1.  Synthèse

La Médiatrice s’efforce de parvenir à des améliorations tangibles pour les plaignants et le public au sein de l’administration de l’UE. Dans le domaine de l’accès du public aux documents de l’UE, elle le fait en garantissant un accès accru aux demandeurs, mais aussi en aidant l’administration de l’UE à améliorer ses pratiques, à garantir une plus grande transparence proactive et à rendre pleinement compte au public.

Le nombre de plaintes relatives à l’accès du public a considérablement augmenté au cours des dernières années: passant d’une moyenne de 45 plaintes par an de 2014 à 2016, à une moyenne de 83 plaintes par an au cours de la période 2017-2020, et à 129 plaintes en moyenne au cours des années 2021 à 2023. Dans l’ensemble, 26 % de l’ensemble des enquêtes ouvertes par le Médiateur au cours des trois dernières années concernaient la manière dont les institutions de l’UE traitaient les demandes d’accès du public aux documents.

Le choix du public de s’adresser plus souvent au Médiateur pour demander réparation est une évolution positive. Cela pourrait s’expliquer par la sensibilisation accrue au rôle du Médiateur, par le fait que les demandeurs rencontrent plus fréquemment des problèmes avec l’administration de l’UE, par l’accélération du traitement des affaires par le Médiateur dans ce domaine, ou par une combinaison de ces facteurs et d’autres.

Bien que le nombre de plaintes ait augmenté, le bureau du Médiateur a continué de traiter les plaintes relatives à l’accès du public beaucoup plus rapidement. Le délai moyen pour parvenir à un résultat est resté stable au cours des trois dernières années, étant trois fois plus rapide qu’avant l’introduction de la procédure accélérée (au cours de la période 2021-2023: 83 jours ouvrables, en 2016: 255 jours ouvrables).

L’intervention du Médiateur a abouti à un résultat utile pour le plaignant dans la majorité des cas. La plupart des enquêtes ont été clôturées telles qu’elles avaient été réglées (beaucoup après un retard pris par l’institution pour parvenir à une décision finale sur la demande) ou le Médiateur a présenté une proposition de solution qui a été acceptée par l’institution, ce qui a permis d’élargir l’accès du public.

Le bureau du Médiateur a consulté des personnes et des organisations qui ont déposé des plaintes après avoir éprouvé des difficultés à accéder aux documents de l’UE. Les répondants étaient généralement satisfaits de l’expérience et ont déclaré qu’il était probable qu’ils s’adresseraient au Médiateur la prochaine fois qu’ils seraient insatisfaits du résultat d’une demande d’accès du public. Ils ont notamment apprécié que le Médiateur fournisse une évaluation objective de la position de l’institution.

En plus de parvenir à des conclusions sur les plaintes individuelles, entre 2021 et 2023, la Médiatrice s’est attaquée à des problèmes stratégiques et systémiques au sein de l’administration de l’UE. Ces travaux visaient à garantir le respect du règlement (CE) n° 1049/2001 et des principes de bonne administration, en sensibilisant, en fournissant des orientations et en améliorant les pratiques générales. Par exemple, la Médiatrice a constaté que les retards systémiques et importants dans le traitement par la Commission des demandes d’accès du public aux documents constituaient un cas de mauvaise administration. Le Médiateur a demandé à la Commission de remédier à cette situation en priorité et a saisi le Parlement européen. Le Bureau continuera de surveiller la question, qui semble persister selon les intervenants consultés et les plaintes récentes.

La Médiatrice a également fourni des orientations au public et aux institutions de l’UE sur le droit d’accès aux documents de l’UE. Le matériel est disponible sur le site web de la Médiatrice et comprend un «guide des questions et réponses» dans toutes les langues de l’UE, une ressource plus détaillée à l’intention des experts et un court guide à l’intention de l’administration de l’UE sur les politiques et les pratiques.

2. Vue d'ensemble: cas d'accès du public aux documents et procédure accélérée

a. Rôle de l’OE dans le domaine de l’accès du public aux documents de l’UE

Le droit du public d'accéder aux documents détenus par les institutions, organes et organismes de l'UE est énoncé dans les traités de l'UE et dans la Charte des droits fondamentaux [1]. Il joue un rôle crucial pour garantir que les institutions de l'UE fonctionnent de manière transparente, renforçant ainsi la légitimité et la confiance du public dans l'UE. Les règles générales donnant effet à ce droit sont énoncées dans la législation de l'UE relative à l'accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001).[2] Si une institution de l'UE refuse d'accorder l'accès du public à un document spécifique, deux voies de recours sont disponibles pour ceux qui demandent l'accès. Les requérants peuvent saisir la Cour de justice de l’Union européenne ou saisir le Médiateur européen.

