/89. À l'origine, le cabinet d'audit "Treuarbeit" était censé évaluer la société pour la fin de l'exercice comptable 1987/1988. Toutefois, la vente de Salzgitter AG ayant été retardée, une estimation de la valeur jusqu'à la fin de l'exercice comptable 1988/89 avait été nécessaire. La Commission a considéré que l'approche adoptée par "Treuarbeit" dans ce contexte était appropriée.

En ce qui concerne les liquidités disponibles dans l’entreprise, il convient à nouveau de souligner que l’évaluation de la valeur de Salzgitter AG avait été fondée sur l’analyse dite des flux de trésorerie actualisés (ci-après l’«analyse DCF»). Dans le cadre d’une telle analyse, la valeur nette d’inventaire d’une société n’avait qu’une importance mineure. Le fait qu’un certain montant de liquidités était disponible dans une société ne permettait pas de conclure qu’il serait disponible pour le décaissement. Par conséquent, lors de l’établissement de la valeur d’une société sur la base d’une analyse DCF, la valeur d’une société ne pouvait pas être automatiquement augmentée du montant des liquidités disponibles dans une société.

En ce qui concerne la question des liquidités utilisées pour le réinvestissement, il était important de noter que l’analyse des flux de trésorerie disponibles ne tient compte que des flux de trésorerie disponibles qui peuvent être décaissés sans affaiblir la rentabilité future de l’entreprise. Il était donc conforme à cette méthodologie que le cabinet d'audit « Treuarbeit » ait déduit chaque année, afin d'obtenir le flux de trésorerie disponible, un certain montant du flux de trésorerie de cette année pour réinvestissement. Si le flux de trésorerie total était considéré comme décaissé, la rentabilité diminuerait avec le temps, car la société ne serait pas en mesure de procéder aux réinvestissements nécessaires.

Observations du plaignant

La lettre de la Commission a été envoyée au plaignant pour observations. Dans une lettre du 30 août 2005, le plaignant a informé le Médiateur que, pour éviter d'avoir à répéter les arguments qu'il avait déjà présentés, il souhaitait se référer à un livre qu'il avait publié. Toutefois, le plaignant n'a pas inclus de copie de ce livre.

Lettres du Médiateur du 21 septembre 2005

Le Médiateur a noté que la Commission, dans sa réponse, avait fait valoir que les questions qu'il lui avait posées concernaient de nouvelles questions que le plaignant n'avait pas soulevées au moment où il s'était plaint à la DG Concurrence le 6 décembre 2003. Selon la Commission, ces questions n’étaient donc pas pertinentes pour la question de savoir si la Commission avait traité de manière appropriée la plainte qu’elle avait reçue du plaignant.

Toutefois, il ressort clairement des observations que le plaignant a présentées au Médiateur qu'il souhaitait que la Commission examine les autres points qu'il avait soulevés au cours de cette enquête et qu'il alléguait que le fait que la Commission ne l'ait pas fait constituait un cas de mauvaise administration.

La Médiatrice a donc jugé approprié de préciser que la portée de la présente enquête couvrait également ces autres points et leur traitement par la Commission.

L'allégation et la demande formulées par le plaignant devaient donc être considérées comme étant libellées comme suit:

Le plaignant allègue que la direction générale de la concurrence de la Commission n’a pas examiné avec la diligence requise sa lettre du 6 décembre 2003 et les autres arguments et éléments de preuve qu’il a présentés au cours de l’enquête menée par le Médiateur. Le plaignant affirme que la Commission devrait procéder à un examen approprié.

Dans une lettre envoyée le 21 septembre 2005, le Médiateur a donc invité la Commission à formuler d'autres observations sur l'allégation et la demande du plaignant, modifiées et étendues comme indiqué ci-dessus.

Le plaignant en a été informé le même jour. Dans sa lettre au plaignant, le Médiateur a noté qu'il serait utile qu'il dispose d'une copie complète du texte du rapport d'évaluation correspondant, dont le plaignant lui avait déjà soumis des extraits.

Le 18 octobre 2005, le plaignant a fourni au Médiateur la copie intégrale dudit rapport et une copie d'un autre document.

Réponse de la Commission

Dans sa réponse à la lettre du Médiateur du 21 septembre 2005, la Commission a formulé les observations suivantes:

La Commission avait répondu de manière adéquate à la question principale de la plainte, à savoir l'aide d'État potentielle en faveur de Preussag AG.

À la suite d'informations tirées d'articles de presse, la Commission a adressé, en mai 1998, une demande de renseignements aux autorités allemandes. Selon ces articles de presse, Preussag AG avait déjà vendu entre 5 000 et 7 000 appartements d'entreprise en 1998, bien que l'évaluation des appartements d'entreprise dans le cadre de la privatisation de Salzgitter AG ait été fondée sur l'hypothèse qu'un nombre maximal de 2 500 appartements pouvait être vendu. À la suite de la demande de la Commission, les autorités allemandes ont fourni des informations détaillées. En outre, la Commission avait à sa disposition des informations fournies par un tiers.

Sur la base des informations dont elle disposait en 1998, la Commission était parvenue à la conclusion qu'une enquête plus approfondie ne serait pas justifiée. L'appréciation de la Commission en 1998 comprenait une analyse visant à déterminer si l'évaluation des appartements de l'entreprise comportait une aide d'État, c'est-à-dire si le bien avait été évalué à un prix inférieur au prix du marché.

