1. Synthèse

L’un des principes qui sous-tendent les règles de l’UE en matière d’accès du public aux documents est que les demandes doivent être traitées rapidement. L'information peut être requise rapidement et peut perdre sa pertinence pour le demandeur si des retards surviennent. La Médiatrice voulait également veiller à ce que son bureau traite les plaintes dans ce domaine le plus rapidement possible. En février 2018, elle a donc mis en place une procédure accélérée pour le traitement des plaintes relatives à l’accès du public.

Trois ans plus tard, cet examen vise à évaluer le fonctionnement pratique de la procédure. Les principaux résultats sont positifs: le bureau du Médiateur traite désormais les plaintes relatives à l’accès du public beaucoup plus rapidement – le délai moyen de traitement des plaintes relatives à l’accès du public est désormais d’un tiers de ce qu’il était avant l’introduction de la procédure.

Il est difficile de dire si ce processus plus rapide a conduit à un doublement des plaintes d'accès du public reçues par l'Ombudsman au cours de cette période, mais il s'agit, en tout état de cause, d'une évolution positive.

Le délai indicatif de 40 jours ouvrables dont dispose la Médiatrice pour procéder à son évaluation quant au fond est un défi dans les deux tiers des affaires Fast-Track. Cela résulte en partie de ressources parfois surchargées et en partie de la lenteur des réponses des institutions. Il pourrait être utile de réfléchir à l’opportunité d’augmenter ce délai indicatif, afin d’offrir une plus grande certitude aux plaignants, tout en évitant le recours à une telle prolongation pour provoquer des retards encore plus importants.

Le bureau du Médiateur a également consulté des personnes et des organisations qui ont eu recours à la procédure. Bien que généralement satisfaits de l'expérience, les répondants ont également demandé une plus grande clarté sur ce à quoi s'attendre lors du traitement des plaintes relatives à l'accès aux documents. Cela a révélé une certaine confusion quant à ce qui est et n'est pas considéré comme une plainte accélérée dans la catégorie plus large des cas d'accès du public traités par l'Ombudsman. Cela mérite une réflexion plus approfondie de la part de l’Office, y compris une évaluation visant à déterminer s’il serait préférable de se contenter de dire que le Médiateur tente de traiter toutes les plaintes relatives à l’accès aux documents le plus rapidement possible, sur la base d’un calendrier indicatif. La désignation du nouveau processus en tant que «procédure accélérée» a peut-être aidé le bureau à se concentrer sur la manière de rationaliser l’ancien processus, mais maintenant que cela a été réalisé, il n’est peut-être plus utile de lui accorder une désignation spéciale.

Le Médiateur a déjà abordé certains des problèmes recensés dans le cadre de cet examen: l’équipe chargée des affaires d’accès du public a été élargie, tandis que des informations plus claires sont désormais fournies sur le site web concernant notre traitement des plaintes relatives à l’accès du public. Compte tenu des préoccupations exprimées par les parties prenantes à ce sujet, il pourrait s’avérer nécessaire d’adopter des lignes directrices plus définitives sur la date à laquelle il convient d’accorder des prolongations de délai aux établissements.

Parallèlement à cet examen accéléré, l'Ombudsman effectue une vérification interne des résultats des plaintes relatives à l'accès du public aux documents. Elle espère faire rapport à ce sujet bientôt.

2. Vue d'ensemble

a. Contexte

Les personnes sollicitant l’accès du public aux documents détenus par une institution de l’UE ont généralement besoin de ces documents le plus rapidement possible afin qu’ils soient pertinents au regard de la finalité pour laquelle elles ont l’intention de les utiliser. Ils s'attendent donc à ce que la demande soit traitée rapidement. Cela est vrai pour les journalistes, pour les organisations de la société civile (OSC) ou pour les citoyens qui souhaitent participer au processus décisionnel de l’UE. Les entreprises et les chercheurs recherchent également des informations pertinentes pour leur travail.

Si l'accès n'est pas rapide, les documents peuvent perdre leur utilité. Le Médiateur européen a toujours soutenu que l’accès retardé peut être refusé.