Les personnes qui demandent l’accès du public aux documents se fient généralement à une divulgation rapide afin de pouvoir utiliser les documents aux fins qu’elles souhaitaient. Les demandeurs s'attendent donc à ce que leur demande d'accès soit traitée rapidement. Cela est particulièrement vrai pour les organisations de la société civile, les entreprises et les citoyens qui souhaitent s’engager dans le processus décisionnel de l’UE, ainsi que pour les journalistes et les chercheurs susceptibles d’être désireux d’examiner l’administration de l’UE.

Si l'accès n'est pas rapide, les documents peuvent perdre leur utilité. Le Médiateur européen a toujours soutenu que l’accès retardé est refusé.

b. Comment l’OE gère l’accès du public aux dossiers relatifs aux documents de l’UE

S’appuyant sur le principe qui sous-tend les règles de l’UE en matière d’accès du public, à savoir que les demandes doivent être traitées rapidement, la Médiatrice s’est toujours efforcée de veiller à ce que son bureau traite ces plaintes le plus rapidement possible. Elle a donc introduit une procédure accélérée pour le traitement des plaintes relatives à l'accès du public. À l’issue d’une période d’essai de cinq mois, la Médiatrice a officiellement lancé la «procédure accélérée» pour les plaintes relatives à l’accès aux documents en février 2018.

Lorsqu’il reçoit une plainte concernant le refus d’accès du public à des documents, le bureau du Médiateur l’enregistre et examine si une enquête peut être ouverte. Cela dépend de plusieurs facteurs, notamment de la recevabilité d'une plainte [3] ou du fait que le Médiateur trouve des motifs d'ouvrir une enquête ^[4].

Si l’ouverture d’une enquête semble justifiée, l’Office procède également à une première évaluation interne afin de décider si la plainte peut être traitée dans le cadre de la procédure accélérée. C’est généralement le cas lorsque la position finale de l’institution concernée est connue, c’est-à-dire lorsqu’il existe une décision finale explicite refusant l’accès du public (une «décision confirmative» explicite). La procédure accélérée n’est normalement pas utilisée dans les cas où i) le plaignant conteste l’absence de document, ii) des éclaircissements supplémentaires sont nécessaires avant que l’équipe d’enquête du Médiateur puisse examiner les documents en question ou iii) l’institution concernée n’a pas encore adopté sa position finale (lorsque le délai pour la réponse confirmative est expiré et qu’il existe donc une décision négative implicite). En tout état de cause, le Médiateur s’efforce de traiter le plus rapidement possible toutes les plaintes relatives à l’accès aux documents.

L'affaire est ensuite confiée à un agent d'enquête et une décision formelle sur la possibilité d'ouvrir une enquête est prise. L’objectif de l’Office pour ces «décisions d’irrecevabilité» est de 30 jours civils. Toutefois, si l’affaire est traitée dans le cadre de la procédure accélérée, l’objectif est de 5 jours ouvrables à compter de l’enregistrement de la plainte.

Après avoir ouvert une enquête dans le cadre de la procédure accélérée, l’Office prend un certain nombre de mesures d’enquête. Elle commence par l’inspection rapide des documents en question, en demandant une réponse à l’institution concernée et, dans certains cas, une réunion. La Médiatrice a pris des dispositions avec les institutions de l’UE lui permettant d’accéder rapidement aux documents (dans un délai de 5 jours ouvrables à compter de l’ouverture de l’enquête) et à d’éventuelles observations supplémentaires des institutions (dans un délai de 15 jours ouvrables).

L’équipe d’enquête de la Médiatrice inspecte ensuite les documents en question et peut consulter davantage l’institution de l’UE. L’objectif est de faire en sorte qu’une «évaluation» soit effectuée le plus rapidement possible. Si l’affaire est traitée dans le cadre de la procédure accélérée, l’objectif de finalisation de l’évaluation est fixé à 40 jours ouvrables à compter de l’enregistrement de la plainte.

L'évaluation peut indiquer qu'il est possible de parvenir rapidement à une solution. À cette fin, le Médiateur peut proposer que l’institution divulgue (une partie) des documents.

Si la Médiatrice estime que l’institution de l’UE n’aurait pas dû refuser l’accès, elle peut constater formellement un cas de mauvaise administration et recommander à l’institution d’accorder un accès (augmenté) aux documents en question.

La Médiatrice pourrait également conclure que la décision de l’institution de l’Union de refuser l’accès était justifiée au regard d’une ou de plusieurs exceptions [5] prévues par les règles de l’Union relatives à l’accès du public aux documents et clore l’affaire en concluant à l’absence de mauvaise administration.

3. Examen des résultats

La présente section contient des statistiques sur le traitement de toutes les plaintes relatives à l’accès du public aux documents entre le 1er janvier 2021 et le 31 décembre 2023, y compris celles traitées dans le cadre de la procédure accélérée.

