Fait conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen [1]

Contexte de la plainte

1. Le présent grief concerne une demande d’accès à des documents détenus par la Commission européenne. Le contexte de la plainte est le suivant: La loi grecque n° 3037/2002, qui s'appliquait au moment du dépôt de la plainte, interdisait de manière absolue l'installation et l'exploitation de tous les jeux électriques, électromécaniques et électroniques, y compris les jeux techniques récréatifs et tous les jeux informatiques, dans tous les locaux publics ou privés à l'exception des casinos (ci-après la «législation grecque sur les jeux récréatifs»). Par son arrêt du 26 octobre 2006 [2], la Cour de justice a déclaré que la législation grecque relative aux jeux récréatifs enfreignait certaines dispositions du traité et l'article 8, paragraphe 1, de la directive 98/34 (ci-après la «directive OTC»)[3]. Par arrêt du 4 juin 2009, la Cour de justice a déclaré que la Grèce ne s’était pas conformée à son arrêt antérieur et lui a infligé une somme forfaitaire et une astreinte [4].

2. Le plaignant est une société de services informatiques et Internet, enregistrée en Grèce, et est représenté dans la présente enquête par un solicitor. Le 8 avril 2009, le plaignant a envoyé un courriel à la Commission pour lui demander si, comme cela a été largement rapporté par les médias grecs, la Grèce avait, conformément à la directive OTC, communiqué à la Commission un nouveau projet de règlement technique modifiant sa législation sur les jeux récréatifs [5]. Si tel était le cas, le plaignant a demandé à avoir accès au document.

3. Dans sa réponse du 29 avril 2009, la Commission a confirmé que la Grèce lui avait effectivement communiqué un nouveau projet de règle technique. La Commission a demandé un délai de 15 jours afin de consulter les autorités grecques avant de statuer sur la demande d’accès au document.

4. Par courrier électronique du 13 mai 2009, la Commission a refusé l’accès au document sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, à savoir que «la divulgation porterait atteinte à la protection: ... aux fins des inspections, des enquêtes et des audits"[6]. À l’appui de cet argument, la Commission a établi un parallèle entre son rôle au titre de la directive OTC et celui de l’article 226 du traité CE, devenu l’article 258 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). La Commission a fait valoir à cet égard que lorsqu’un État membre lui communique un projet de règle technique, la Commission, agissant dans le cadre de la directive OTC, engage un dialogue avec cet État membre dans le but d’assurer le respect du droit de l’Union. Dans l'intérêt d'un esprit de bonne coopération et de confiance mutuelle, il est préférable de maintenir ce dialogue en dehors de la sphère publique. À l ' instar de la jurisprudence de la Cour relative à l ' accès aux documents dans les procédures d ' infraction, "l ' accès aux avis motivés présentés conformément à la directive 98/34" peut également être refusé. Tant que le dialogue avec la Grèce se poursuivrait, le document ne serait pas rendu accessible car sa divulgation nuirait à l’objectif de contrôle préventif poursuivi par la Commission en vertu de la directive OTC. La Commission a informé le plaignant de la possibilité de présenter une demande confirmative.

5. Le 15 mai 2009, le plaignant a présenté une demande confirmative dans laquelle il faisait valoir qu ' il ne demandait pas les "avis motivés" soumis par la Commission ou tout autre État membre en vertu de l ' article 9, paragraphe 2, de la directive OTC, mais le projet de règle technique lui-même. Par conséquent, sa demande ne pouvait relever du champ d’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. Elle a également fait valoir que le projet communiqué par la Grèce ne constituait pas un suivi de l’avis motivé et des observations formulées par la Commission sur le projet de règlement antérieur sur le même sujet [7]. Il s’agissait plutôt d’une nouvelle notification à la Commission d’un nouvel acte législatif technique.

6. En tout état de cause, le plaignant a contesté l’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001 également au motif que cette exception ne s’applique qu’aux documents qui ont été rédigés au cours d’une enquête et non à ceux qui étaient disponibles avant [8].

7. Le plaignant a fait valoir que si le refus de la Commission relevait du champ d’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, qui reposait sur deux ensembles de principes: le principe de non-discrimination, d’une part, et les principes d’effectivité de la procédure consacrés par la directive OTC et de transparence, d’autre part. De l'avis du plaignant, le principe de non-discrimination serait violé si la Commission mettait en évidence le projet de règlement en question et empêchait l'accès du public à celui-ci, contrairement à sa pratique établie concernant toutes les autres réglementations techniques qui lui ont été communiquées. Les principes d’efficacité et de transparence seraient violés si les opérateurs économiques auxquels le droit de l’Union entendait s’engager dans cette procédure en étaient exclus.

8. Enfin, le plaignant a estimé que l’intérêt public supérieur avait trouvé un soutien supplémentaire dans l’incidence financière de la législation grecque sur les jeux récréatifs sur le secteur. Le plaignant souligne que la législation grecque sur les jeux récréatifs a été maintenue en vigueur malgré la violation persistante du droit de l’Union reconnue par la Cour de justice.

9. Le 1er juillet 2009, la Commission a informé le plaignant qu’elle traitait sa demande confirmative, mais qu’elle n’avait pas encore été en mesure de procéder à une analyse complète de tous les éléments de la demande et qu’elle ne pouvait pas prendre de décision finale. Par conséquent, la Commission ne serait pas en mesure de répondre dans le délai du 2 juillet 2009. La Commission a invoqué l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001 et a prolongé le délai jusqu’au 24 juillet 2009.

10. Le 28 juillet 2009, le plaignant a envoyé un courrier électronique à la Commission. Dans sa réponse du 30 juillet 2009, la Commission s’est excusée de ne pas avoir été en mesure de statuer sur la question avant l’expiration du délai. Elle a ajouté que l'évaluation de la demande pertinente était sur le point d'être achevée et que le plaignant recevrait une réponse sous peu. La Commission a en outre expliqué que le retard était dû au fait qu’elle avait procédé à une analyse très détaillée du document demandé et que le nombre réduit de membres du personnel de la Commission présents pendant les vacances d’été pourrait également être responsable d’un certain retard dans le traitement des demandes confirmatives. Enfin, la Commission a souligné qu ' "à ce stade, il n ' est pas exclu qu ' une consultation avec les autorités grecques soit nécessaire".

11. Le 3 août 2009, le plaignant a déposé la présente plainte auprès du Médiateur européen.

L’objet de l’enquête

12. Le Médiateur a ouvert une enquête sur les allégations et allégations suivantes du plaignant:

Allégations :

(1) La Commission a violé les règles de procédure applicables en vertu du règlement (CE) no 1049/2001.

(2) La Commission a violé l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

Revendication :

La Commission devrait accorder au plaignant l'accès au document demandé.

L'enquête

13. Le 7 septembre 2009, le Médiateur a adressé une demande d'avis à la Commission, lui indiquant qu'il lui serait reconnaissant de bien vouloir transmettre son avis avant le 30 novembre 2009.

14. À compter du 27 novembre 2009, la Commission a informé le Médiateur à quatre reprises des retards dans la présentation de son avis.

15. Le 7 juillet 2010, la Commission a transmis son avis au plaignant pour observations. Le 4 août 2010, le Médiateur a reçu les observations du plaignant.

16. Le 31 janvier 2011, le Médiateur a présenté une proposition de solution à l'amiable. La Commission a envoyé sa réponse le 4 mai 2011, qui a été transmise au plaignant. Le plaignant a envoyé ses observations sur la réponse de la Commission le 1er juin 2011.