S’appuyant sur le principe qui sous-tend les règles de l’UE en matière d’accès du public ^[1], à savoir que les demandes doivent être traitées rapidement, la Médiatrice souhaitait veiller à ce que son bureau traite ces plaintes le plus rapidement possible. Elle a donc mis en place une procédure accélérée pour le traitement des plaintes relatives à l'accès du public. À l’issue d’une période d’essai qui a débuté en septembre 2017, la Médiatrice a officiellement lancé la «procédure accélérée» pour les plaintes relatives à l’accès aux documents en février 2018.

b. Désignation de la voie rapide

Le Médiateur ne désigne pas toutes les plaintes relatives à l’accès du public aux documents comme relevant de la procédure accélérée. Les plaintes traitées dans le cadre de la procédure accélérée concernent celles dans lesquelles l’institution a refusé l’accès du public à un document ou n’a pas répondu à une demande d’accès à des documents dans le délai imparti et donc implicitement refusé l’accès.

Il s'est avéré difficile ou inutile de recourir à la procédure accélérée pour traiter d'autres affaires d'accès du public. Il s’agit par exemple de cas dans lesquels il n’est pas clair si les documents demandés existent ou dans lesquels des éclaircissements supplémentaires sont nécessaires avant que l’équipe d’enquête de la Médiatrice puisse examiner les documents en question. Lorsqu’il apparaît d’emblée que, pour tenter d’obtenir réparation pour le plaignant, il peut être nécessaire de mener une enquête plus approfondie, la procédure accélérée n’est pas utilisée ^[2].

Cet examen a révélé que les plaignants ne savent pas toujours clairement quelles affaires sont traitées par la procédure accélérée. Cette question sera abordée.

c. Fonctionnement de la procédure Fast-Track

Dès réception d’une plainte, le bureau du Médiateur enregistre la plainte et envoie un accusé de réception. Dans un délai de cinq jours ouvrables à compter de l’enregistrement, le Médiateur devrait décider si une enquête peut être ouverte dans le cadre de la procédure accélérée. Cela dépend de plusieurs facteurs, notamment de la recevabilité d'une plainte ^[3] ou du fait que le Médiateur trouve des motifs d'ouvrir une enquête ^[4].

Après l’ouverture d’une enquête, la procédure accélérée comprend un certain nombre d’étapes d’enquête, à commencer par l’inspection en temps utile des documents en question et, dans certains cas, une réunion avec l’institution concernée. La Médiatrice a pris des dispositions avec les institutions de l’UE lui permettant d’accéder rapidement aux documents à des fins d’inspection (dans un délai de 5 jours ouvrables à compter de l’ouverture de l’enquête) et de recevoir rapidement d’éventuelles observations supplémentaires des institutions (dans un délai de 15 jours ouvrables).

Le Médiateur vise à parvenir à un résultat dans les affaires Fast-Track dans un délai de 40 jours ouvrables (à partir du moment où la plainte a été enregistrée). Pendant ce temps, l’équipe d’enquête de la Médiatrice inspecte les documents en question et peut consulter davantage l’institution ou l’organe.

Le Médiateur détermine ensuite s’il est possible de trouver une solution rapide à la question, en proposant à l’institution de divulguer (une partie) des documents.

Si la Médiatrice estime que l’institution de l’UE n’aurait pas dû refuser l’accès au(x) document(s), elle peut constater un cas de mauvaise administration et lui recommander d’accorder un accès total ou partiel aux documents en question.

3.  Examen des résultats

Les statistiques suivantes montrent l'impact de la procédure Fast-Track sur les délais de traitement et l'évolution en termes de nombre de cas. Cette section contient des statistiques sur le traitement de toutes les affaires d'accès du public et pas exclusivement celles traitées dans le cadre de la procédure accélérée.

a. Nombre de plaintes

Du 1er septembre 2017 au 31 août 2020, la Médiatrice a traité 252 plaintes dans le domaine de l’accès du public aux documents. Dans 189 de ces plaintes, le Médiateur a ouvert une enquête.

Le nombre de plaintes liées à l’accès du public a presque doublé, passant d’une moyenne de 45 par an entre 2014 et 2016 à une moyenne de 82 par an entre 2017 et 2019, lorsque la procédure accélérée était en place.