L'évaluation du cabinet d'audit Treuarbeit en 1989 reposait sur l'hypothèse que seuls 2 500 des appartements pouvaient être vendus au cours des dix années suivantes. Cela reposait sur la confirmation par le conseil d'administration de Salzgitter AG qu'une grande partie des appartements de l'entreprise ne pouvaient pas être vendus car ils étaient occupés par des employés et d'anciens employés de l'entreprise ainsi que pour des raisons économiques et des raisons liées à la politique régionale. L'hypothèse de "Treuarbeit" était reflétée dans le contrat de privatisation qui contenait une clause stipulant que la vente de 2 500 appartements ne pouvait être dépassée que si cela devenait nécessaire en raison d'un changement de l'environnement économique et conformément à la responsabilité sociale du groupe. L’hypothèse pertinente de « Treuarbeit » ne semblait donc pas manifestement erronée au moment de l’évaluation. La Commission était donc parvenue à la conclusion qu'en l'absence de preuve d'une sous-évaluation intentionnelle, il ne semblait pas possible de présumer l'existence d'une aide d'État dans ce contexte.

Il importe de souligner qu'une distinction doit être établie entre une évaluation ex ante du prix d'achat et une évaluation ex post. Afin de démontrer que l'aide d'État était impliquée dans la privatisation de Salzgitter AG, il fallait démontrer qu'il y avait une sous-évaluation évidente au moment de l'évaluation du bien en 1989.

Il convient en outre de noter que le plaignant sollicitait également une action au niveau européen en ce qui concerne les allégations de fraude et de corruption. Il est important de noter que la Commission n'a pas le pouvoir de mener des enquêtes sur la fraude et la corruption dans les États membres. Ces questions relèvent de la compétence exclusive des États membres.

Observations du plaignant

Dans ses observations, le plaignant a maintenu sa plainte. Il a souligné que les incidents impliquant le groupe autour de Preussag AG et WestLB constituaient le cas de fraude le plus grave de l'histoire allemande. Le plaignant a indiqué qu'il enverrait diverses pièces jointes par courriel séparé.

Autres lettres du plaignant

Les 17, 23 et 31 janvier 2006, le plaignant a transmis au Médiateur des copies de lettres qu'il avait adressées à d'autres personnes ou qu'il avait reçues d'autres personnes. Ces lettres concernent des cas présumés de fraude ou de corruption et d’autres scandales présumés que le plaignant considère comme pertinents en l’espèce. Le 9 février 2006, le requérant a envoyé une nouvelle lettre au Médiateur dans laquelle il attirait l'attention sur ce qu'il considérait comme des politiciens corrompus ou criminels et sur les lacunes du système judiciaire allemand. Les 17 février et 1er mars 2006, le plaignant a envoyé des courriels contenant des informations complémentaires sur ces questions.

LA DÉCISION

1 Remarques liminaires

1.1 En 1989, Preussag AG (aujourd'hui «TUI AG») a acquis Salzgitter AG (3), une entreprise publique, pour un montant de 2,452 milliards de DM. Selon le plaignant, ancien membre du conseil d'administration de Preussag AG, la valeur de la propriété de Salzgitter AG avait été estimée à 454,2 millions de DM au moment de l'acquisition. De l'avis du plaignant, la valeur d'assurance des biens susmentionnés s'élevait à 10,2 milliards de DM. Selon le plaignant, les actifs liquides de Salzgitter AG couvraient le prix d'achat à l'époque. De l’avis du plaignant, Preussag AG a donc effectivement acquis Salzgitter AG «gratuitement» et a reçu une aide d’État illégale d’un montant de 7,5 milliards d’euros.

Le 6 décembre 2003, le plaignant a écrit à la direction générale de la concurrence de la Commission européenne (ci-après la «DG Concurrence») pour lui demander d'intervenir en ce qui concerne l'aide d'État qui, selon lui, avait été accordée à Preussag AG/TUI AG. Le plaignant a souligné que Preussag AG avait entre-temps vendu un nombre important d'appartements. Il a ajouté qu'il considérait qu'il s'agissait d'une violation des termes du contrat d'achat. Il a souligné dans ce contexte qu'il avait été convenu au moment de la vente que l'acheteur ne devait pas vendre plus de 2 500 des appartements qu'il avait acquis. Le plaignant a fait valoir que le produit de cette vente avait été utilisé pour compenser les pertes opérationnelles dans les activités principales de Preussag AG et pour aider à financer l'acquisition de diverses entreprises du secteur du tourisme, affectant ainsi massivement la concurrence dans ce domaine. Le requérant a également fait valoir que des comptes avaient été falsifiés, que des auditeurs ainsi que des membres des conseils d'administration et de surveillance avaient été soudoyés, que des politiciens et des dirigeants avaient fait l'objet de chantage et que d'autres crimes avaient été commis. Selon le plaignant, le système judiciaire allemand a eu du mal à clarifier la question étant donné que des politiciens et des cadres de haut rang allemands étaient impliqués.

Le plaignant a ajouté que la réponse du gouvernement allemand du 17 juillet 1998 à une demande de renseignements de la Commission concernant cette affaire avait été délibérément incorrecte.