Analyse et conclusions du Médiateur

Remarques préliminaires

17. La première allégation du plaignant, qui se concentre sur la question du retard dans la réponse à la demande confirmative du plaignant, sera analysée en détail ci-dessous. Toutefois, une question supplémentaire liée au retard s'est posée dans le cadre de l'enquête du Médiateur. Plus précisément, le plaignant a fait valoir que la Commission avait poursuivi des tactiques dilatoires en soumettant son avis dans le cadre de l'enquête du Médiateur.

18. En abordant cette question, le Médiateur rappelle que, dans sa lettre d'ouverture de la présente enquête, il a demandé à la Commission de présenter un avis sur les allégations et la demande du plaignant au plus tard le 30 novembre 2009. Par lettre du 27 novembre 2009, la Commission a informé le Médiateur de la nécessité de prolonger le délai jusqu'au 31 janvier 2010, au motif que la question nécessitait une réflexion approfondie et la contribution d'autres services avant de commencer la consultation interservices. Par lettre du 27 janvier 2010, la Commission a informé le Médiateur que l'avis serait reporté au 31 mars 2010 pour les mêmes raisons. Par lettre du 29 mars 2010, la Commission a informé le Médiateur qu'elle ne serait pas en mesure de respecter le délai du 31 mars 2010 au motif que la direction générale concernée travaillait sur le projet de réponse, mais qu'il lui faudrait plus de temps. Par lettre du 27 mai 2010, la Commission a informé le Médiateur d'une nouvelle prolongation du délai au motif qu'il faudrait davantage de temps pour couvrir toutes les questions horizontales qui devaient être examinées en interne. La Commission a rendu son avis le 7 juillet 2010, soit dix mois après l'ouverture par le Médiateur d'une enquête sur la plainte en cause.

19. Il convient de souligner que, conformément à la pratique établie, la Commission dispose normalement de trois mois complets pour rendre un avis sur une plainte. Lorsque l’objet de la plainte concerne l’accès du public aux documents, comme en l’espèce, le délai pertinent est de deux mois. De toute évidence, cette pratique résume, d'une part, l'objectif du Médiateur de conclure rapidement son enquête sur la mauvaise administration présumée tout en veillant à ce que l'institution dispose de suffisamment de temps pour suivre ses procédures internes, examiner la plainte de manière approfondie et donner un avis utile qui facilitera l'enquête du Médiateur. Le Médiateur est conscient qu'il peut y avoir des cas dans lesquels une institution peut avoir besoin de plus de temps avant de pouvoir donner son avis. Dans de tels cas, toutefois, l’institution qui demande une prolongation du délai doit être en mesure de motiver valablement ses demandes.

20. En l’espèce, le plaignant a fait valoir que la Commission avait poursuivi des tactiques dilatoires. Le plaignant semble donc suggérer que le retard pris par la Commission pour émettre un avis était intentionnel. Le Médiateur estime toutefois que rien n'indique que tel ait été le cas en l'espèce.

21. Cela étant dit, comme indiqué ci-dessus, la présente plainte porte sur la question de l’accès du public aux documents. L'accès du public aux documents est régi par le règlement (CE) n° 1049/2001, qui fixe des délais très courts pour le traitement des demandes pertinentes. Le Médiateur estime donc que les plaintes concernant la manière dont ces demandes ont été traitées devraient également être examinées rapidement. Conformément à la pratique établie entre le Médiateur et la Commission, cette exigence de célérité est attestée par le délai de deux mois accordé à la Commission pour émettre un avis dans de tels cas.

22. Pour déterminer si les prorogations ultérieures exigées par la Commission en l’espèce peuvent être justifiées, le Médiateur note que les motifs avancés par la Commission concernent des procédures internes (consultations interservices, travaux sur le projet de réponse et questions horizontales) qui devraient être mises en œuvre dans le délai normal de deux mois [9]. En tout état de cause, ces procédures internes ne pouvaient, en l’absence de circonstances exceptionnelles, justifier quatre prorogations dans une seule et même affaire.

23. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur estime que le retard pris par la Commission pour rendre un avis dans le cadre de la présente enquête devrait être considéré comme excessif et que les explications avancées par la Commission dans ce contexte ne sont pas convaincantes. Le Médiateur espère que la Commission prendra les mesures nécessaires pour éviter que de tels retards ne se reproduisent à l'avenir.

A. Prétendue violation des règles de procédure applicables en vertu du règlement (CE) no 1049/2001

Arguments présentés au Médiateur

24. À l'appui de son allégation selon laquelle la Commission a violé les règles de procédure applicables en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001, la plaignante a fait valoir que, bien qu'elle ait présenté une demande confirmative le 15 mai 2009, elle n'avait toujours pas reçu de réponse de la Commission au moment du dépôt de la présente plainte auprès du Médiateur. Le plaignant a fait valoir que les raisons invoquées par la Commission pour justifier le retard («analyse très détaillée des documents demandés» et «réduction du personnel de la Commission pendant les vacances d’été») ne satisfaisaient pas aux exigences strictes de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001. En outre, bien que le plaignant se soit adressé à la Commission en grec, ses réponses à partir du 1er juillet 2009 ont été rédigées en anglais.

25. Dans son avis, la Commission a indiqué que, dans ses lettres du 1er juillet 2009 et du 30 juillet 2009, elle avait expliqué les raisons du retard dans le traitement de la demande du plaignant et s'était excusée pour les inconvénients éventuels que cela avait occasionnés. La Commission a considéré que les motifs invoqués étaient suffisamment détaillés, comme l’exige l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001, pour permettre à un demandeur de vérifier s’ils justifiaient objectivement la nécessité de prolonger le délai. En ce qui concerne la langue de communication, la Commission a déclaré qu'elle ne contestait pas le droit du plaignant de communiquer en grec et regrettait que les lettres en question aient été rédigées en anglais. La Commission s ' est excusée pour "ce contrôle administratif".

26. Dans ses observations, le plaignant a réitéré son argument selon lequel la Commission n’avait pas respecté les exigences procédurales prévues par le règlement (CE) no 1049/2001.

Évaluation du Médiateur

27. La présente allégation comporte deux volets: d’une part, le plaignant reproche à la Commission d’avoir retardé de manière injustifiée le traitement de sa demande confirmative et, d’autre part, le plaignant est insatisfait que la Commission ait répondu en anglais à la correspondance que le plaignant a envoyée en grec.

28. En ce qui concerne le retard dans le traitement de la demande du plaignant, celui-ci a présenté sa demande confirmative le 15 mai 2009. Par lettre du 1er juillet 2009, la Commission a prolongé le délai de réponse jusqu'au 24 juillet 2009. La Commission a répondu à la demande confirmative du plaignant le 29 octobre 2009.

29. La Médiatrice rappelle que l’article 8 du règlement (CE) no 1049/2001 dispose:

«1. Une demande confirmative est traitée rapidement. Dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l'enregistrement d'une telle demande, l'institution soit accorde l'accès au document demandé et fournit l'accès conformément à l'article 10 dans ce délai, soit, dans une réponse écrite, indique les motifs du refus total ou partiel…

2. Dans des cas exceptionnels, par exemple dans le cas d’une demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents, le délai prévu au paragraphe 1 peut être prolongé de quinze jours ouvrables, pour autant que le demandeur en soit informé à l’avance et qu’une motivation détaillée soit fournie.»