Le nombre total annuel de plaintes reçues par le Médiateur a augmenté d’environ 20 % entre 2014 et 2019. La part des plaintes liées à l’accès aux documents a considérablement augmenté entre 2016 et 2017, lorsque la procédure accélérée a été introduite.

b. Délai moyen de traitement

Le temps moyen nécessaire au traitement des dossiers d'accès du public a été considérablement réduit depuis l'introduction de la procédure accélérée. Les trois étapes clés du traitement des plaintes sont toutes trois plus rapides depuis l’introduction de la procédure accélérée: la décision sur la recevabilité, l’adoption de l’évaluation de l’affaire par le Médiateur et la clôture définitive de l’affaire.

Le délai moyen pour les «décisions d’irrecevabilité» pour toutes les plaintes liées à l’accès du public aux documents est plus de trois fois plus rapide aujourd’hui qu’avant l’introduction de la procédure.

Dans le cadre de la procédure accélérée, la Médiatrice s’efforce de veiller à ce que ses enquêtes aboutissent à une décision ou à un résultat (tel qu’une proposition de solution ou une recommandation) dans un délai de 40 jours ouvrables. Le délai moyen dans lequel les demandes d'accès aux documents aboutissent à un résultat est maintenant un tiers de ce qu'il était avant l'introduction de la procédure en 2017.

c. Statistiques Fast-Track

Entre le 1er septembre 2017 et le 31 août 2020, le Médiateur a traité 148 plaintes dans le cadre de la procédure accélérée. Dans 119 de ces plaintes, elle a ouvert une enquête.

I. Qui sont les plaignants?

II. Quelles institutions étaient concernées?

Une grande majorité des plaintes traitées dans le cadre de la procédure accélérée ont été déposées contre la Commission européenne. Le reste a été réparti entre d'autres institutions, organes et organismes.

III. Résultat

La plupart des enquêtes dans le cadre de la procédure accélérée ont été clôturées sans constatation de mauvaise administration. Dans environ 30 % de ses enquêtes accélérées, la Médiatrice a formulé une proposition de solution ou une recommandation.

IV. Plaintes traitées dans le délai indicatif

Dans l’ensemble, dans les deux tiers des affaires Fast-Track, la décision sur la recevabilité a été prise dans le délai indicatif de cinq jours ouvrables. Pour les affaires Fast-Track, le délai moyen jusqu’à la décision sur la recevabilité était de 6 jours ouvrables. L’objectif fixé par l’Office pour la prise de décisions en matière de recevabilité dans les affaires ne relevant pas de la procédure accélérée est de 30 jours civils. Cela montre que, bien que l’Office n’ait pas atteint l’objectif de cinq jours ouvrables pour toutes les affaires relevant de la procédure accélérée, dans la plupart des cas, la décision relative à la recevabilité a été prise beaucoup plus rapidement que dans les affaires ne relevant pas de la procédure accélérée.

Dans 36 % de toutes les enquêtes accélérées, l’évaluation de la Médiatrice ^[5] a été publiée dans le délai indicatif de 40 jours ouvrables. Dans 55 % des plaintes, une évaluation a été effectuée dans un délai de 60 jours ouvrables. Dans l'ensemble, pour les enquêtes Fast-Track, le délai moyen pour parvenir à un résultat était de 67 jours ouvrables.

4.  Points de vue des parties prenantes

Dans le cadre de l’examen de l’exécution de la procédure accélérée, le bureau du Médiateur a consulté diverses parties prenantes qui ont une expérience directe de la procédure, en vue d’obtenir un retour d’information. Il s’agissait à la fois des plaignants (de la société civile, du monde universitaire et des médias) et de la Commission, en tant que principale institution de l’UE faisant l’objet d’une enquête du Médiateur sur l’accès aux documents.

a. Sensibilisation à la procédure accélérée

En général, presque toutes les personnes consultées connaissaient les principaux objectifs et principes directeurs de la procédure. Il y avait une certaine incertitude quant à savoir si la procédure s'appliquait à toutes les plaintes relatives à l'accès aux documents.

b. Perception de la procédure accélérée dans la pratique

Pour ceux qui avaient l’expérience des plaintes avant et après l’introduction de la procédure, ils ont estimé que le traitement des plaintes par le Médiateur était devenu plus rapide et plus rationalisé. D’une manière générale, les personnes consultées ont estimé que la communication avec le bureau du Médiateur était efficace et utile, ce qui leur permettait de suivre le processus.