Un précédent examen des plaintes relatives à l’accès du public et de l’application de la procédure accélérée pour la période allant du 1er septembre 2017 au 31 août 2020 a été publié en février 2021 [6].

a. Nombre de plaintes

Entre 2021 et 2023, la Médiatrice a reçu 386 plaintes dans le domaine de l’accès du public aux documents. Cela représente 16 % de l'ensemble des plaintes dans le cadre du mandat au cours de cette période.

Le nombre de plaintes relatives à l’accès du public a considérablement augmenté au cours des dernières années, passant d’une moyenne de 45 plaintes par an de 2014 à 2016, à une moyenne de 83 plaintes par an au cours de la période 2017-2020, et à 129 plaintes en moyenne au cours des années 2021 à 2023.

Les tableaux ci-dessous présentent la ventilation annuelle.

*Procédure FT introduite

b. Quelles institutions étaient concernées?

La majorité des plaintes relatives à l’accès du public aux documents reçues entre 2021 et 2023 ont été déposées contre la Commission européenne, qui est la plus grande institution de l’UE et reçoit de loin le plus grand nombre de demandes d’accès. Les autres plaintes concernaient une grande variété d’autres institutions, organes et organismes de l’UE, notamment l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) et l’Agence européenne des médicaments (EMA), ainsi que le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le Parlement européen et le Conseil de l’UE.

*Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles, Autorité européenne de la sécurité aérienne, Comité économique et social européen, Agence de l'Union européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie, Centre satellitaire de l'Union européenne, Agence de l'Union européenne pour l'asile, Conseil européen, Autorité bancaire européenne, Centre européen pour le développement de la formation professionnelle, Comité européen des régions, Agence exécutive européenne pour la santé et le numérique, Agence exécutive pour le Conseil européen de l'innovation et les PME, Office européen de sélection du personnel, Agence européenne pour la sécurité maritime, Agence exécutive européenne pour la recherche, Agence de l'Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale, Conseil de résolution unique.

c. Qui sont les plaignants?

d. Nombre de demandes de renseignements

Entre 2021 et 2023, la Médiatrice a ouvert des enquêtes sur 277 plaintes dans le domaine de l’accès du public aux documents [7]. Globalement, 26 % de l’ensemble des enquêtes ouvertes par la Médiatrice entre 2021 et 2023 concernaient la manière dont les institutions de l’UE traitaient les demandes d’accès du public aux documents.

e. Délai moyen de traitement

Le temps moyen nécessaire au traitement des plaintes relatives à l'accès du public a été considérablement réduit au fil des ans. Les trois étapes clés du traitement des plaintes sont plus rapides depuis l’introduction de la procédure accélérée: la prise de décision sur la recevabilité, l’adoption d’une évaluation (pertinente pour les enquêtes) et la clôture de l’affaire.

Le délai moyen pour les décisions de recevabilité concernant toutes les plaintes liées à l’accès du public aux documents est plus de trois fois plus rapide aujourd’hui qu’avant l’introduction de la procédure accélérée (en 2023: 9 jours ouvrables, en 2016: 34 jours ouvrables).

Au cours de la période 2021-2023, le délai moyen entre l’enregistrement et la clôture définitive de l’affaire pour toutes les plaintes relatives à l’accès du public aux documents était de 69 jours ouvrables. Les tableaux ci-dessous présentent la ventilation annuelle.

Ce tableau concerne toutes les plaintes relatives à l'accès du public aux documents (irrecevables, sans motif, demandes de renseignements).

Pour les plaintes reçues en 2022, toutes sauf une ont été clôturées, tandis que pour les plaintes reçues en 2023, 116 ont été clôturées (69 %). Les autres cas étaient toujours ouverts au moment de cet examen.

En ce qui concerne les enquêtes uniquement, une fois qu’une évaluation est finalisée, le Médiateur la partage avec l’institution de l’UE concernée. Cela peut se faire au moyen d’une évaluation préliminaire, d’une proposition de solution, d’une recommandation ou d’une décision clôturant l’affaire. Le délai moyen de finalisation de l’évaluation a été plus de trois fois plus rapide que par le passé (au cours de la période 2021-2023: 83 jours ouvrables, en 2016: 255 jours ouvrables).

Pour les enquêtes de 2023, l’évaluation a été finalisée dans 77 cas (66 %). L'évaluation dans les autres cas était toujours en suspens au moment de cet examen.

f. Enquêtes accélérées

Entre 2021 et 2023, la Médiatrice a traité 70 plaintes dans le cadre de la procédure accélérée [8]. Bien que le nombre d’affaires concernant l’accès du public aux documents ait considérablement augmenté, la part des affaires accélérées a diminué. Dans l'ensemble, 25 % des plaintes relatives à l'accès du public ont été désignées « procédure accélérée » (comparativement à 47 % lors de l'examen précédent, bien que l'Ombudsman ait eu une définition plus large des cas de procédure accélérée à l'époque).