30. À titre liminaire, il convient de souligner que, même si les conditions exceptionnelles visées à l’article 8, paragraphe 2, sont réunies, la Commission serait en droit de prolonger le délai de réponse de quinze jours ouvrables au maximum. C’est d’ailleurs ce que la Commission a fait en se fixant un délai du 24 juillet 2009. Toutefois, la Commission n'a fourni sa réponse que le 29 octobre 2009, soit plus de cinq mois après le dépôt de la demande confirmative du plaignant et plus de trois mois après l'expiration du délai prolongé qu'elle s'était elle-même imposé. Compte tenu de l'ampleur du retard pris par la Commission, le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de procéder à une évaluation détaillée de la compatibilité des motifs invoqués par la Commission avec l'article 8 du règlement (CE) n° 1049/2001. Il suffit de dire que les explications de la Commission ne suggèrent pas, et encore moins n’établissent pas, que la demande confirmative du plaignant devrait être considérée comme un «cas exceptionnel» au sens de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001. Étant donné que le traitement rapide des demandes confirmatives constitue le moyen procédural d’atteindre l’objectif consistant à «donner le plus grand effet possible au droit d’accès du public aux documents»[10], le Médiateur estime qu’en l’espèce, la Commission n’a manifestement pas agi au niveau de diligence attendu d’une institution, d’un organe ou d’un organisme de l’Union. Cela constitue un cas de mauvaise administration. La Médiatrice note que la Commission s'est excusée pour le désagrément causé par le retard. Toutefois, elle ne s’est pas excusée pour son non-respect des règles de procédure pertinentes énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001. La Médiatrice estime donc que la Commission devrait reconnaître le retard injustifiable qui s'est produit dans le traitement de la demande confirmative du plaignant en l'espèce et s'engager à prendre les mesures nécessaires pour éviter que de tels retards ne se reproduisent à l'avenir. À cette fin, il présentera un projet de recommandation correspondant.

31. En ce qui concerne la réponse de la Commission dans une langue autre que celle utilisée par le plaignant, le Médiateur note que l'article 20, paragraphe 2, du TFUE dispose:

"Les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités. Ils disposent, entre autres:

[…]

d) le droit (...) de s'adresser aux institutions et organes consultatifs de l'Union dans l'une quelconque des langues du traité et d'obtenir une réponse dans la même langue."

Dans le même temps, l’article 41, paragraphe 4, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne dispose :

"Toute personne peut écrire aux institutions de l'Union dans l'une des langues des traités et doit avoir une réponse dans la même langue."

32. Le droit de recevoir une réponse dans la même langue que celle dans laquelle le citoyen s’adresse aux institutions est un élément constitutif du droit à une bonne administration et un droit fondamental reconnu dans deux sources du droit primaire de l’Union. Le libellé impératif de l’article 41, paragraphe 4, de la Charte («doit avoir une réponse ») et de l’article 20, paragraphe 2, sous d), TFUE («le droit [...] d’obtenir une réponse dans la même langue») souligne l’importance de ce principe.

33. Le Médiateur estime qu'en ne fournissant pas de réponse dans la langue dans laquelle le plaignant l'a adressée, la Commission a commis un cas de mauvaise administration. Toutefois, la Médiatrice note que, dans son avis, la Commission a reconnu l’obligation qui lui incombe en vertu des traités, s’est excusée auprès du plaignant et a attribué sa réponse à un oubli administratif. À la lumière de la position de la Commission, aucune autre enquête n’est justifiée en ce qui concerne cette partie de l’allégation.

B. Violation alléguée de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001

Arguments présentés au Médiateur

34. Le plaignant a allégué que la Commission avait commis une erreur dans son analyse de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. À cette fin, le requérant a fait valoir que le document auquel il demandait l ' accès ne relevait pas du champ d ' application de l ' exception relative aux "inspections, enquêtes ou audits".

35. À cet égard, le plaignant a fait valoir que l’analogie entre la procédure au titre de l’article 258 TFUE et la directive OTC, sur laquelle la Commission s’est fondée pour justifier son refus, était inadmissible. Cela s’explique par le fait que la directive OTC vise expressément à associer les opérateurs économiques et à renforcer la transparence dans le processus d’examen et d’approbation des projets de règles techniques. Afin de réaliser les objectifs de la directive OTC, la Commission publie systématiquement dans sa base de données tous les projets de règles techniques qui lui sont communiqués [11].

36. Si l’analogie avec la procédure au titre de l’article 258 TFUE devait être pertinente, il convient néanmoins de noter que le plaignant n’a pas, en réalité, demandé l’accès à l’«avis motivé» de la Commission ou à toute correspondance échangée entre la Commission et la Grèce, mais plutôt au projet de règle technique révisé lui-même.

37. En tout état de cause, le champ d ' application de l ' exception prévue à l ' article 4, paragraphe 2, troisième tiret, était limité aux documents rédigés au cours des "enquêtes" et ne couvrait pas les documents disponibles avant l ' ouverture d ' une enquête.

38. À titre subsidiaire, si sa demande relevait du champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, il existerait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, fondé sur: a) le principe de non-discrimination; b) les principes d’effectivité de la procédure consacrés par la directive 98/34 et de transparence; et c) la nature et l’incidence de la législation grecque en cause.

39. Le plaignant a fait valoir que le principe de non-discrimination serait violé si la Commission distinguait le projet de législation grec en cause et, contrairement à sa pratique établie concernant toutes les autres réglementations techniques qui lui ont été communiquées, empêchait le public d’y avoir accès. Les principes d’efficacité et de transparence seraient violés si les opérateurs économiques auxquels le droit de l’Union entendait s’engager dans cette procédure en étaient exclus. Enfin, malgré les arrêts de la Cour de justice sur la législation grecque relative aux jeux récréatifs, la Grèce n’a pas mis sa législation en conformité avec le droit de l’Union. La seule possibilité pour les opérateurs économiques concernés de défendre leurs intérêts était d’exercer leurs droits au titre de la directive OTC.

40. Dans son avis, la Commission a réaffirmé que la Cour de justice avait jugé que certaines dispositions de la législation grecque relative aux jeux récréatifs étaient contraires au droit de l’Union et que la Grèce avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité ainsi que de l’article 8 de la directive OTC. Le projet de législation technique qui lui a été communiqué conformément à la directive OTC sous le numéro de référence 2008/184/GR, qui a été rendu public et sur lequel le plaignant a eu la possibilité de formuler des observations, a été présenté à la suite de l’arrêt susmentionné.

41. Sur la base des observations reçues et à la suite de sa propre analyse, la Commission a estimé que le projet de règlement technique grec était inadéquat et a engagé un dialogue avec les autorités grecques afin de garantir la mise en œuvre correcte des dispositions pertinentes du droit de l’Union. Comme elle l'a expliqué dans sa décision du 29 octobre 2009 sur la demande confirmative du plaignant, la Commission a estimé que le Tribunal avait clairement indiqué que, dans le cadre de la procédure prévue par la directive OTC, la Commission n'exerçait pas simplement un rôle d'information. Au contraire, la Commission a fait valoir que, en sa qualité de «gardienne des traités», elle exerce des pouvoirs d’enquête afin d’inciter les États membres à mettre leur législation nationale en conformité avec le droit de l’Union. Par conséquent, tous les échanges avec l’État membre dans le cadre de la notification 2008/184/GR et de son évaluation constituent une activité d’enquête de la Commission.