Le plus grand impact perçu semble être d'amener l'institution à traiter plus rapidement la demande: faire bouger les choses là où il y a un retard. D’une manière générale, les correspondants ont considéré la procédure accélérée comme un moyen efficace de garantir que les institutions ne tardent pas indûment à traiter les demandes d’accès du public. Toutefois, lorsque des retards se produisaient, il n'était pas toujours évident de comprendre immédiatement pourquoi tel était le cas. Certains répondants ont fait remarquer que le Médiateur accorde souvent aux institutions des prolongations de délai, même lorsqu’il y a déjà eu des retards.

D’autre part, certains répondants craignaient qu’un délai de traitement plus rapide ne laisse au Médiateur le temps d’enquêter de manière approfondie sur les plaintes et de traiter correctement tous les arguments juridiques soulevés par le plaignant et l’institution.

Plaintes adressées au Médiateur, en particulier lorsqu'elles sont traitées dans le cadre de la procédure accélérée

Cette procédure était considérée comme une solution moins risquée et plus rapide que les procédures judiciaires et pouvait être utilisée dans les cas où le succès était incertain. C'était particulièrement le cas pour les plaignants qui n'avaient pas les moyens financiers d'intenter une action en justice.

Pour sa part, la Commission a souligné que, si les délais de la procédure accélérée sont très courts (en particulier l’inspection des documents dans les cinq jours ouvrables suivant la demande), elle peut les respecter dans la grande majorité des cas.

c. Améliorations suggérées

Plusieurs répondants se sont dits préoccupés par le fait qu'il n'est pas clair quand l'Ombudsman utilise la procédure accélérée pour traiter les plaintes relatives à l'accès aux documents. Il a été suggéré d'informer les plaignants de l'application de la procédure accélérée, afin de leur permettre de prévoir la durée à l'avance.

Si le traitement des plaintes par la Médiatrice est peut-être devenu plus rapide pour les affaires d’accès aux documents, certains répondants se sont demandé si cela s’était fait au détriment du traitement du fond de la plainte. En particulier, s’ils peuvent obtenir une réponse plus rapide de l’institution à leur demande, ils peuvent ne pas avoir accès aux documents.

Certains répondants se sont demandé si le Médiateur devrait accorder à l'institution des prolongations de délai dans les plaintes liées à des retards dans le traitement des demandes d'accès aux documents.

Certains répondants ont estimé que le processus et le formulaire de dépôt des plaintes sur le site web du Médiateur pourraient être améliorés (certains ont suggéré un formulaire de plainte distinct et spécifique pour les plaintes relatives à l’accès aux documents). D’autres ont suggéré de fournir davantage d’informations sur l’accès aux documents en général sur le site web du Médiateur.

La Commission a déclaré que, étant donné qu'elle s'adapte toujours à la nouvelle procédure, elle préférerait que le Médiateur ne modifie pas à nouveau cette procédure.

5.  Conclusion

a. Qu'est-ce qui fonctionne bien?

La procédure Fast-Track a entraîné une diminution significative des délais de traitement. En moyenne, les plaintes relatives à l’accès du public aux documents ont été traitées trois fois plus rapidement en 2019 qu’avant l’introduction de la procédure. Si, d'une manière générale, le traitement des plaintes par le Médiateur est devenu beaucoup plus rapide et efficace, c'est particulièrement le cas dans les affaires Fast-Track.

La procédure a attiré un nombre accru de plaignants, doublant essentiellement le nombre de plaintes relatives à l'accès du public aux documents.

Les intervenants étaient généralement satisfaits de la procédure accélérée. Ils ont salué la rapidité de la procédure et la qualité globale du travail du Médiateur.

b. Qu'est-ce qui peut être amélioré?