Sur la base de l’expérience de l’Office en matière de procédure accélérée et de l’examen mené en 2020, il est apparu clairement que, pour être en mesure de traiter correctement une affaire dans le cadre de la procédure accélérée, la position finale de l’institution concernée doit être connue. La raison principale en est que le Médiateur, en tant que mécanisme de recours, cherche avant tout à vérifier si une décision de refus d’accès du public était justifiée.

Toutefois, dans de nombreuses affaires portées à l’attention du Médiateur au cours de la période 2021-2023, l’institution concernée n’avait pas encore adopté de décision confirmative explicite au moment de l’introduction de la plainte. Dès lors, lors de l’ouverture d’une enquête, le Médiateur ne pouvait pas réexaminer la position finale de l’institution, parallèlement aux documents en cause. Ces affaires n'ont donc pas pu être traitées dans le cadre de la procédure accélérée. Cela était particulièrement pertinent pour les affaires concernant la Commission européenne, qui sont de loin les plus nombreuses à parvenir au Médiateur. La Médiatrice a suivi la question des retards et a mené une enquête d’initiative qui a débouché sur un certain nombre de recommandations invitant la Commission à remédier d’urgence à ce problème (plus de détails ci-dessous).

Le Médiateur a été en mesure d’atteindre l’objectif de recevabilité, à savoir ouvrir une enquête dans un délai de cinq jours ouvrables, dans la majorité des cas. Au cours de la période de référence, le délai moyen pour statuer sur la recevabilité d’une plainte était de quatre jours ouvrables.

En ce qui concerne l’évaluation, dans 27 % des enquêtes accélérées, l’évaluation de la Médiatrice a été publiée dans le délai indicatif de 40 jours ouvrables. Dans 47 % des cas, l'évaluation a été effectuée dans un délai de 60 jours ouvrables. Globalement, le délai moyen pour prendre position était de 83 jours ouvrables. Cela montre qu'il reste difficile de respecter le délai de 40 jours ouvrables pour les plaintes Fast-Track.

La plupart des enquêtes dans le cadre de la procédure accélérée ont été clôturées sans constatation de mauvaise administration ou ont été réglées à la suite de l’intervention du Médiateur. Dans environ 43 % des enquêtes accélérées pour lesquelles l’évaluation a été finalisée au moment de la rédaction du présent rapport, le Médiateur a formulé une proposition de solution et/ou une recommandation et/ou une suggestion d’amélioration (de plus amples détails sur les résultats sont fournis ci-dessous).

g. Résultat

Entre 2021 et 2023, la Médiatrice a formulé des recommandations dans 11 affaires, des propositions de solution dans 33 affaires et des suggestions d’amélioration [9] dans 17 affaires. En ce qui concerne la conformité, dans six cas, la recommandation a été acceptée par l’institution, dans quatre cas, elle a été rejetée et, pour une recommandation, une réponse n’a pas encore été reçue. En ce qui concerne les propositions de solution, dans 17 cas, une solution a été trouvée, 10 propositions ont été rejetées et, dans six cas, une réponse était toujours en suspens. En ce qui concerne les suggestions d'amélioration, 11 ont été acceptées, 2 ont été rejetées et 4 doivent encore faire l'objet d'une réponse.

h. Travaux pertinents dans le domaine de l ' accès du public aux documents

En plus de parvenir à des conclusions sur les plaintes individuelles, entre 2021 et 2023, la Médiatrice s’est également efforcée de s’attaquer aux problèmes stratégiques et systémiques. Ces travaux visaient à garantir le respect du règlement (CE) n° 1049/2001 et des principes de bonne administration, en sensibilisant, en fournissant des orientations et en améliorant les pratiques générales. La section suivante met en évidence certains des cas d'importance publique que le Médiateur a traités au cours de cette période. Certains d'entre eux étaient fondés sur une plainte; d'autres ont été ouverts par l'Office de sa propre initiative.

L'Ombudsman a émis des recommandations pratiques concernant l'enregistrement de textes et de messages instantanés et leur divulgation.

La Médiatrice a mené une initiative stratégique sur la manière dont les institutions, organes et organismes de l’UE enregistrent les messages texte et instantanés envoyés/reçus par les membres du personnel à titre professionnel. Cette initiative est intervenue après qu’elle a reçu des plaintes relatives à des demandes d’accès du public à des messages texte [10]. Sur la base des informations recueillies, la Médiatrice a recensé les bonnes pratiques susceptibles d’orienter l’administration de l’UE dans le traitement de cette question à l’avenir. La Médiatrice a partagé ces «recommandations pratiques» avec toutes les organisations intergouvernementales de l’UE et les a également publiées sur son site web [11].

La Médiatrice a précisé que la question de savoir si un document a été enregistré dans le système de gestion des documents d’une institution est dénuée de pertinence dans le contexte des demandes d’accès du public.