Dans sa réponse du 18 février 2004, la DG Concurrence a indiqué qu'elle avait déjà examiné, en 1998, la vente de Salzgitter AG, notamment en ce qui concerne la propriété, en vue de déterminer si elle était compatible avec les dispositions du traité CE relatives aux aides d'État. Selon la Commission, cet examen avait montré qu'il n'y avait aucun indice d'une aide d'État illégale. La Commission a estimé que la lettre du plaignant du 6 décembre 2003 ne contenait aucun élément nouveau qui justifierait une interprétation différente des faits pertinents. Elle a ajouté que, sur la base de la lettre du plaignant, rien n'indiquait que le gouvernement allemand avait fourni de fausses informations à la Commission en ce qui concerne la vente de Salzgitter AG. La Commission a conclu en soulignant qu’elle n’était pas en mesure de traiter les actes criminels allégués mentionnés par le plaignant, qui relèveraient de la compétence des juridictions nationales.

1.2 Dans sa plainte au Médiateur, déposée en mars 2004, le plaignant alléguait que la DG Concurrence n'avait pas examiné sa lettre du 6 décembre 2003 avec la diligence requise. Il a fait valoir que la Commission devrait procéder à un examen approprié.

1.3 De l'avis du Médiateur, le principal argument avancé par le plaignant dans sa lettre du 6 décembre 2003 à la DG Concurrence était l'existence d'aides d'État illégales. Par conséquent, la plainte adressée au Médiateur doit être comprise comme alléguant que la Commission n'a pas procédé à un examen approprié de la question de l'existence d'une aide d'État illégale. Cette allégation sera examinée ci-après (voir point 2).

1.4 Dans sa lettre du 6 décembre 2003 adressée à la DG Concurrence, le plaignant a également demandé à la Commission d'ouvrir une procédure pénale au niveau de l'UE et, en particulier, d'examiner le rôle joué par WestLB AG, principal actionnaire de Preussag AG/TUI AG. Le Médiateur note que la Commission, dans sa réponse du 18 février 2004, a expliqué qu'elle n'était pas en mesure de traiter les actes criminels allégués mentionnés par le plaignant, qui relèveraient de la compétence des juridictions nationales. De l'avis du Médiateur, cette position semble raisonnable. Il n'y a donc pas de mauvaise administration en ce qui concerne le traitement de cet aspect de la question par la Commission.

1.5 Le Médiateur estime opportun de souligner qu'il ne peut examiner que les allégations de mauvaise administration à l'encontre des institutions ou organes communautaires. Il n'est donc pas en mesure de traiter les cas présumés de fraude ou de corruption et d'autres scandales présumés concernant des autorités ou des personnes en Allemagne, auxquels le plaignant a fait référence dans ses observations dans le cadre de la présente enquête. Il en va de même pour les insuffisances alléguées du système judiciaire allemand invoquées par le requérant.

1.6 Dans sa lettre à la Commission du 6 décembre 2003, le plaignant a en outre fait valoir que la réponse donnée à la Commission par le gouvernement allemand le 17 juillet 1998 avait été délibérément incorrecte. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant n'a pas présenté d'allégation spécifique à ce sujet. Il convient de noter que toute allégation de ce type serait adressée aux autorités allemandes qui ont envoyé la lettre correspondante à la Commission. Étant donné que, comme indiqué ci-dessus, le Médiateur n'est compétent que pour traiter les plaintes contre les institutions et organes communautaires, il ne serait donc pas en mesure de traiter une allégation adressée aux autorités nationales.

2 En ce qui concerne l'allégation selon laquelle le plaignant n'aurait pas traité la lettre et les autres arguments et éléments de preuve avec la diligence requise et la demande d'examen approprié

2.1 Dans sa plainte déposée auprès du Médiateur le 4 mars 2004, le plaignant alléguait que la DG Concurrence n'avait pas examiné avec la diligence requise sa lettre du 6 décembre 2003 (dans laquelle il alléguait que la vente de Salzgitter AG à Preussag AG en 1989 avait impliqué une aide d'État). Il a fait valoir que la Commission devrait procéder à un examen approprié.

2.2 Dans son avis, la Commission a souligné qu'à la suite d'une autre plainte déposée en 1998, elle avait déjà évalué la vente de Salzgitter AG, en particulier la vente du bien immobilier, au regard de sa compatibilité avec le droit communautaire en matière d'aides d'État. Cette appréciation avait conduit à la conclusion qu'il ne semblait pas y avoir d'indication d'aide d'État illégale au moment de la privatisation et que l'intervention de la Commission n'était donc pas justifiée. La Commission a souligné que cette appréciation avait été fondée sur les informations fournies par les autorités allemandes dans leur lettre du 17 juillet 1998, mais aussi sur d'autres informations (telles que le contrat de privatisation de 1989 et le rapport d'évaluation qui avait été préparé à l'époque aux fins de la détermination du prix d'achat par le cabinet d'audit "Treuarbeit").

En ce qui concerne l'argument du plaignant selon lequel les informations fournies dans la lettre du 17 juillet 1998 étaient en contradiction avec le contenu de l'accord de privatisation conclu en 1989 et avec la législation budgétaire fédérale allemande, la Commission a estimé que le plaignant n'avait pas fourni d'explication plus détaillée sur la nature précise de ce qu'il considérait comme une contradiction. En outre, il s’agissait de questions internes qui devraient être traitées par les juridictions nationales.