42. La Commission s'est référée à l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire C-109/08, Commission/Grèce, dans lequel la Cour a déclaré que, en ne prenant pas toutes les mesures que comporte l'exécution de son arrêt précédent du 26 octobre 2006, la Grèce avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 260 TFUE. Par conséquent, l’évaluation par la Commission de la conformité du projet de législation révisé a également été effectuée dans le cadre de son rôle à la suite du dernier arrêt de la Cour au titre de l’article 260 du TFUE. La Commission a fait valoir que cette évaluation peut également être considérée comme une activité d’enquête étant donné qu’elle vise à garantir que la Grèce remplit les obligations qui lui incombent en vertu du traité et qui, conformément à une jurisprudence constante [12], sont couvertes par la confidentialité. Par conséquent, la Commission a conclu que l'allégation du plaignant selon laquelle le document demandé ne relève pas du champ d'application de l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, n'est pas fondée.

43. En ce qui concerne l'affirmation du plaignant selon laquelle l'efficacité et la transparence de la procédure prévue par la directive 98/34 sont compromises par la non-divulgation, la Commission a souligné que le règlement (CE) n° 1049/2001 lui-même est fondé sur le principe de transparence et de participation. Néanmoins, il contient un système équilibré d’obligations non seulement d’accorder l’accès, mais également d’obligations de protéger les intérêts légitimes au moyen de limites au droit d’accès aux documents.

44. Par conséquent, la Commission a estimé que l’intérêt public en l’espèce était mieux servi en protégeant le climat de confiance mutuelle entre la Commission et les autorités grecques afin que la Grèce se conforme à la législation pertinente de l’Union. Enfin, la Commission a qualifié l’intérêt invoqué par le plaignant, à savoir la nécessité de défendre les intérêts des opérateurs économiques concernés, de nature privée.

Évaluation préliminaire du Médiateur aboutissant à une proposition de solution à l’amiable

45. Le Médiateur a résumé les arguments qui lui ont été présentés comme suit: Le plaignant a fait valoir que le document en question ne relevait pas du champ d’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. Si le document relevait du champ d’application de ladite disposition, la Commission aurait mal interprété et appliqué l’exception pertinente. En outre, l’interprétation de la Commission porte atteinte aux exigences d’efficacité et de transparence de la directive OTC. La Commission, en revanche, a fait valoir que le document en question relevait de ladite exception et qu'elle l'appliquait conformément à la jurisprudence constante de la Cour. En outre, en ce qui concerne l’incidence de la directive OTC sur le traitement de la demande d’accès aux documents du plaignant, la Commission a expliqué que, si le règlement (CE) no 1049/2001 est également fondé sur le principe de transparence, il prévoit un système équilibré qui reconnaît les limitations en faveur des intérêts légitimes.

46. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a jugé utile de rappeler que l'article 42 de la Charte [13] dispose: "Tout citoyen de l'Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre, a un droit d'accès aux documents des institutions, organes et organismes de l'Union, quel que soit leur support."

47. Le droit fondamental d'accès aux documents, qui incarne la quête de transparence, de légitimité et de responsabilité des institutions de l'Union européenne, est garanti dans l'ordre juridique de l'Union par le règlement (CE) no 1049/2001 [14]. La Cour de justice a reconnu que le droit d'accès du public aux documents qui y sont établis est lié au caractère démocratique des institutions [15].

48. La Cour a également déclaré à plusieurs reprises que, si le droit d’accès aux documents existe par principe, ce droit est néanmoins soumis à certaines limitations fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé [16]. Une décision de refus d’accès n’est valable que si elle est fondée sur l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement no 1049/2001 [17]. Compte tenu des objectifs poursuivis par le règlement (CE) no 1049/2001, notamment l’objectif d’assurer l’accès le plus large possible aux documents détenus par les institutions, toute exception à ce principe doit faire l’objet d’une interprétation stricte [18].

49. L'application de l'exception ne peut être justifiée que si l'établissement a préalablement évalué: i) si l’accès au document porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé [19]; et ii) en cas de réponse affirmative, si, dans les circonstances visées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) no 1049/2001, il n’existait pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Toutefois, le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. L’appréciation qui précède doit ressortir de la décision [20].

50. En ce qui concerne la présente affaire et l’exception relative à la protection des pouvoirs d’enquête de la Commission, dans le cadre d’une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre, la Cour a reconnu que la Commission peut valablement se prévaloir de ladite exception pour refuser l’accès à des documents relatifs à des enquêtes sur une éventuelle violation du droit de l’Union, conduisant potentiellement à l’ouverture d’une procédure au titre de l’article 258 TFUE [21]. Le refus d’accès a été considéré comme justifié parce que les États membres sont en droit d’attendre de la Commission qu’elle respecte la confidentialité en ce qui concerne les enquêtes susceptibles d’aboutir à une procédure d’infraction, même lorsqu’un délai s’est écoulé depuis la clôture de ces enquêtes [22] et que l’affaire a été portée devant la Cour de justice [23]. Cette exigence peut continuer à s’appliquer pendant la procédure juridictionnelle et jusqu’au prononcé de la décision [24].

51. À la suite du prononcé de l'arrêt de la Cour, une violation du droit de l'Union est établie et un règlement à l'amiable n'est plus possible [25]. Dans le cadre d’une procédure qui a finalement abouti au prononcé d’un arrêt sur le fondement de l’article 258 TFUE, la divulgation de documents obtenus dans ce contexte ne porterait pas atteinte aux enquêtes susceptibles d’aboutir à l’introduction d’une procédure au titre de l’article 260 TFUE, cette dernière ayant une portée plus restreinte [26].

52. En appliquant l’analyse des principes juridiques effectuée par la Cour en l’espèce, le Médiateur a cherché à déterminer si la Commission avait correctement invoqué l’exception consacrée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. Le Médiateur a noté que le projet de législation technique révisé en question avait été communiqué à la Commission en avril 2009. Dans sa lettre du 13 mai 2009, la Commission a fait valoir que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, s’appliquait par analogie lorsqu’elle s’acquittait de ses obligations au titre de la directive OTC. Le 4 juin 2009, la Cour de justice a rendu son arrêt au titre de l’article 260 TFUE. Dans son avis, la Commission n’a plus soutenu l’argument selon lequel l’exception visée à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, s’applique par analogie aux échanges entre la Commission et un État membre dans le cadre de la directive OTC. Au contraire, la Commission a directement invoqué l’exception et a fait valoir qu’elle s’appliquait dans le cadre de son rôle au titre de l’article 260 TFUE.

53. Afin d'accepter les arguments de la Commission à l'appui de sa décision de ne pas divulguer le projet de législation technique en question, le Médiateur aurait dû faire un acte de foi. En premier lieu, le Médiateur aurait dû admettre que le projet de législation technique en question est un document produit dans le cadre d’enquêtes en cours et concerne l’échange de correspondance entre la Commission et la Grèce qui devrait avoir lieu dans un cadre de confidentialité afin de préserver la confiance mutuelle. Toutefois, comme le plaignant l'a souligné dans sa plainte, ce n'était guère le cas. Le projet de législation technique en cause a été communiqué à la Commission après que la Cour a établi que la législation grecque relative aux jeux récréatifs enfreignait certaines dispositions du traité. L’exception ne pouvait donc pas être invoquée par la Commission dans le cadre de la procédure contre la Grèce au titre de l’article 258 TFUE.