La Médiatrice a traité diverses plaintes dans lesquelles la Commission européenne n’avait pas correctement recherché des courriels ou des messages texte spécifiques auxquels le plaignant concerné avait demandé l’accès du public. Dans ces affaires, la Commission a estimé que seuls les documents enregistrés dans son système de gestion des documents constituaient des «documents» au sens du règlement (CE) no 1049/2001. Toutefois, la Commission n’enregistre que les documents qui, selon elle, remplissent ses critères d’enregistrement.

La Médiatrice a précisé que, pour la question de savoir si l’accès du public peut être accordé à un document spécifique, il est indifférent que ce document ait été enregistré dans le système de gestion des documents de l’institution. Au contraire, ce qui importe, c’est le contenu du document et s’il se rapporte ou non aux « politiques, activités et décisions » dont l’institution est responsable [12].

Retards dans le traitement des demandes d’accès du public aux documents par la Commission européenne

Un sujet récurrent porté à l’attention de la Médiatrice a été le retard pris par les institutions de l’UE dans le traitement des demandes d’accès du public aux documents, en particulier par la Commission européenne.

Les plaintes adressées au Médiateur laissaient entendre que les délais de réponse aux demandes d'accès du public aux documents n'étaient souvent pas respectés par la Commission. La Médiatrice a donc ouvert une enquête d’initiative auprès de la Commission afin de vérifier s’il s’agissait d’un problème systémique. L’enquête a montré que la Commission ne respectait pas les délais prescrits lorsqu’elle traitait des demandes d’accès du public à des documents dans un nombre important de cas. En outre, les retards survenus étaient assez importants, en particulier au stade de l’examen (lors du traitement des «demandes confirmatives»). La situation s’est détériorée au cours de la période 2021-2023, de plus en plus d’affaires «retardant» étant parvenues au Médiateur [13].

La Médiatrice a estimé que les retards systémiques et importants dans le traitement par la Commission des demandes d’accès du public aux documents constituaient un cas de mauvaise administration. Elle demande à la Commission de corriger cette situation en priorité. Elle a également présenté un rapport spécial à l’attention du Parlement européen [14]. En mars 2024, le Parlement a voté avec un soutien massif sur une résolution soutenant les conclusions de la Médiatrice [15].

L’intervention de la Médiatrice a permis d’améliorer la manière dont l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) traite les demandes d’accès du public aux documents

À la suite d’une enquête de la Médiatrice, l’EFSA a accepté de modifier ses règles et pratiques afin de veiller à ce que les demandes d’accès du public aux documents soient traitées plus rapidement.

L'affaire concernait une demande d'accès du public à des documents concernant le plomb dans les munitions. L’EFSA a mis plus de sept mois à traiter la demande, prolongeant le délai à plusieurs reprises. Le plaignant ne pouvait donc pas utiliser les documents lors de la préparation d’une contribution à une consultation publique organisée par une autre agence de l’UE. La Médiatrice a constaté une mauvaise administration dans cette affaire et a adressé des recommandations à l’EFSA.

L’EFSA a répondu positivement aux recommandations de la Médiatrice. Elle a révisé sa décision sur l'accès du public aux documents et a promis d'améliorer sa communication avec les demandeurs [16].

La Médiatrice a relevé des problèmes concernant les pratiques de Frontex en matière de traitement des demandes d’accès qu’elle juge imprécises ou qui concernent des documents nombreux ou volumineux.

En l’espèce, la Médiatrice a contesté les pratiques de Frontex en ce qui concerne le traitement des demandes d’accès qu’elle considère comme insuffisamment claires ou qui concernent des documents nombreux ou volumineux. Plus précisément, si Frontex constate qu’une demande est si compliquée qu’elle doit rechercher une «solution amicale» avec la personne qui demande l’accès, elle «reporte» l’enregistrement de la demande et empêche ainsi les délais légaux de commencer à courir. Si Frontex constate qu’une demande d’accès enregistrée est, à y regarder de plus près, si imprécise que le ou les documents ne peuvent être identifiés, elle considère qu’elle peut suspendre les délais légaux pour clarifier la portée de la demande.

La Médiatrice a considéré que les pratiques de Frontex constituaient un cas de mauvaise administration et a recommandé qu’elle y mette fin. Frontex n’ayant pas accepté cette recommandation, la Médiatrice a maintenu le constat de mauvaise administration. Elle n’est pas d’accord avec la position de Frontex selon laquelle ces pratiques sont bénéfiques pour les demandeurs. Au contraire, il ne saurait être bénéfique qu’un organe de l’Union se permette unilatéralement de retarder ou de suspendre les délais légaux applicables [17].

La Médiatrice a demandé à l’Agence européenne des médicaments (EMA) de modifier sa pratique actuelle de mise en file d’attente des demandes d’accès du public aux documents.

