Antécédents de la plainte

1. En janvier 2017, le plaignant a demandé l’accès du public aux documents relatifs aux activités de la délégation de l’UE en Albanie, détenus par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).

2. Le 20 février 2017, le SEAE a accordé l’accès à deux documents ^[1], mais a refusé l’accès à trois autres documents qu’il avait identifiés, à savoir un rapport d’inspection de 2007, un rapport d’inspection de 2013 et un projet de rapport d’inspection de 2017, qui ont été rédigés à la suite d’inspections effectuées au sein de la délégation de l’UE en Albanie. Le SEAE a déclaré que la divulgation des rapports d’inspection porterait atteinte aux objectifs des enquêtes ^[2] ainsi qu’à la vie privée et à l’intégrité de la personne ^[3], telles que protégées par le règlement (CE) no 1049/2001.

3. Le 28 février 2017, le plaignant a demandé au SEAE de réexaminer sa décision (ci-après la «demande confirmative»). Il a déclaré qu’il ne contestait pas la non-divulgation des noms du personnel de la délégation de l’UE, ni la non-divulgation du projet de rapport d’inspection 2017, mais demandait au SEAE d’accorder l’accès aux «rapports d’inspection [2007 et 2013] et/ou à leurs résumés, après avoir occulté les noms/données à caractère personnel des fonctionnaires qui y étaient mentionnés».

4. Le 10 avril 2017, le SEAE a confirmé son analyse initiale et a refusé l’accès aux rapports d’inspection de 2007 et 2013.

5. Le 18 avril 2017, le plaignant s’est adressé au Médiateur.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur les aspects suivants de la plainte:

Le SEAE aurait dû donner accès à deux rapports sur les inspections effectuées en 2007 et 2013 au sein de la délégation de l'UE en Albanie ou, à titre subsidiaire, aurait dû fournir des informations sur les résultats de ces inspections.

7. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse du SEAE et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à cette réponse. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné les documents demandés.

8. La décision du Médiateur tient compte des arguments et des points de vue avancés par les parties.

Arguments présentés au Médiateur

9. Le plaignant fait valoir que le SEAE a refusé à tort l’accès aux rapports d’inspection de 2007 et 2013. À l’appui de cette affirmation, le plaignant soutient, premièrement, que le Médiateur a recommandé, dans des affaires similaires, que les institutions de l’Union donnent accès à des rapports d’inspection expurgés ^[4] et/ou publient des résumés significatifs des conclusions ^[5]. Deuxièmement, le plaignant fait valoir que la Cour de justice «a admis que le principe de transparence, qui est lié à celui de confiance que les citoyens de l’Union devraient avoir envers ses institutions, peut constituer un intérêt public supérieur»^[6]. 

10. Dans sa décision de réexamen, le SEAE a fait valoir qu’il ne pouvait pas accorder l’accès aux deux rapports d’inspection, conformément au règlement (CE) no 1049/2001. Premièrement, leur divulgation porterait atteinte à l’objectif des inspections, «puisque [les rapports] traitent de la performance interne en matière de gestion et d’administration». En outre, même si les noms étaient expurgés, «il est souvent facile d’identifier les personnes responsables des questions abordées». Le SEAE a également fait valoir que les membres du personnel qui ne sont plus présents dans la délégation étaient, dans la plupart des cas, passés à d’autres tâches pour les institutions et ne devraient pas être «poursuivis» par des circonstances liées à des inspections antérieures. Leurs droits étaient protégés par des dispositions relatives à la protection des données. Enfin, le SEAE n’a pas pu identifier un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des deux documents en question.