La Commission a ajouté qu'étant donné que le plaignant n'avait fourni aucune nouvelle information sur la question de l'aide d'État prétendument illégale ni aucun élément de preuve approprié à l'appui de ses allégations selon lesquelles les informations fournies par les autorités allemandes étaient incorrectes, il n'avait pas été possible, à ce stade, de faire autrement que de suivre l'évaluation initiale de 1998.

2.3 Dans ses observations sur cet avis, le requérant a maintenu sa plainte. Il a également soumis un article publié dans un journal allemand en avril 2000, selon lequel Preussag AG avait payé pour des voyages aux Jeux olympiques aux États-Unis que deux dirigeants de l'entreprise évaluant les comptes de Preussag AG (dont un qui avait traité de l'évaluation de Salzgitter AG au moment de sa privatisation) et leurs épouses avaient fait en 1996.

2.4 Après avoir examiné l'avis de la Commission et les observations du plaignant, le Médiateur a estimé qu'il avait besoin d'informations complémentaires pour traiter la plainte. Le 24 septembre 2004, il a donc adressé une demande d’informations complémentaires à la Commission.

2.5 Dans sa réponse à cette demande, la Commission a formulé les observations complémentaires suivantes:

Le prix de vente de Salzgitter AG avait été déterminé par un rapport d'expertise établi par le cabinet d'audit "Treuarbeit", qui avait fondé son évaluation sur la valeur actualisée des revenus futurs de la société. En ce qui concerne la méthode générale d'évaluation utilisée par "Treuarbeit", les services de la Commission sont parvenus à la conclusion qu'elle correspondait à la méthode couramment utilisée dans ce domaine à l'époque. Bien que l'hypothèse sur la base de laquelle l'évaluation a été faite puisse toujours être discutée, il a été conclu qu'à cette époque, il s'agissait d'un choix qui n'avait pas de caractère anormal.

En ce qui concerne l'évaluation du bien immobilier non commercial, l'évaluation du cabinet d'audit avait été fondée sur des informations fournies par Salzgitter AG, selon lesquelles la majeure partie des appartements appartenant à Salzgitter Wohnungs-AG («WAG») et à Kieler Werkswohnungen GmbH («KWW») n'était pas commercialisable et ne pouvait pas être vendue, principalement parce qu'environ la moitié du logement en question était louée à des employés et à des retraités du groupe. L’évaluation de ces appartements, prétendument non cessibles, avait été fondée sur les paiements de loyers actualisés. "Treuarbeit" avait fondé son évaluation sur l'hypothèse qu'il ne serait pas possible de vendre plus de 2 500 appartements appartenant à WAG et KWW à un prix moyen de 50 000 DM par unité au cours des dix années suivantes.

Le contrat de privatisation comportait une clause de protection qui aurait dû limiter la possibilité d'une vente gratuite de plus de 2 500 appartements sur 10 ans à une situation dans laquelle cela était devenu nécessaire d'un point de vue économique en raison d'un changement de circonstances, et uniquement dans le respect de la responsabilité sociale du groupe. Toutefois, jusqu'en 1998, WAG et KWW avaient vendu plus de 2 500 appartements (sur leur exploitation d'environ 28 000).

La Commission avait demandé à l'Allemagne de commenter les informations publiées dans un journal allemand en 1991, selon lesquelles la valeur d'assurance du bien en question était d'environ 10,2 milliards de DM, ce qui était beaucoup plus élevé que le prix d'achat. Les autorités allemandes avaient expliqué que le montant en question se rapportait en fait à la valeur d'assurance des biens de l'ensemble du groupe Preussag en 1989/90 et que la valeur d'assurance des biens de Salzgitter AG seule avait été nettement inférieure. Ils avaient en outre expliqué que la valeur d'un bien aux fins de l'assurance était déterminée différemment de la valeur marchande d'un tel bien, c'est-à-dire en fonction du coût de la reconstruction du bien.

Les services de la Commission étaient donc parvenus à la conclusion que l'hypothèse retenue par le cabinet d'audit "Treuarbeit" à l'époque semblait raisonnable, qu'il n'existait aucune preuve d'une sous-évaluation et qu'il ne semblait donc pas possible de présumer l'existence d'une aide d'État dans ce contexte.

En ce qui concerne l’allégation de violation de la clause de protection figurant dans le contrat de privatisation en raison de la vente de plus de 2 500 appartements, les autorités allemandes avaient présenté des arguments visant à démontrer que les ventes avaient été réalisées conformément aux conditions de cette clause. En tout état de cause, les services de la Commission avaient conclu qu'ils n'auraient pas compétence pour agir, sous prétexte d'aide d'État, dans un litige portant sur l'interprétation des clauses du contrat de privatisation et que tout litige éventuel devait être soumis au droit civil national.

2.6 Avec ses observations sur cette réponse déposées le 23 décembre 2004, le plaignant a présenté des extraits de ce qui semblait être le procès-verbal (ou un projet de procès-verbal) de la 72e réunion de la commission des affaires économiques et des transports du Parlement de Basse-Saxe, qui s'est tenue le 28 novembre 1998. Selon ce procès-verbal, M. E., membre du Parlement, avait déclaré que le prix fixé pour Salzgitter AG en 1989 "qui avait ensuite été payé sur les réserves de Salzgitter AG, était un prix politique, c'est-à-dire qu'il ne s'agissait pas d'un prix du marché". M. E. avait en outre déclaré que le gouvernement fédéral avait déclaré à l'époque que «le prix et la procédure devraient être fixés de manière à garantir qu'une société de Basse-Saxe reste une société de Basse-Saxe». Selon M. E., cela convenait parfaitement à Preussag AG à l'époque "parce que l'entreprise se trouvait dans une période difficile". M. E. avait ajouté que "le prix d'achat avait alors été maintenu très bas pour des raisons politiques; et maintenant ce présent devait être transformé en argent à d'autres fins". En d'autres termes, à des fins autres que les fins sociales que Preussag AG avait assumées. Dans sa réponse, M. T., alors secrétaire d'État en Basse-Saxe, a fait le commentaire suivant: "Ce que vous venez de dire est ce que j'avais essayé de formuler de manière très prudente et diplomatique dans ma déclaration liminaire."