L’EMA a introduit certaines pratiques dans son traitement des demandes d’accès du public aux documents afin de gérer les défis à la suite de deux événements sans précédent, à savoir la perte de personnel due à sa relocalisation de Londres à Amsterdam à la suite du Brexit et de la pandémie de COVID-19. Ces pratiques sont les suivantes: i) l’EMA reporte le traitement de certaines demandes d’accès du public aux documents en les plaçant dans une file d’attente dans l’ordre dans lequel l’EMA les reçoit; ii) l’EMA limite à la fois le nombre de documents que les demandeurs peuvent demander par demande et le nombre de demandes que les demandeurs individuels peuvent avoir dans la file d’attente à un moment donné.

En ce qui concerne la première pratique, la Médiatrice a estimé qu’il ne s’agissait pas d’une bonne administration et qu’elle n’était pas conforme au principe prévu par le règlement (CE) no 1049/2001 selon lequel les demandes d’accès doivent être traitées «rapidement». En ce qui concerne la deuxième pratique, le Médiateur a conclu qu’elle constituait une mauvaise administration, compte tenu de ce qui semblait être des éléments arbitraires.

Au moment de la rédaction du présent rapport, la réponse de l’EMA aux conclusions de la Médiatrice était pendante. Toutefois, l’EMA a déjà signalé qu’elle prenait des mesures pour supprimer progressivement la première pratique de la « file d’attente chronologique »[18].

La Médiatrice a publié des orientations générales sur le droit d’accès du public aux documents

Comme le montre le présent rapport, les plaintes alléguant un manque de transparence représentent la proportion la plus élevée d'affaires traitées par le Médiateur. Afin de fournir des orientations au public et aux institutions de l’UE, la Médiatrice a préparé plusieurs ressources en ligne sur le droit d’accès aux documents de l’UE. Il s’agit notamment d’un «guide des questions et réponses» dans toutes les langues de l’UE, d’une ressource plus détaillée à l’intention des experts et d’un court guide à l’intention de l’administration de l’UE sur les politiques et les pratiques [19].

4.  Points de vue des parties prenantes

Dans le cadre de l’examen de ses performances en matière de traitement des plaintes relatives à l’accès du public aux documents, le bureau du Médiateur a consulté plusieurs parties prenantes afin d’obtenir un retour d’information. Il s’agissait à la fois des plaignants (de la société civile, du monde universitaire et des médias) et de la Commission, en tant que principale institution concernée.

a. Rétroaction

Expérience globale

En général, les personnes consultées ont eu une expérience positive avec le Médiateur. Ils ont également estimé que la communication avec le bureau du Médiateur était efficace et utile, ce qui leur permettait de suivre le processus.

Site web et formulaire de plainte

Les répondants ont apprécié les améliorations apportées au site web du Médiateur et la possibilité de suivre l’avancement de leurs plaintes. Les répondants ont également indiqué qu’ils utilisaient le site web du Médiateur pour rechercher des affaires antérieures. Beaucoup ne savaient pas encore que le Médiateur avait également publié des orientations générales sur le droit d'accès aux documents.

La majorité a jugé que le dépôt d'une plainte était simple.

Résultat

Les plaintes adressées à l'Ombudsman dans le domaine de l'accès du public aux documents étaient considérées comme une solution moins risquée et plus rapide que le recours aux tribunaux et pouvaient être utilisées dans les affaires dont le succès était incertain. C'était particulièrement le cas pour les plaignants qui n'avaient pas les moyens financiers d'intenter une action en justice.

Pour certains répondants, même si le résultat n’était pas positif en termes d’accès plus large, ils apprécient que le Médiateur fournisse une évaluation objective de la position de l’institution. Certains ont déclaré que lorsque la Médiatrice clôt son enquête en constatant un cas de mauvaise administration, cela confirme que leur plainte était justifiée.

Pour de nombreux répondants, il y avait un grave problème de retards dans la réception de l'accès aux documents. Lorsque les plaignants s’adressent au Médiateur, l’institution concernée a souvent déjà subi un retard important dans le traitement de leur demande d’accès. Même si un accès plus large est obtenu après l’intervention du Médiateur, à ce moment-là, le document demandé pourrait ne plus être utile. Certains ont déclaré qu’ils reflètent parfois la question de savoir si la pertinence des documents aura expiré à la fin du processus. Si oui, cela pourrait les décourager de déposer une plainte en premier lieu. Cependant, d'autres s'adressent au Médiateur non seulement pour obtenir un accès, mais aussi pour signaler un problème (par exemple des retards) et pour chercher à améliorer les procédures pour l'avenir.

Procédure accélérée

Les répondants connaissaient la procédure accélérée et appréciaient l'ouverture rapide des enquêtes et la simplification du processus. Cependant, une fois qu'une enquête est ouverte, le processus peut encore être long. Certains répondants ont fait remarquer que le Médiateur accorde souvent aux institutions des prolongations de délai, même lorsqu’il y a déjà eu des retards. Lorsque des retards sont survenus, les répondants apprécient de recevoir des mises à jour aussi souvent que possible. Il y avait encore une certaine incertitude quant à savoir si la procédure s'appliquait à toutes les plaintes relatives à l'accès aux documents.