Bien que la procédure Fast-Track soit globalement un succès, des améliorations sont possibles dans certains domaines.

• Le délai moyen de traitement de toutes les plaintes Fast-Track est de 67 jours ouvrables. Bien que les délais de traitement aient été considérablement réduits, dans seulement 36 % de toutes les affaires relevant de la procédure accélérée, la Médiatrice a achevé son évaluation dans le délai de 40 jours ouvrables prévu ^[6],  ce qui est
  en partie une conséquence du succès de la procédure accélérée. Le fait que le bureau du Médiateur soit relativement petit signifie qu’il ne pouvait pas toujours faire face à des augmentations imprévues du nombre de plaintes dans les délais prévus. L'Ombudsman a déjà abordé cette question en augmentant la taille de l'équipe qui traite les plaintes liées à l'accès du public aux documents. En outre, d’autres facteurs entraînent des retards, tels que la nécessité d’attendre la réponse des institutions concernées.
  Cependant, il reste difficile de respecter le délai de 40 jours ouvrables pour les plaintes Fast-Track. Il pourrait être utile de réfléchir à l’opportunité d’augmenter ce délai indicatif, afin d’offrir une plus grande sécurité aux plaignants, tout en veillant à ce qu’une éventuelle augmentation ne soit pas utilisée comme justification pour traiter moins rapidement les affaires d’accès aux documents.
• La consultation des parties prenantes a montré qu’il existait une certaine confusion quant à ce qui est et n’est pas considéré comme une plainte accélérée.  Cela soulève la question de savoir s’il est souhaitable de «désigner» certaines plaintes comme «Fast-Track», tandis que d’autres ne le sont pas; et s’il peut être plus clair pour les plaignants d’indiquer que le Médiateur tente de traiter toutes les plaintes relatives à l’accès aux documents le plus rapidement possible.

c. Voie à suivre

Le Médiateur reste déterminé à produire des résultats non seulement en temps utile, mais aussi à trouver la meilleure solution possible pour le plaignant.

À la suite de cet examen, le Médiateur:

• Continuer à rationaliser les processus dans la mesure du possible afin de traiter les plaintes relatives à l'accès aux documents aussi efficacement que possible.
• Évaluer s'il serait préférable de dire simplement que le Médiateur tente de traiter toutes les plaintes relatives à l'accès aux documents le plus rapidement possible, sur la base d'un calendrier indicatif, plutôt que d'accorder au processus une désignation spéciale.
• Si la procédure accélérée est maintenue, envisager une éventuelle prolongation du délai de 40 jours ouvrables et élaborer des critères plus clairs concernant les types de cas qui devraient être traités dans le cadre de la procédure accélérée.  
• Déterminer s'il peut être nécessaire d'adopter des lignes directrices plus définitives sur le moment d'accorder des prolongations de délai aux établissements.

 

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[1] Pour la plupart des institutions, organes et organismes de l’UE, les règles pertinentes en matière d’accès du public aux documents figurent dans le règlement (CE) no 1049/2001. Ce principe est reflété dans le règlement, qui dispose que les demandes d’accès aux documents sont traitées rapidement et, en tout état de cause, dans un délai de 15 jours ouvrables à compter de l’enregistrement d’une demande. Le règlement peut être consulté à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Il peut également être nécessaire de ne pas désigner un cas comme «Fast-Track» si une institution, en raison de sa structure, exige que sa position soit formellement demandée à nouveau en plus de sa réponse initiale au demandeur.

[3] Pour être recevables, les plaintes doivent remplir certaines conditions énoncées à l’article 2 du statut du Médiateur. Il s’agit, entre autres, de l’obligation de présenter une demande confirmative d’accès aux documents auprès de l’institution concernée avant de déposer une plainte.

[4] À titre d’exemple, le Médiateur peut estimer qu’un autre organe est mieux placé pour traiter la plainte (article 3, paragraphe 3, des dispositions d’exécution du Médiateur).

[5] Proposition de solution, recommandation ou décision de clôture.

[6] Inscription jusqu'à la décision de clôture, la solution ou la recommandation. Le délai moyen de traitement des dossiers dans le délai imparti était de 26 jours ouvrables.