Le plaignant a fait valoir qu'un achat «réel» de la société d'une valeur d'environ 15 milliards de DM (10,2 milliards de DM pour la propriété, 2 milliards de DM pour les participations dans d'autres sociétés et 2,5 milliards de DM en espèces) par Preussag AG aurait été impossible en 1989. Il a ajouté que pour sauver Preussag AG de la faillite, tous les biens de l'État avaient donc été transférés à Preussag AG et que seule l'argent avait été retiré de la société. De l'avis du plaignant, Preussag AG avait ainsi obtenu la possession des actifs de Salzgitter pour un montant de 12,5 milliards de DM (15 à 2,5 milliards) sans avoir eu à payer un prix «réel». La plaignante a soutenu que Salzgitter n'avait pas été vendue, mais qu'elle avait essentiellement été présentée comme un cadeau.

Le plaignant a en outre présenté une offre pour l'un des appartements concernés, qui a été émise en février 1991 et qui s'élevait à 71 700 DM. Le plaignant a fait valoir qu'à la lumière de cette offre, on pouvait supposer que les appartements concernés avaient une valeur d'environ 3 à 4 milliards de DM.

2.7 Le 20 janvier 2005, et à la lumière de ces observations, le Médiateur a de nouveau demandé à la Commission des informations complémentaires sur cette affaire. Dans sa réponse à cette deuxième demande de renseignements complémentaires, la Commission a formulé les observations complémentaires suivantes:

Le plaignant n'a fourni aucun élément de preuve démontrant que le prix d'achat avait été financé par les réserves/fonds liquides de Salzgitter AG. La déclaration de M. E. ne pouvait pas être considérée comme une preuve valable, puisqu'il s'agissait d'une simple allégation.

Même si la vente avait été partiellement financée par les réserves/fonds liquides de Salzgitter AG, cela ne signifiait pas que cette dernière n’avait pas été vendue au prix du marché et qu’il y avait donc eu une aide d’État impliquée dans le transfert. D'autres éléments et facteurs influençaient la valeur d'une société et devaient donc être pris en compte lors de l'établissement du prix du marché. Ces éléments et facteurs pourraient augmenter la valeur d'une entreprise, mais pourraient également réduire sa valeur (par exemple, les dettes). Une analyse complète devait donc être effectuée pour déterminer si un prix de marché avait été payé.

Le prix de Salzgitter AG avait été déterminé par un rapport d'expertise préparé par le cabinet d'audit "Treuarbeit", qui avait fondé son évaluation sur la valeur actualisée des revenus futurs de la société. Il s'agissait d'une méthode courante pour établir la valeur marchande d'une entreprise. "Treuarbeit" n'avait pas non plus oublié d'évaluer les actifs liquides de Salzgitter AG, comme le prétendait le plaignant. Le rapport d'expert indiquait explicitement que les fonds liquides qui n'étaient pas utilisés pour des réinvestissements dans des périodes futures étaient considérés comme portant intérêt au taux du marché et, en tant que tels, comme générant des revenus d'intérêts futurs. Les revenus d'intérêts futurs avaient été inclus dans les revenus futurs totaux et avaient augmenté la valeur marchande de la société.

L'allégation non étayée du plaignant selon laquelle le prix d'achat avait été financé par les réserves/fonds liquides de Salzgitter AG n'a donc pas modifié l'appréciation de l'affaire par la Commission.

En ce qui concerne le prix mentionné comme plaignant, un prix de vente de 71 000 DM pourrait bien être considéré comme se situant dans la fourchette des prix évalués par le cabinet d'audit "Treuarbeit", étant donné que ce dernier avait évalué le prix de vente moyen par unité à 50 000 DM.

2.8 Dans ses observations sur cette réponse, le requérant a estimé qu'il avait présenté plus qu'une «simple allégation». Le plaignant a en outre souligné que le rapport correspondant avait été établi par le cabinet d'audit "Treuarbeit", qui avait examiné les comptes de Salzgitter AG et de Preussag AG pendant de nombreuses années, tant avant qu'après la vente. Selon le plaignant, il pouvait être démontré que cette société avait été soudoyée par Preussag AG. Le plaignant a en outre souligné que les fonds liquides n'avaient pas besoin d'être évalués, mais devaient être inclus, à leur pleine valeur, dans le prix d'achat.