Probabilité de revenir

Dans l'ensemble, les répondants ont déclaré qu'ils s'adresseraient probablement à l'Ombudsman la prochaine fois qu'ils seraient insatisfaits du résultat d'une demande d'accès du public.

Retour d’information de la Commission européenne

Pour sa part, la Commission a souligné qu’au cours des trois dernières années, elle a généralement respecté les délais de la procédure accélérée dans les enquêtes qui ont suivi l’adoption par la Commission d’une décision confirmative. Dans ces cas, la Commission a été en mesure de fournir au Médiateur les documents demandés et de répondre aux questions du Médiateur sur la position de la Commission, comme indiqué dans la réponse à la demande confirmative.

Dans les cas où la Commission n’a pas encore adopté de décision confirmative explicite, la transmission de documents et de réponses au Médiateur est plus complexe, étant donné que les documents sont toujours en cours d’évaluation par la Commission et que la position risque d’être incomplète à ce moment-là. 

Éléments qui pourraient être améliorés

Parmi les éléments que les répondants ont recensés comme devant être améliorés dans le traitement des affaires d’accès du public par la Médiatrice figurent les suivants:

• de petits ajustements au formulaire de dépôt de plaintes auprès du Médiateur, notamment pour clarifier les pièces jointes nécessaires;
• davantage de ressources d’information sur la jurisprudence, ce qui contribuerait à préparer les demandes confirmatives;
• une plus grande clarté quant à la date d'application de la procédure accélérée;
• davantage d’informations sur le calendrier prévu pour la finalisation d’une enquête, par exemple sur les délais généralement impartis aux institutions pour fournir des réponses au Médiateur;
• d’éventuelles réunions ou appels téléphoniques avec le plaignant pour entendre oralement ses arguments de fond;
• l'encouragement du Médiateur auprès des institutions à nouer des contacts plus personnels avec les demandeurs afin de clarifier les demandes d'accès du public.

b. Répondre aux suggestions formulées lors de l’examen précédent

La Médiatrice a également tenu compte des suggestions formulées par les parties prenantes dans le cadre de l’examen précédent.

L'Ombudsman a amélioré le processus permettant aux plaignants de déposer des plaintes et d'en assurer le suivi. Les plaignants peuvent maintenant suivre l'état de leur plainte sur le site Web de l'Ombudsman. Il s’agit notamment d’un calendrier détaillé auquel il est possible d’accéder via le compte d’un plaignant et d’un calendrier moins détaillé qui est visible du public. Des améliorations sont également prévues pour simplifier le formulaire de plainte en ligne.

Le Médiateur a également élaboré et publié sur son site web des orientations sur le droit d’accès du public aux documents.

5. Conclusion

Au cours des dernières années, le nombre de plaintes relatives à l'accès du public aux documents a presque doublé. Dans le même temps, le traitement des plaintes dans ce domaine a été rationalisé, après l'introduction de la procédure accélérée. L'efficacité accrue du Bureau est généralement notable en ce qui concerne les plaintes relatives à l'accès du public.

Sur la période 2021-2023, le délai moyen de traitement de toutes les plaintes relatives à l’accès du public, depuis l’enregistrement jusqu’à la clôture de l’affaire, était de 69 jours ouvrables. Pour les demandes d'accès du public, le délai moyen pour parvenir à un résultat est de 83 jours ouvrables.

Le respect du délai de 40 jours ouvrables dans les affaires Fast-Track a été un défi. L'équipe a été renforcée pour aider à traiter le nombre beaucoup plus élevé de cas d'accès du public et, par extension, aider le Bureau à respecter ce calendrier. D’autres facteurs rendent difficile le respect de ce calendrier, notamment la nécessité d’attendre les réponses des institutions concernées dans certains cas.

Plus généralement, les retards rencontrés par d’autres institutions dans le traitement des affaires d’accès du public ont eu un effet d’entraînement sur le traitement des plaintes par le Médiateur. Premièrement, les affaires n'ont pas pu être traitées dans le cadre de la procédure accélérée. Deuxièmement, l'enquête du Médiateur devait rester ouverte jusqu'à ce que la réponse soit effectivement fournie. Le Médiateur a tenté de faire avancer le processus dans la mesure du possible, notamment en examinant les documents en l’absence d’une position explicite finale de l’institution sur la divulgation, puis en proposant des solutions ou en partageant des points de vue préliminaires.