54. Le Médiateur a rappelé que le projet initial de législation technique avait été communiqué à la Commission le 7 mai 2008 et publié sur le site web de la Commission. Le 9 mai 2008, soit deux jours plus tard, la Commission a engagé une procédure au titre de l’article 260 TFUE à l’encontre de la Grèce. Il pourrait en être déduit que la Commission n’était pas satisfaite par le projet de règle technique, alors que la Grèce a communiqué une nouvelle législation technique pour remplacer celle figurant dans la notification 2008/184/GR. Le prononcé de l’arrêt de la Cour de justice, qui a établi que la Grèce ne s’était pas conformée à l’arrêt antérieur, ne laissait aucun doute sur le fait que toute enquête en cours à l’encontre de la Grèce en ce qui concerne sa législation relative aux jeux récréatifs ne pouvait pas permettre à la Commission de se prévaloir de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret.

55. En outre, il n’était ni juridiquement ni logiquement possible de soutenir que la Commission réfléchissait à une nouvelle procédure d’infraction à l’encontre de la Grèce pour établir que le projet révisé de règle technique en cause était incompatible avec les règles du marché intérieur. En effet, la Cour avait définitivement établi que la législation grecque en vigueur à l’époque enfreignait les règles du marché intérieur de l’Union alors que le projet de législation technique n’avait pas encore été adopté par la Grèce.

56. Enfin, une interprétation analogue du rôle que la Commission joue dans le cadre de la directive OTC par rapport à celui qu’elle joue dans les procédures d’infraction n’a pas pu être acceptée. En effet, les exceptions aux règles relatives à l’accès du public doivent faire l’objet d’une interprétation stricte. L ' application du principe de la protection des "enquêtes" menées par la Commission dans des termes aussi larges placerait une grande partie des échanges de la Commission avec les États membres en dehors du domaine public.

57. Le Médiateur a estimé que, même si l’on supposait que la non-divulgation du projet de règle technique en question était, en principe, justifiée au titre de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, la Commission n’a pas expliqué comment l’intérêt protégé pourrait être concrètement et effectivement compromis à cette occasion. À cet égard, il convient de tenir compte du fait que la Commission avait déjà publié le projet de règle technique sur les jeux récréatifs, qui lui a été communiqué sous la référence 2008/184/GR.

58. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a estimé que la Commission avait traité la demande d'accès du plaignant au projet de règle technique en question d'une manière incompatible avec l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001. Il a donc conclu à titre préliminaire à l'existence d'un cas de mauvaise administration concernant la décision de la Commission de refuser l'accès du public au document demandé.

59. Nonobstant la conclusion ci-dessus, le Médiateur a jugé nécessaire de compléter l’analyse de l’allégation du plaignant afin de clarifier les règles et principes régissant l’accès du public aux documents et d’évaluer l’incidence des règles spécifiques consacrées dans la directive OTC sur l’analyse de ces règles. À cet égard, la Médiatrice a noté que la directive OTC souligne l’importance de la transparence dans l’établissement de normes ou de réglementations techniques au niveau national pour le bon fonctionnement du marché intérieur [27]. Afin de permettre aux opérateurs économiques d'évaluer l'impact des réglementations techniques nationales proposées par d'autres États membres, la directive prévoit la publication régulière des titres des projets qui ont été communiqués [28]. En outre, conformément à l’article 8, paragraphe 4, de la directive OTC, les informations fournies ne sont pas confidentielles, à moins qu’un État membre ne le demande expressément et ne les étaye par des motifs valables.

60. La Médiatrice a estimé que les règles consacrées par la directive OTC devraient être interprétées comme ayant une incidence sur la manière dont les exceptions prévues à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001 devraient être interprétées en ce qui concerne les demandes d’accès relevant du champ d’application de la directive OTC. À cet égard, le Médiateur a rappelé que la Cour a reconnu qu’une institution peut fonder ses décisions sur la divulgation sur des présomptions générales qui s’appliquent à certaines catégories de documents, étant donné que des considérations de nature généralement similaire sont susceptibles de s’appliquer aux demandes de divulgation qui concernent des documents de même nature [29]. Le Médiateur avait jugé qu’un examen au cas par cas pouvait ne pas être nécessaire lorsque, en raison des circonstances particulières du cas d’espèce, il était évident que l’accès devait être accordé ou qu’il devait être refusé [30]. La Médiatrice a estimé que le principe reconnu par la Cour dans les arrêts Technische Glaswerke et API, à savoir la présomption de divulgation, doit s’appliquer à tous les projets de règles techniques communiqués en vertu de la directive OTC. Plutôt que de retirer du domaine public l’échange de correspondance entre la Commission et les différents États membres, comme la Commission semblait le préconiser dans le cadre du présent grief, une présomption de divulgation devrait être maintenue. En ce sens, un examen spécifique d’un document individuel ne doit être effectué que dans des circonstances exceptionnelles et conformément à toute règle spécifique applicable en vertu de la directive OTC.

61. En outre, la manière dont la Commission s’était jusqu’à présent acquittée des obligations qui lui incombaient en vertu de la directive OTC n’était pas sans importance. À cet égard, la direction générale Entreprises de la Commission avait mis en œuvre la directive OTC en créant la base de données du système d'information sur les réglementations techniques (TRIS)[31]. La base de données TRIS contient un moteur de recherche pour les notifications, qui est mis à jour quotidiennement, ainsi que des informations sur la procédure prévue par la directive OTC et les points de contact dans tous les États membres. Le site Web de TRIS est interactif avec l'industrie, permet à ses utilisateurs de laisser des commentaires et de faire des commentaires et fournit une liste de diffusion gratuite par abonnement pour les communications pertinentes pour un secteur spécifique.

62. Au cours de l'enquête de la Médiatrice, il est apparu que la Commission s'acquittait des obligations qui lui incombent en vertu de la directive OTC en mettant l'accent sur les règles et les principes de bonne administration. La Commission semblait aller au-delà du minimum requis par la directive, à savoir la publication des titres des projets de règles techniques communiqués, et fournir un accès en texte intégral dans toutes les langues officielles de l’Union européenne. En outre, la Commission a joué un rôle proactif pour mobiliser les parties prenantes et diffuser les informations disponibles. Il s’ensuit que la Commission a établi une pratique administrative cohérente en ce qui concerne les communications de projets de législation au titre de la directive OTC, qui semble compatible avec la culture de service que le Médiateur cherche à promouvoir au sein des institutions, organes et organismes de l’Union.

63. Conformément au code de bonne conduite administrative du personnel de la Commission européenne dans ses relations avec le public [32], qui est annexé au règlement intérieur de la Commission, celle-ci adopte un comportement administratif cohérent et suit sa pratique habituelle. Toute exception à ce principe doit être dûment justifiée.

64. Bien que le Médiateur ait salué la pratique de la Commission en ce qui concerne la directive OTC, il a regretté que la Commission semble s'être écartée de cette pratique à cette occasion spécifique sans fournir de justification convaincante.

65. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur a conclu à titre préliminaire que le traitement par la Commission de la demande confirmative du plaignant violait à la fois les règles de procédure et les règles de fond du règlement (CE) no 1049/2001, ce qui constituait un cas de mauvaise administration. Conformément à l’article 3, paragraphe 5, de son statut, le Médiateur a présenté la proposition de solution à l’amiable suivante:

"Compte tenu des conclusions du Médiateur, la Commission pourrait envisager d'accorder au plaignant un accès complet au document demandé."