2.9 Le Médiateur a noté que la Commission, dans sa réponse à sa deuxième demande d'informations complémentaires, avait fait valoir que les questions qu'il lui avait posées concernaient de nouvelles questions que le plaignant n'avait pas soulevées au moment où il s'était plaint à la DG Concurrence le 6 décembre 2003. Selon la Commission, ces questions n’étaient donc pas pertinentes pour la question de savoir si la Commission avait traité de manière appropriée la plainte qu’elle avait reçue du plaignant. Toutefois, il ressortait clairement des observations que le plaignant avait présentées au Médiateur qu'il souhaitait que la Commission examine les autres points qu'il avait soulevés au cours de cette enquête et alléguait que le fait que la Commission ne l'ait pas fait constituait un cas de mauvaise administration.

La Médiatrice a donc jugé approprié de préciser que la portée de la présente enquête couvrait également ces autres points et leur traitement par la Commission. Le 21 septembre 2005, il a donc informé la Commission que l'allégation et la demande du plaignant devaient être considérées comme étant libellées comme suit:

Le plaignant allègue que la direction générale de la concurrence de la Commission n’a pas examiné avec la diligence requise sa lettre du 6 décembre 2003 et les autres arguments et éléments de preuve qu’il a présentés au cours de l’enquête menée par le Médiateur. Le plaignant affirme que la Commission devrait procéder à un examen approprié.

Dans sa lettre du 21 septembre 2005, le Médiateur a donc invité la Commission à formuler d'autres observations sur l'allégation et la demande du plaignant, modifiées et étendues comme indiqué ci-dessus. Une copie de la lettre du plaignant du 12 avril 2005 a été transmise à la Commission à cette occasion.

2.10 Dans sa réponse, la Commission a estimé qu'elle avait répondu de manière adéquate à la question principale de la plainte, à savoir l'aide d'État potentielle en faveur de Preussag AG. La Commission a souligné qu’il convenait d’établir une distinction entre une évaluation ex ante du prix d’achat et une évaluation ex post. Afin de démontrer que l'aide d'État était impliquée dans la privatisation de Salzgitter AG, il fallait démontrer qu'il y avait une sous-évaluation évidente au moment de l'évaluation du bien en 1989. De l'avis de la Commission, toutefois, cela n'avait pas été établi.

2.11 Dans ses observations sur cette réponse, le requérant a maintenu sa plainte.

2.12 Avant d'examiner la présente affaire, le Médiateur juge utile de résumer les arguments invoqués par le plaignant pour étayer son point de vue selon lequel la vente de Salzgitter AG à Preussag AG en 1989 impliquait une aide d'État. Le plaignant soutient (1) que la valeur de la propriété appartenant à Salzgitter AG avait été fixée à un chiffre beaucoup trop bas; (2) que Preussag AG avait enfreint la clause du contrat d'achat concernant la vente de cette propriété ainsi que la législation fédérale allemande; (3) que la valeur globale de Salzgitter AG avait été mal calculée par le cabinet d'audit "Treuarbeit"; (4) que Preussag AG avait soudoyé ses auditeurs; et (5) que les déclarations faites lors d'une réunion d'une commission du Parlement de Basse-Saxe suggéraient ou prouvaient l'existence d'une aide d'État. Il convient de noter que certains de ces arguments n'ont été soulevés que lors de l'enquête du Médiateur sur la présente plainte.

2.13 En ce qui concerne l'évaluation du bien immobilier appartenant à Salzgitter AG, le cabinet d'audit "Treuarbeit" s'est fondé, dans son rapport d'évaluation établi en 1989, sur l'hypothèse que seuls 2 500 des appartements concernés pourraient être vendus au cours des dix années suivantes. Comme la Commission l’a observé, cette hypothèse s’est reflétée dans le contrat de privatisation qui contenait une clause stipulant que la vente de 2 500 appartements ne pouvait être dépassée que si cela devenait nécessaire en raison d’un changement de l’environnement économique et conformément à la responsabilité sociale du groupe. Compte tenu de ces faits, le Médiateur estime que la Commission était en droit de considérer que l'hypothèse pertinente formulée par "Treuarbeit" ne semblait pas manifestement erronée au moment de l'évaluation et qu'en l'absence de preuve d'une sous-évaluation intentionnelle, il ne semblait pas possible de présumer l'existence d'une aide d'État dans ce contexte. Le point de vue de la Commission selon lequel il convient d'établir une distinction entre une évaluation ex ante et une évaluation ex post du prix d'achat et que, pour démontrer que l'aide d'État était impliquée dans la privatisation de Salzgitter AG, il fallait démontrer qu'il y avait une sous-évaluation évidente au moment de l'évaluation du bien immobilier en 1989 semble raisonnable selon le Médiateur.

2.14 Dans ce contexte, le requérant a en outre fait valoir que la valeur d'assurance du bien susmentionné s'élevait à 10,2 milliards de DM et que l'évaluation de ce bien à 454,2 millions de DM semblait donc manifestement erronée. Dans sa réponse à la première demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission a indiqué qu'elle avait demandé aux autorités allemandes de commenter cette question (apparemment lors de l'examen qu'elle avait effectué en 1998). Les autorités allemandes avaient expliqué que le chiffre pertinent se rapportait en fait à la valeur d'assurance des biens de l'ensemble du groupe Preussag en 1989/90 et que la valeur d'assurance des biens de Salzgitter AG seule avait été nettement inférieure. Ils avaient en outre expliqué que la valeur d'un bien aux fins de l'assurance était déterminée différemment de la valeur marchande d'un tel bien, c'est-à-dire en fonction du coût de la reconstruction du bien. Sur cette base, la Commission avait conclu qu’il n’existait aucune preuve d’une sous-évaluation et qu’il ne semblait donc pas possible de présumer l’existence d’une aide d’État dans ce contexte.