11. Au cours de l’enquête, le SEAE a répondu à la demande de réponse écrite du Médiateur et a également accordé l’accès à une version expurgée du rapport d’inspection de 2007. Elle a estimé que ces occultations étaient nécessaires pour protéger 1) les objectifs de ses inspections [7], 2) les données à caractère personnel [8] et 3) les relations du SEAE avec le pays hôte [9]. Elle a en outre fait observer que l’accès au rapport d’inspection de 2013 pouvait, également après un réexamen approfondi, ne pas être accordé, pour les raisons exposées dans sa décision de réexamen [10] et «en raison du fait que les modèles de rapports d’inspection ont changé entre 2007 et 2013».

12. Le plaignant a formulé des observations sur la réponse du SEAE le 11 janvier 2018. Il a d’abord critiqué le refus du SEAE de divulguer le rapport d’inspection de 2013. Selon lui, il a expliqué que, pour lui, il n’est pas logique que le SEAE soit en mesure d’accorder l’accès à un rapport, mais pas à l’autre. Un changement de modèle est, selon lui, une question purement administrative qui ne saurait justifier la non-divulgation. Deuxièmement, le plaignant n’est pas d’accord avec les occultations du SEAE concernant le rapport d’inspection de 2007. Bien qu’il reconnaisse que les données à caractère personnel doivent être protégées, d’autres extraits, tels que des «avis qui sont vraisemblablement critiques à l’égard des autorités albanaises» ou des informations financières concernant le fonctionnement de la délégation, ont été expurgés à tort.

Évaluation du Médiateur

13. Le SEAE inspecte périodiquement toutes les délégations de l'UE [11] et les inspections comprennent un audit financier et administratif. Dans le cadre du suivi de ces inspections, le SEAE établit un rapport contenant les conclusions de l’inspection et les recommandations correspondantes adressées au SEAE, à la Commission et au chef de la délégation concernée. La Médiatrice comprend que, en ce sens, le rapport d’inspection fait partie d’un processus décisionnel interne permettant au SEAE d’améliorer les performances des délégations de l’UE.

1. Refus d’accès au rapport d’inspection 2013

14. Le règlement (CE) no 1049/2001 protège les objectifs des inspections [12] et permet de refuser l’accès aux documents contenant des «avis destinés à un usage interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée», même après que la décision a été prise, si la divulgation compromettrait gravement le processus décisionnel de l’institution [13]. Le risque d’atteinte aux intérêts protégés doit, pour que les exceptions soient invoquées, être raisonnablement prévisible et ne pas être purement hypothétique ^[14].

15. Le Tribunal a précisé que ces documents sont protégés lorsqu’ils révèlent « la méthodologie et la stratégie de l’institution pour obtenir des informations, compromettent la volonté des personnes impliquées dans une procédure de collaborer à l’avenir et, partant, compromettent le bon déroulement des procédures en question et la réalisation des objectifs poursuivis »[15]. L’existence d’un intérêt public supérieur doit également être prise en considération.

16. Lors de la réunion d’inspection, l’équipe d’enquête du Médiateur a constaté que les deux rapports d’inspection de 2007 et 2013 différaient considérablement en termes de structure et de format. En particulier, le rapport d’inspection 2013 est nettement plus concis que le rapport 2007, consistant principalement en des recommandations adressées à la hiérarchie du SEAE. En ce sens, l’utilisation d’un nouveau modèle n’était pas une simple modification administrative, mais a également modifié la nature du rapport de contrôle.

17. Lors de la réunion d’inspection, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a confirmé que les recommandations figurant dans le rapport d’inspection de 2013 constituent des avis à usage interne, de nature extrêmement franche, qui servent à éclairer un processus décisionnel au sein du SEAE. Le Médiateur estime qu’il est raisonnablement prévisible que, si le personnel et les autres personnes participant à l’inspection avaient su que les résultats de l’inspection seraient publiés, ils n’auraient pas exprimé leur point de vue critique et, dans une certaine mesure, spéculatif d’une manière aussi franche et complète [16]. La Médiatrice estime donc que l’accès du public à ces points de vue est susceptible de porter gravement atteinte à l’objectif des inspections du SEAE et à son processus décisionnel ultérieur.