Les arguments présentés au Médiateur après sa proposition de solution à l’amiable

66. Dans sa réponse, la Commission a souligné qu’elle n’était pas d’accord avec le Médiateur et s’est déclarée convaincue que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, pouvait s’appliquer à la fois «aux enquêtes sur d’éventuels manquements au droit de l’Union au titre de l’article 258 TFUE (ex-article 226 CE) jusqu’au prononcé de l’arrêt de la Cour, mais aussi aux échanges avec les autorités des États membres au titre de la directive 98/34». La Commission a ensuite identifié les objectifs de la directive OTC et le rôle de la Commission à son égard et a noté que, dans le cadre de la procédure établie par la directive OTC, elle n’exerçait pas simplement le rôle de recevoir des informations des États membres. Au contraire, en sa qualité de gardienne des traités, elle exerce "ses pouvoirs d ' enquête " afin d' aider les États membres à mettre leur législation nationale en conformité avec le droit de l ' Union. En effet, conformément à l’article 9, paragraphe 2, de la directive OTC, la Commission peut adresser à un État membre concerné un «avis motivé», qui suspendrait temporairement l’entrée en vigueur du projet de législation technique qui lui a été communiqué.

67. En ce qui concerne la notification 2008/184/GR, la Commission a indiqué qu ' elle avait adressé un tel "avis motivé" au sujet du projet soumis par les autorités grecques en mai 2008. Il était donc «juste d’établir une analogie entre les enquêtes au titre de l’article 258 TFUE et la directive 98/34, étant donné que l’objectif des deux procédures est d’assurer la compatibilité entre la législation nationale et le droit de l’Union au moyen d’un dialogue entre la Commission et les autorités des États membres».

68. La Commission a réitéré que "le plaignant a demandé l ' accès non pas à la notification initiale des autorités grecques, qui a été rendue publique conformément à la politique de transparence, mais à un projet ultérieur, produit après que la Commission a soumis son avis motivé aux autorités des États membres, attirant l ' attention sur les problèmes potentiels concernant le premier projet. Il convient de tenir compte du fait que les échanges ont également eu lieu dans le cadre de la procédure pendante devant la Cour au titre de l’article 260 TFUE et, par la suite, de discussions sur la manière la plus appropriée de la mettre en œuvre. Par conséquent, conformément à l’arrêt Petrie [33], l’État membre en question était en droit d’attendre de la Commission qu’elle garantisse la confidentialité tant que les discussions étaient en cours.

69. Sans préjudice de ses arguments ci-dessus, la Commission a accepté la proposition du Médiateur d’accorder au plaignant un accès complet au document demandé, compte tenu du fait que «les autorités grecques ont lancé une consultation publique sur un nouveau projet de loi en janvier 2011 et que, par conséquent, la divulgation du projet soumis en 2009 ne nuirait plus aux discussions en cours avec les autorités des États membres».

70. Dans ses observations, le plaignant a fait observer que, bien que la Commission soit d'accord avec la conclusion de la proposition de solution à l'amiable du Médiateur, elle n'était manifestement pas d'accord avec le raisonnement du Médiateur. Plus précisément, la Commission a insisté pour établir une analogie entre la procédure prévue par la directive 98/34 et celle prévue à l’article 258 TFUE. Le plaignant a fait valoir que cette analogie n'était pas légitime et qu'elle reflétait la raison du rejet de sa demande confirmative. En fait, dans ses efforts pour donner à son refus de donner au public accès à certains prétextes de légalité, la Commission a procédé à une distorsion flagrante du cadre juridique existant et s ' est référée à l ' "avis motivé" qu ' elle a adressé à la Grèce en vertu de l ' article 9, paragraphe 2, de la directive OTC, alors que la directive ne prévoit qu ' un "avis circonstancié" sur un projet de règle technique soumis par un État membre.

71. Le plaignant a souligné que, d'une manière générale, la Commission continue de rejeter les demandes d'accès à des documents qui concernent des projets de règles techniques ou des "avis circonstanciés". De l'avis du plaignant, ce faisant, la Commission contourne l'objectif même de la directive OTC, qui prévoit dans son troisième considérant que "afin de promouvoir le bon fonctionnement du marché intérieur, il convient d'assurer autant de transparence que possible en ce qui concerne les initiatives nationales pour l'établissement de normes ou de réglementations techniques"[34] et que "l'objectif du marché intérieur est de créer un environnement propice à la compétitivité des entreprises; qu'une information accrue est un moyen d'aider les entreprises à tirer davantage parti des avantages inhérents à ce marché; considérant qu'il est donc nécessaire de permettre aux opérateurs économiques de donner leur évaluation de l'impact des réglementations techniques nationales proposées par d'autres États membres, en prévoyant la publication régulière des titres des projets notifiés et au moyen des dispositions relatives à la confidentialité de ces projets".[35] Le plaignant s'est demandé comment l'objectif de la directive pourrait être atteint si les opérateurs économiques, tels que lui-même, qui sont censés donner leur évaluation de l'impact des réglementations techniques nationales, se voient refuser l'accès à ces réglementations techniques par la Commission, l'institution chargée de la mise en œuvre de la procédure établie dans la directive OTC.

72. Le plaignant a également critiqué l'accord de la Commission avec la proposition du Médiateur d'accorder l'accès au document demandé comme étant non authentique. En fait, le plaignant a perçu le geste de la Commission comme une tentative de légitimer deux ans et demi de retards concernant une demande d'accès du public à un projet révisé de règle technique. En outre, le plaignant a contesté la prémisse de la Commission justifiant sa décision d'accorder l'accès au document, à savoir le fait qu'une consultation publique sur un nouveau projet a été lancée par le gouvernement grec en janvier 2011. De l'avis du plaignant, la notification du nouveau projet à la Commission et sa publication dans la base de données TRIS (notification 2011/166/GR) jettent un doute sur la question de savoir si l'accès du public à un projet antérieur nuirait aux discussions avec l'État membre en question.

73. Le plaignant a attiré l ' attention du Médiateur sur le fait que ni la jurisprudence de la Cour ni les décisions du Médiateur ne traitent spécifiquement des questions couvertes par la présente enquête et a demandé au Médiateur d ' adresser un projet de recommandation à la Commission afin qu ' elle modifie sa "pratique administrative illégale" concernant les communications par les États membres de projets de règles techniques au titre de la directive OTC.

Évaluation du Médiateur après sa proposition de solution à l'amiable

74. Le Médiateur juge essentiel de répéter que sa proposition de solution à l'amiable est libellée comme suit:

"Compte tenu des conclusions du Médiateur, la Commission pourrait envisager d'accorder au plaignant un accès complet au document demandé."

75. La présente proposition comporte deux éléments: a) la Commission pourrait envisager d’accorder au plaignant un accès complet au document demandé; et b) la Commission pourrait le faire en tenant compte des conclusions du Médiateur.

76. Bien que le Médiateur reconnaisse que la Commission a accordé l’accès au document en question, il convient d’établir si l’accès à ce document constitue une solution à l’amiable réussie au sens de l’article 6 des dispositions d’exécution du Médiateur [36]. À cet égard, le Médiateur note que la Commission a accordé l’accès au document en question tout en maintenant son raisonnement initial. Ce raisonnement va à l'encontre du raisonnement du Médiateur dans son évaluation préliminaire. En outre, si l ' accès au document a été accordé, il ressort clairement des observations du plaignant que la réponse de la Commission n ' était pas de nature à " satisfaire le plaignant". Par conséquent, à la lumière des considérations qui précèdent, le Médiateur estime que sa recherche d'une solution à l'amiable n'a pas été entièrement couronnée de succès.

77. Conformément à l’article 6, paragraphe 3, de ses dispositions d’exécution, «[l]orsque le Médiateur estime qu’une solution à l’amiable n’est pas possible ou que la recherche d’une solution à l’amiable n’a pas abouti, il clôt l’affaire par une décision motivée pouvant inclure une remarque critique ou établit un rapport contenant des projets de recommandations».