Le Médiateur reste déterminé à produire des résultats non seulement en temps utile, mais aussi à trouver la meilleure solution possible pour le plaignant. À la suite de cet examen, le Médiateur continuera de:

• améliorer et mettre à jour la note d’orientation sur l’accès du public aux documents disponibles sur son site web, car il s’agit d’un outil précieux pour les plaignants et les citoyens en général. Elle veillera également à ce que les orientations soient davantage diffusées;
• continuer de veiller à ce que les enquêtes relatives à l'accès du public aux documents soient traitées rapidement;
• continuer à simplifier la manière dont le public dépose des plaintes auprès du Médiateur (formulaire de plainte);
• veiller à ce que les plaignants soient bien informés de la portée et du statut de leurs plaintes;
• continuer à travailler avec les institutions pour éviter les retards dans le traitement des demandes d’accès du public, conformément au principe selon lequel «l’accès retardé est refusé»;
• maintenir un dialogue ouvert sur des méthodes de travail efficaces et efficientes avec les institutions de l'UE.

 

[1] Article 15 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj, et article 42 de la charte des droits fondamentaux de l'UE: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Le règlement 1049/2001 s’applique directement à la Commission européenne, au Conseil de l’UE et au Parlement européen. Toutefois, d’autres institutions, organes et organismes de l’UE appliquent également le règlement ou ont adopté des décisions précisant la manière dont ils l’appliquent.

[3] Pour être recevables, les plaintes doivent remplir certaines conditions énoncées à l’article 2 du statut du Médiateur. Il s’agit, entre autres, de l’obligation de présenter une demande confirmative d’accès aux documents auprès de l’institution concernée avant de déposer une plainte.

[4] Article 3, paragraphe 4, des dispositions d’exécution du Médiateur. À titre d'exemple, le Médiateur peut estimer qu'il n'y a pas lieu d'ouvrir une enquête parce qu'un autre organe est mieux placé pour traiter la plainte.

[5] En vertu de l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

[6] Réexamen de la procédure accélérée du Médiateur du 24 février 2021, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/document/en/138509

[7] Les autres plaintes étaient irrecevables ou le Médiateur n'a pas trouvé de motifs suffisants pour ouvrir une enquête.

[8] Les 70 enquêtes traitées dans le cadre de la procédure accélérée étaient fondées sur des plaintes reçues de 2021 à 2023. Sur les 70 enquêtes, huit étaient toujours en cours au moment de la rédaction du présent rapport.

[9] Dans la décision clôturant l’enquête, le Médiateur peut suggérer des améliorations en ce qui concerne les problèmes recensés au cours de l’enquête. 

[10] Affaire 1219/2020/MIG sur la manière dont le Conseil européen a traité une demande d’accès du public à des messages fondés sur un téléphone portable prétendument envoyés par son président de l’époque aux chefs d’État et de gouvernement: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 et affaire 1316/2021/MIG sur le refus de la Commission européenne d’accorder l’accès du public aux messages texte échangés entre le président de la Commission et le PDG d’une entreprise pharmaceutique concernant l’achat d’un vaccin contre la COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Pour de plus amples informations, voir l’initiative stratégique SI/4/2021/MIG sur la manière dont les institutions, organes et organismes de l’UE enregistrent les messages texte et instantanés envoyés/reçus par les membres du personnel à titre professionnel: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/en/158383.

[12] Pour de plus amples informations, voir l’affaire 1316/2021/MIG sur le refus de la Commission européenne d’accorder l’accès du public aux messages texte échangés entre le président de la Commission et le PDG d’une entreprise pharmaceutique concernant l’achat d’un vaccin contre la COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, l’affaire 211/2022/TM sur la manière dont la Commission européenne a traité une demande d’accès du public aux courriels de ses représentants basés en Grèce concernant la situation migratoire dans deux hotspots: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 et l’affaire 1378/2022/TM sur la manière dont la Commission européenne a traité une demande d’accès du public à des documents liés à la stratégie et à la législation environnementales de l’UE: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] En 2021, la Médiatrice a ouvert 22 enquêtes liées aux retards pris par la Commission dans le traitement des demandes d’accès du public, en 2022, 35 enquêtes et, plus important encore, en 2023, la Médiatrice a ouvert 75 enquêtes de ce type.

[14] Pour de plus amples informations, voir l’affaire OI/2/2022/OAM sur le temps pris par la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/60766.

[15] Résolution du Parlement européen du 14 mars 2024 sur le temps nécessaire à la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Pour de plus amples informations, voir l’affaire 2124/2021/MIG sur la manière dont l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a traité une demande d’accès du public à des documents relatifs à une proposition visant à limiter la présence de plomb dans les munitions: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/60579.

[17] Pour de plus amples informations, voir l’affaire OI/4/2022/PB, concernant le temps mis par l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) pour traiter les demandes d’accès du public aux documents: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/62097.

[18] Pour de plus amples informations, voir l’affaire 2243/2022/SF sur la manière dont l’Agence européenne des médicaments (EMA) traite les demandes d’accès du public à des documents concernant un grand nombre de documents: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Voir Accès du public aux documents de l'UE et rôle du Médiateur européen: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/areas-of-work/access-to-documents.