18. Le plaignant a fait valoir qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, étant donné que le principe de transparence a été reconnu par la Cour de justice comme constituant un intérêt public supérieur, compte tenu de son importance pour la confiance des citoyens de l’Union dans les institutions.

19. D’une manière générale, la Cour a jugé que « ce n’est que lorsque les circonstances particulières de l’espèce permettent de conclure que le principe de transparence est particulièrement impérieux que ce principe peut constituer un intérêt public supérieur susceptible de prévaloir sur le besoin de protection des documents litigieux »[17]. Le Médiateur note que l'une des affaires citées par le plaignant [18] concernait l'accès à des documents législatifs, c'est-à-dire des documents établis ou reçus dans le cadre d'une procédure législative, pour lesquels le critère de l'intérêt public supérieur devrait généralement conduire à une plus grande ouverture [19] que pour d'autres documents. La raison d’être est que «l’ouverture à cet égard contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens d’examiner toutes les informations qui ont constitué la base d’un acte législatif» et d’exercer effectivement leurs droits démocratiques [20].

20. Toutefois, le Médiateur note que le plaignant n’a avancé aucun argument expliquant pourquoi le principe de transparence était particulièrement pressant en l’espèce et pouvait donc prévaloir sur les raisons justifiant le refus d’accès au rapport d’inspection.

21. Le SEAE s’est également fondé sur la protection de la vie privée et de l’intégrité de la personne ^[21] pour refuser l’accès aux rapports d’inspection. La Médiatrice convient que si l’un des contenus des rapports pouvait être lié à une personne identifiée ou identifiable, telle que des déclarations d’une personne identifiée ou identifiable ou concernant une personne identifiée ou identifiable, ce contenu constituerait des «données à caractère personnel» de la personne concernée. Étant donné qu'il ne semble pas que le personnel ait donné son consentement exprès préalable à la divulgation de données à caractère personnel le concernant qui pourraient figurer dans les rapports, ce contenu pourrait être divulgué si a) la personne demandant l'accès a démontré la nécessité d'avoir accès à ces données à caractère personnel et b) s'il n'y a aucune raison de supposer qu'il pourrait être porté atteinte aux intérêts légitimes de la personne concernée [22].

22. À la suite d’un examen attentif du rapport d’inspection de 2013, la Médiatrice conclut qu’il contient des déclarations de membres du personnel susceptibles d’être liés à des membres spécifiques du personnel et à propos de ceux-ci. Ces informations sont protégées contre la divulgation publique par le règlement (CE) n° 1049/2001. Le plaignant n’a ni contesté cette conclusion ni avancé d’arguments spécifiques démontrant la nécessité que les données à caractère personnel figurant dans les rapports lui soient transférées.

23. L’examen du rapport de 2013 par la Médiatrice a également confirmé que, compte tenu de sa nature concise, il est difficile d’isoler des paragraphes uniques, voire des phrases, qui permettraient un accès partiel significatif.

24. Dans ce contexte, la Médiatrice estime que la décision du SEAE de refuser l’accès au rapport d’inspection de 2013 était justifiée. Toutefois, la Médiatrice estime que le SEAE aurait pu motiver plus en détail le refus d’accès, en ce qui concerne l’exception applicable prévue par le règlement (CE) no 1049/2001 et l’absence d’intérêt public supérieur. Les institutions qui traitent les demandes d’accès aux documents doivent expliquer en quoi la divulgation du ou des documents demandés pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé. Le Médiateur fera une suggestion à cet effet.

2. Accès partiel au rapport d'inspection 2007

25. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a constaté que le rapport d’inspection de 2007 suit une structure différente et est considérablement plus détaillé que le rapport de 2013. Le Médiateur a également constaté que certaines parties du document ne sont pas sensibles. Le SEAE a ensuite réexaminé sa décision de réexamen et accordé un accès partiel au rapport d'inspection de 2007. La Médiatrice félicite le SEAE d’avoir pris cette mesure.