78. À partir de ce point de départ, le Médiateur tient à souligner que la présente affaire soulève des questions importantes concernant l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. Plus précisément, l ' affaire concerne l ' interprétation de l ' expression "enquêtes" figurant dans ledit article dans le contexte: a) une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre; et b) la procédure établie en vertu de la directive OTC.

79. Pour les raisons exposées en détail aux points 45 à 65 ci-dessus, le Médiateur a conclu à titre préliminaire dans sa proposition de solution à l’amiable que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 avait été invoquée à tort pour justifier le refus de la Commission d’accorder l’accès au document demandé, qui concerne, rappelons-le, un projet révisé de règle technique communiqué à la Commission par la Grèce dans le cadre de la procédure établie par la directive OTC.

80. Dans sa réponse à la proposition de la Médiatrice relative à une solution à l'amiable, la Commission n'était pas d'accord avec la conclusion préliminaire de la Médiatrice et soutenait que l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, s'appliquait à la procédure prévue par la directive OTC par analogie avec la procédure d'infraction prévue à l'article 258 du TFUE.

81. Le Médiateur estime que l'interprétation de la Commission n'est pas convaincante en l'espèce ou en général.

82. Certes, la présente affaire est tout à fait spécifique en ce qu’elle concerne une notification au titre de la directive OTC d’un projet révisé de règle technique communiqué par la Grèce à la suite de l’arrêt de la Cour dans l’affaire C-65/05, Commission/Grèce, qui a constaté que la législation grecque relative aux jeux récréatifs était incompatible avec les dispositions du traité relatives au marché intérieur. Il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour, à compter de cette date, « [...] la poursuite des négociations entre cet État membre et la Commission n’a plus pour objet d’établir l’existence de l’infraction [...][37]» alors que « [...] un règlement à l’amiable n’est plus possible dans le cas de cette infraction [...] » [38].

83. À cet égard, il convient de noter que la procédure d'infraction à l'encontre de la Grèce, tant au titre de l'article 258 que de l'article 260 du TFUE, a été clôturée au moment où la Commission a répondu à la demande confirmative du plaignant. Il s’ensuit que les considérations d’intérêt général applicables aux documents établis ou obtenus dans le cadre d’une procédure en manquement reconnue par la Cour dans l’arrêt Petrie ne s’appliquent plus [39]. Par conséquent, il ne saurait plus être présumé que la divulgation du document en cause en l’espèce porterait atteinte à des enquêtes susceptibles d’aboutir à l’introduction d’une procédure au titre de l’article 258 TFUE [40].

84. En fait, si l ' on acceptait le point de vue de la Commission selon lequel les considérations particulières applicables aux procédures d ' infraction sont pertinentes en l ' espèce, soit par analogie, soit directement, cela aurait pour conséquence paradoxale que l ' accès au document pertinent serait refusé afin de protéger une "enquête" achevée depuis longtemps. Le fait que la procédure d'infraction ait été clôturée en l'espèce prive donc l'interprétation de la Commission de plausibilité.

85. Cela étant, en ce qui concerne le rôle de la Commission au titre de la directive OTC en termes plus généraux, à savoir, en l’absence d’une procédure d’infraction clôturée, l’argument de la Commission n’est pas dénué de fondement. À cet égard, après avoir examiné les arguments avancés tant par la Commission que par le plaignant, le Médiateur est prêt à accepter que les informations fournies conformément à la procédure prévue à l’article 8 de la directive OTC puissent relever du champ d’application d’une «enquête» au sens de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 [41].

86. Toutefois, cela ne signifie pas que, dans le contexte de la directive OTC, l’exception pertinente doit être interprétée de la même manière que dans les procédures d’infraction. La Médiatrice estime qu’il existe des cas dans lesquels l’interprétation de la Commission semble logique, par exemple lorsqu’un État membre ne notifie pas un projet de règle technique et enfreint ainsi les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 8 de la directive OTC, comme c’était en fait le cas dans l’affaire C-65/05, Commission/Grèce, ou lorsqu’il ne respecte pas les délais de suspension prévus à l’article 9 de la directive OTC. Dans de tels cas, la Commission engage effectivement une procédure d’infraction.

87. Toutefois, la même logique ne s’applique pas en ce qui concerne l’analyse des projets de règles techniques soumis au titre de l’article 8 de la directive OTC. En fait, à ce stade, il n’y a pas de violation du droit de l’Union qui pourrait éventuellement être poursuivie. La directive OTC poursuit l’objectif de permettre à la Commission de vérifier les règles pertinentes alors qu’elles en sont encore au stade de la rédaction, précisément pour empêcher les États membres d’adopter des règles qui ne seraient pas compatibles avec le droit de l’Union. En revanche, une procédure d’infraction n’est ouverte que lorsque la Commission a déjà estimé qu’il existe ou pourrait exister une infraction au droit de l’Union. De l’avis du Médiateur, l’argument de la Commission selon lequel l’examen de projets de règles techniques au titre de la directive OTC devrait être considéré comme s’apparentant à une enquête au titre de l’article 258 TFUE n’est donc pas convaincant.

88. La Médiatrice estime en outre que la nécessité d’établir une distinction entre un examen des projets de règles techniques au titre de la directive OTC et une enquête au titre de l’article 258 du TFUE est également confirmée par la législation existante. Il ressort de la jurisprudence des juridictions de l’Union que les États membres sont en droit d’attendre, en règle générale et sous réserve d’exceptions, que la Commission traite les procédures d’infraction comme confidentielles. La directive OTC, en revanche, indique clairement qu’elle vise à atteindre un niveau élevé de transparence, comme le confirment notamment son préambule [42] et son article 8, paragraphe 4 [43]. En ce qui concerne les projets de règles techniques, l’article 8, paragraphe 4, indique explicitement que la transparence est la règle et que la confidentialité est l’exception. Le Médiateur ne voit aucune raison logique d'affirmer que cela ne devrait s'appliquer qu'aux projets initiaux de règles techniques, mais pas aux projets révisés qu'un État membre pourrait soumettre à la Commission. En effet, la directive OTC, sous réserve des conditions énoncées à son article 8, paragraphe 1, point 3,[44], assimile les projets de règles techniques révisés aux projets de règles techniques initiaux.

89. Il convient en outre de noter que le droit de l’UE s’est développé depuis l’adoption de la directive OTC. Comme nous l’avons déjà mentionné, le règlement (CE) no 1049/2001 repose sur le principe de l’accès le plus large possible aux documents détenus par les institutions et organes de l’Union. L’article 42 de la Charte a élevé le droit d’accès aux documents au rang de droit fondamental. Dans ces circonstances, le Médiateur estime qu'il est clair que l'approche restrictive adoptée par la Commission à l'égard de la question de l'accès aux projets révisés de règles techniques soumis en vertu de la directive OTC n'est ni justifiée ni appropriée.

90. La Médiatrice note avec satisfaction que la Commission a mis au point une pratique selon laquelle elle publie, en règle générale, les projets initiaux et finaux de règles techniques communiqués par les États membres en vertu de la directive OTC. Selon lui, il ne serait donc logique que la même approche soit adoptée en ce qui concerne les projets de législation technique révisés soumis par les États membres.

91. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice considère qu’il existe une présomption générale selon laquelle l’accès peut être accordé aux projets révisés de règles techniques communiqués par les États membres en vertu de la directive OTC, à moins qu’un État membre ne demande expressément la confidentialité et n’étaye cette demande par des motifs susceptibles de renverser cette présomption [45].