Le Médiateur note que le plaignant n'a présenté aucun élément de preuve susceptible de remettre en cause les arguments susmentionnés des autorités allemandes. Étant donné que ces arguments semblent à première vue fournir une explication raisonnable de la différence entre la valeur d'assurance à laquelle le plaignant a fait référence et l'évaluation faite de la propriété appartenant à Salzgitter AG, le Médiateur considère que le plaignant n'a pas démontré que la Commission avait commis une erreur en concluant que cette différence ne constituait pas la preuve d'une sous-évaluation.

2.15 En ce qui concerne l'argument du plaignant selon lequel Preussag AG aurait enfreint la clause du contrat d'achat relative à la vente de ce bien et la législation budgétaire fédérale allemande en vendant plus d'appartements que prévu, le Médiateur partage l'avis de la Commission selon lequel il s'agit de questions internes qui devraient être traitées par les juridictions nationales. Comme la Commission l'a souligné à juste titre, pour démontrer qu'une aide d'État était impliquée dans la privatisation de Salzgitter AG, il fallait démontrer qu'il y avait une sous-évaluation évidente au moment de l'évaluation du bien immobilier en 1989. Toutefois, les ventes mentionnées par le plaignant ont eu lieu après l'acquisition de Salzgitter AG par Preussag AG.

2.16 Selon le plaignant, le prix d'achat de Salzgitter AG avait été payé avec les actifs liquides de Salzgitter AG que les évaluateurs avaient «oubliés» d'évaluer. Le plaignant a donc effectivement fait valoir que l'évaluation faite par le cabinet d'audit «Treuarbeit» avait été incorrecte. Le Conseil a soutenu que « Treuarbeit » avait fondé son évaluation sur la valeur actualisée des revenus futurs de la compagnie et que cette méthode d'évaluation correspondait à la méthode couramment utilisée dans ce domaine à l'époque. Bien que l'hypothèse sur la base de laquelle l'évaluation a été faite puisse toujours être discutée, il a été conclu qu'à cette époque, il s'agissait d'un choix qui n'avait pas de caractère anormal.

Dans sa réponse à une demande d'informations complémentaires, la Commission a fait valoir que même si la vente avait été partiellement financée par les réserves/fonds liquides de Salzgitter AG, cela ne signifiait pas que cette dernière n'avait pas été vendue au prix du marché et qu'il y avait donc eu une aide d'État impliquée dans le transfert. Selon la Commission, d’autres éléments et facteurs influençaient la valeur d’une société et devaient donc être pris en compte lors de l’établissement du prix du marché. En ce qui concerne les liquidités disponibles dans l’entreprise, la Commission a souligné que l’évaluation de la valeur de Salzgitter AG avait été fondée sur l’analyse des flux de trésorerie actualisés (ci-après l’«analyse DCF»). Dans le cadre d’une telle analyse, la valeur nette d’inventaire d’une société n’avait qu’une importance mineure.

2.17 Le Médiateur juge utile de souligner que sa tâche consiste à vérifier l'existence d'un cas de mauvaise administration de la part d'une institution ou d'un organe communautaire, en l'occurrence la Commission. Dans le présent contexte, le Médiateur doit donc examiner si le point de vue de la Commission selon lequel la méthode utilisée par le cabinet d'audit "Treuarbeit" aux fins de l'évaluation de Salzgitter AG en 1989 et de son application était acceptable constitue un cas de mauvaise administration. Étant donné que la Commission dispose nécessairement d’un large pouvoir d’appréciation en la matière, le Médiateur estime qu’un cas de mauvaise administration ne peut être constaté que dans les cas où la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation. Le Médiateur estime qu'aucune erreur manifeste de ce type n'a été prouvée en ce qui concerne l'appréciation par la Commission du travail effectué par "Treuarbeit" en l'espèce. Le plaignant n'a présenté aucun élément de preuve démontrant que le point de vue de la Commission selon lequel la méthode utilisée par "Treuarbeit" n'était pas anormale était manifestement erroné. En ce qui concerne l'application de cette méthode dans l'affaire concernée, il est vrai que le plaignant a soulevé un certain nombre de questions qui pourraient mettre en doute l'appréciation de la Commission. Le Médiateur estime toutefois que le plaignant n'a pas établi que la Commission avait commis une erreur manifeste dans ce contexte.

2.18 Le plaignant a présenté un article de journal selon lequel Preussag AG a accordé certains avantages en 1996 à certains de ses auditeurs, dont un qui avait travaillé à l'évaluation de Salzgitter AG. Il est clair que la valeur probante d’un tel article (le cas échéant) est nécessairement limitée. Toutefois, même à supposer que Preussag AG ait accordé des avantages illégaux à ses auditeurs en 1996, le Médiateur estime que cela ne prouverait pas que l'évaluation faite par "Treuarbeit" de Salzgitter AG en 1989 était incorrecte et que la Commission n'était donc pas en droit d'accepter cette évaluation.