92. Sur la base de l'analyse qui précède, le Médiateur estime que la Commission devrait revoir sa position dans ce domaine afin de veiller à ce que, parallèlement aux projets de règlements techniques initiaux et aux règlements techniques finaux, qui sont systématiquement publiés dans la base de données TRIS, elle rende également accessibles les projets de règlements techniques révisés. À cette fin, le Médiateur présentera un projet de recommandation.

C. Projets de recommandations

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur adresse à la Commission les projets de recommandations suivants:

1) La Commission devrait reconnaître le retard injustifiable dans le traitement de la demande confirmative du plaignant en l'espèce et s'engager à prendre les mesures nécessaires pour éviter qu'un tel retard ne se reproduise à l'avenir.

2) La Commission devrait revoir sa position concernant l'accès du public aux projets de règles techniques révisés et veiller à ce que ces documents soient rendus accessibles, à moins qu'un État membre ne demande expressément la confidentialité et n'appuie cette demande par des raisons susceptibles de renverser la présomption d'accessibilité.

La Commission et le plaignant seront informés de ces projets de recommandations. Conformément à l'article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 30 avril 2012. L’avis circonstancié pourrait consister en l’acceptation des projets de recommandations et en une description de la manière dont ils ont été mis en œuvre.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 24 janvier 2012

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[1] Décision du Parlement européen du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du Médiateur (94/262/CECA, CE, Euratom), JO L 113, p. 15.

[2] Affaire C-65/05, Commission/Grèce, Rec. 2006, p. I-10341.

[3] Directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 204, p. 37), telle que modifiée par la directive 98/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 juillet 1998 modifiant la directive 98/34/CE prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 217, p. 18), et modifiée de nouveau par la directive 2006/96/CE du Conseil du 20 novembre 2006 (JO L 363, p. 81).

[4] Affaire C-109/08, Commission/Grèce, Rec. 2009, p. I-4657.

[5] La Grèce a communiqué le projet de règlement technique initial modifiant la législation grecque sur les jeux de loisir le 7 mai 2008. La notification grecque a été enregistrée sous le numéro 2008/184/GR et est disponible dans la section correspondante (base de données TRIS) du site web de la Commission: http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/app/search/index.cfm?fuseaction=pisa_notif_overview&iYear=2008&inum=184&lang=EN&sNLang=EN. Le plaignant a fait connaître son point de vue sur ce projet à la Commission conformément à la directive OTC.

[6] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[7] Notification 2008/184/GR.

[8] Le plaignant a fait référence aux décisions du Médiateur européen dans les plaintes 271/2000/(IJH)JMA, 277/2000/(IJH)JMA et 790/2003/GG.

[9] Comme le Médiateur l’a déclaré dans son rapport spécial au Parlement européen concernant le manque de coopération de la Commission européenne dans la plainte 676/2008/RT, «[...] les propres délais de la Commission comprennent nécessairement le délai fixé par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour émettre un avis circonstancié sur un projet de recommandation du Médiateur».

[10] Considérant 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

[11] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/index_en.htm

[12] Affaire T-191/99, Petrie, Rec. 2001, p. II-3677.

[13] Conformément à l'article 6, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne a la même valeur juridique que les traités.

[14] Affaires jointes C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P Suède/API et Commission, arrêt du 21 septembre 2010, non encore publié au Recueil, point 69; Affaire C-139/07 P, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, arrêt du 29 juin 2010, non encore publié au Recueil, point 51.

[15] Suède/API et Commission, point 68; Affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, Rec. 2008, p. I-4723, point 34.

[16] Affaire C-266/05 P, Sison/Conseil, Rec. 2007, p. I-1233, point 62; Arrêt Suède/API et Commission, précité, point 70; Arrêt Technische Glaswerke, précité, point 53.

[17] Affaire C-64/05, Suède/Commission, Rec. 2007, p. I-11389, point 57, et affaire C-266/05 P, Sison/Conseil, Rec. 2007, p. I-1233, point 62.

[18] Suède/API et Commission, point 73; Arrêts Suède/Commission, précité, point 66, et Sison/Conseil, précité, point 63.

[19] Arrêt Suède/API et Commission, précité, point 72.

[20] Affaire T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commission, Rec. 2005, p. II-1121, point 69.

[21] Affaire T-36/04, API/Commission, Rec. 2007, p. II-3201, point 120; affaire T-309/97, Bavarian Lager/Commission, Rec. 1999, p. II-3217, point 46; Arrêt Petrie, point 68.

[22] Affaire T-105/95, WWF UK/Commission, Rec. 1997, p. II-313, point 63.

[23] Arrêt Petrie, point 68.

[24] Affaire T-36/04, API/Commission, Rec. 2007, p. II-3201, point 121.

[25] Arrêt Suède/API et Commission, précité, point 121.

[26] Arrêt Suède/API et Commission, point 122.

[27] Troisième considérant de la directive OTC.

[28] Septième considérant de la directive OTC.

[29] Suède/API et Commission, point 74; Arrêt Technische Glaswerke, précité, point 54.

[30] Décision du Médiateur européen clôturant son enquête sur la plainte 1039/2008/FOR contre la Commission européenne, point 58.

[31] http://ec.europa.eu/enterprise/tris/default.htm?CFID=9235488&CFTOKEN=3461434467bc692f-352E4803-EBE0-9012-5258E5F248F8F822

[32] http://ec.europa.eu/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[33] Affaire T-191/99, Petrie, Rec. 2001, p. II-3677.

[34] Troisième considérant de la directive OTC.

[35] Septième considérant de la directive OTC.

[36] http://www.ombudsman.europa.eu/resources/provisions.faces#hl5

[37] Arrêt Suède/API et Commission, précité, point 120.

[38] Arrêt Suède/API et Commission, point 121.

[39] Affaire T-191/99, Petrie, Rec. 2001, p. II-3677, points 64 à 68.

[40] Arrêt Suède/API et Commission, précité, point 122.

[41] Arrêt Technische Glaswerke, précité, point 52.

[42] Le troisième considérant de la directive OTC dispose: "considérant que, pour promouvoir le bon fonctionnement du marché intérieur, il convient d ' assurer autant de transparence que possible en ce qui concerne les initiatives nationales visant à établir des normes ou réglementations techniques;" En outre, le septième considérant de la directive OTC dispose: "considérant que l'objectif du marché intérieur est de créer un environnement propice à la compétitivité des entreprises; qu'une information accrue est un moyen d'aider les entreprises à tirer davantage parti des avantages inhérents à ce marché; qu'il est donc nécessaire de permettre aux opérateurs économiques d'évaluer l'impact des réglementations techniques nationales proposées par d'autres États membres, en prévoyant la publication régulière des titres des projets notifiés et au moyen des dispositions relatives à la confidentialité de ces projets;"

[43] L'article 8, paragraphe 4, de la directive OTC dispose que «[l]es informations fournies en vertu du présent article ne sont confidentielles qu'à la demande expresse de l'État membre notifiant. Toute demande de ce type est motivée.»

[44] «Les États membres communiquent à nouveau le projet dans les conditions susmentionnées s’ils apportent au projet des modifications ayant pour effet d’en altérer sensiblement le champ d’application, de raccourcir le calendrier de mise en œuvre initialement envisagé, d’ajouter des spécifications ou des exigences ou de rendre ce dernier plus restrictif.»

[45] Voir, en ce sens, arrêt Technische Glaswerke, précité, point 52.