2.19 Le plaignant a joint à sa lettre du 23 décembre 2004 des extraits de ce qui semblait être le procès-verbal (ou un projet de procès-verbal) de la 72e réunion de la commission des affaires économiques et des transports du Parlement de Basse-Saxe qui s'est tenue le 28 novembre 1998. Selon ce procès-verbal, M. E., membre du Parlement, avait déclaré lors de la réunion que le prix fixé pour la privatisation de Salzgitter AG en 1989 "qui avait ensuite été payé sur les réserves de Salzgitter AG, était un prix politique, c'est-à-dire qu'il ne s'agissait pas d'un prix du marché". M. E. avait en outre déclaré que le gouvernement fédéral avait déclaré à l’époque que, pour maintenir Peine et Salzgitter en tant que site industriel, Salzgitter AG ne devait pas être vendue à un concurrent de la région du Rhin ou de la Ruhr et que «le prix et la procédure devaient être fixés de manière à garantir qu’une société de Basse-Saxe reste une société de Basse-Saxe». Selon M. E., cela convenait parfaitement à Preussag AG à l'époque "parce que l'entreprise se trouvait dans une période difficile". M. E. avait ajouté que «le prix d'achat avait alors été maintenu très bas pour des raisons politiques; et maintenant ce présent devait être transformé en argent à d'autres fins. La responsabilité que Preussag AG a également assumée à l'époque n'est plus respectée. » Dans sa réponse, M. T., alors secrétaire d'État en Basse-Saxe, avait fait le commentaire suivant : « Ce que vous venez de dire, c'est ce que j'avais essayé de formuler de manière très prudente et diplomatique dans ma déclaration liminaire. »

2.20 Le Médiateur note que la Commission n'a pas mis en doute l'exactitude du résumé de la conversation susmentionnée présenté par le plaignant. Il semble donc justifié, aux fins de la présente enquête, de partir de l’hypothèse que le document soumis par le plaignant reflète correctement ce qui a été dit à l’occasion de la réunion concernée.

2.21 De l'avis du Médiateur, le contenu du document présenté par le plaignant permet de conclure que M. E. considérait que Salzgitter AG avait été achetée par Preussag AG à un prix qui n'était pas le prix du marché. La Commission a observé à juste titre que la déclaration de M. E. ne pouvait être considérée comme une preuve valable, puisqu’il s’agissait d’une simple allégation. Toutefois, le document soumis par le plaignant faisait également état de la réponse donnée à cette déclaration par M. T., alors secrétaire d'État en Basse-Saxe. De l'avis du Médiateur, il ressort de cette réponse que M. T. a estimé que la déclaration de M. E. était correcte. Dans cette perspective, la déclaration de M. E. n'est donc plus une "simple allégation" mais l'expression d'un point de vue partagé par le gouvernement de Basse-Saxe, à savoir le Land le plus directement affecté par la vente de Salzgitter AG à Preussag AG.

2.22 Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime qu'une bonne pratique administrative aurait au moins obligé la Commission à essayer de déterminer si, contrairement à ce qu'elle a supposé jusqu'à présent, la vente de Salzgitter AG à Preussag AG contenait effectivement des éléments d'aide d'État. Pour ce faire, la Commission aurait pu, par exemple, adresser une demande de renseignements aux autorités allemandes. Il convient de noter que, tant dans son avis que dans sa réponse à la première demande d'informations complémentaires du Médiateur, la Commission avait souligné qu'elle était toujours disposée à examiner tout nouvel argument, à condition que le plaignant ait été en mesure de fournir des explications et des éléments de preuve suffisants pour étayer ces arguments.

2.23 Toutefois, en réponse à une question en ce sens, la Commission a informé le Médiateur qu'elle n'avait pris aucune mesure pour clarifier les déclarations faites par MM. E. et T. lors de la 72e réunion de la commission des affaires économiques et des transports du Parlement de Basse-Saxe. Dans ce contexte, la Commission a souligné qu’elle avait fondé son évaluation sur des informations qu’elle avait officiellement reçues du gouvernement fédéral allemand et qu’elle devait se fier à l’exactitude de ces informations, à moins qu’il n’y ait de fortes indications que les informations fournies étaient incorrectes. Le Médiateur convient que la Commission est en droit de présumer que les informations qu'elle reçoit des autorités nationales sont correctes. Toutefois, le document susmentionné présenté par le plaignant suggère clairement la possibilité que la vente de Salzgitter AG à Preussag AG comportait des éléments d’aide d’État et constituait donc une indication solide que les informations fournies par les autorités allemandes auraient pu être inexactes. Compte tenu de la gravité de l'allégation du plaignant, il aurait donc été approprié que la Commission clarifie la question. De l'avis du Médiateur, la décision de la Commission de ne pas entreprendre d'enquête constitue donc un cas de mauvaise administration.

3 Conclusion

Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur adresse à la Commission le projet de recommandation suivant, conformément à l'article 3, paragraphe 6, de son statut:

Le projet de recommandation

La Commission devrait prendre les mesures appropriées pour vérifier si la vente de Salzgitter AG à Preussag AG en 1989 comportait des éléments d'aide d'État.

La Commission et le plaignant seront informés de ce projet de recommandation. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 30 juin 2006. L'avis circonstancié pourrait consister en l'acceptation de la décision du Médiateur et en une description des mesures prises pour mettre en œuvre le projet de recommandation.

Strasbourg, le 16 mars 2006

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) Décision 94/262 du Parlement européen, du 9 mars 1994, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur (JO 1994, L 113, p. 15).

(2) Il convient de noter que cette société n'est pas identique à l'actuelle "Salzgitter AG".

(3) Il convient de noter que cette société n'est pas identique à l'actuelle "Salzgitter AG".