26. En ce qui concerne les autres occultations, le SEAE a fait référence à la protection 1) des objectifs de ses inspections ^[23], 2) des données à caractère personnel ^[24] et 3) des relations du SEAE avec le pays hôte ^[25]. Le plaignant continue de contester ces expurgations.

27. L’examen par le Médiateur de la version non expurgée du rapport d’inspection montre que le SEAE était fondé à expurger certaines parties du rapport, dont la divulgation est susceptible de porter atteinte à la protection des données à caractère personnel ^[26], lorsque des personnes physiques sont identifiables (points 21 à 22), ou de l’objectif des inspections du SEAE et de son processus décisionnel ultérieur (points 14-20).

28. Toutefois, le SEAE a également occulté une petite section du rapport détaillant les «coûts totaux de fonctionnement de la délégation». Le Médiateur estime que ces informations ne sont manifestement protégées par aucune exception prévue par le règlement (CE) n° 1049/2001.

29. La Médiatrice invite donc le SEAE à communiquer dès à présent cette quantité limitée d’informations. Plus généralement, la Médiatrice suggère que le SEAE soit plus diligent lorsqu’il expurge des documents pour accorder un accès partiel, en tenant compte de l’exigence d’une interprétation et d’une application strictes des exceptions prévues par le règlement (CE) ^{no 1049/2001 [27].} Cela est essentiel pour ne pas faire obstacle à l'application du principe général selon lequel le public devrait avoir le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions ^[28].

30. Compte tenu du caractère très limité des occultations mentionnées aux points 28 et 29 ci-dessus, et sur la base de la réceptivité du SEAE à ses suggestions, le Médiateur estime qu’une constatation formelle de mauvaise administration en l’espèce ne serait pas justifiée et que la plainte concernant le rapport d’inspection de 2007 est réglée.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Le SEAE n’a pas commis de mauvaise administration en refusant l’accès au rapport d’inspection 2013. La question du rapport d'inspection 2007 est réglée par l'octroi d'un accès partiel.

Le plaignant et le SEAE seront informés de cette décision.

Suggestions d'amélioration

Le SEAE devrait veiller à fournir des motifs détaillés de refus d’accès aux documents, expliquant en quoi la divulgation des documents demandés peut porter atteinte, de manière spécifique et effective, à l’intérêt protégé par le règlement (CE) no 1049/2001. Cela inclut une analyse de l’existence (ou de l’absence) d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.

Lors de l’occultation de documents aux fins de l’octroi d’un accès partiel, le SEAE devrait veiller à tenir compte de l’exigence d’une interprétation stricte des exceptions prévues par le règlement (CE) no 1049/2001, afin de ne pas faire échec à l’application du principe général selon lequel le public devrait avoir le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions.

Le SEAE devrait donner au public accès au texte relatif aux coûts de fonctionnement de la délégation figurant dans le rapport d'inspection 2007.

 

Fergal Ó Regan

Coordination des enquêtes d'intérêt public - Unité 2

Strasbourg, le 26/04/2018

 

[1] Deux rapports d’évaluation de l’instrument d’aide de préadhésion (IAP) en Albanie.

[2] Article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JO L 145 du 31 mai 2001 (règlement n° 1049/2001).

[3] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[4] Le plaignant a cité la décision du Médiateur du 17 mars 2015 sur la plainte 349/2014/OV, dans laquelle le Médiateur a déclaré que la Banque européenne d’investissement pouvait publier des rapports d’enquête expurgés, afin d’accroître la transparence et de renforcer la confiance du public dans les efforts déployés par la Banque pour lutter contre la fraude et la corruption (point 14).

[5] Le plaignant cite la même décision 349/2014/OV, point 25.

^[6] Le plaignant cite l’arrêt dans les affaires C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, EU:C:2008:374, point 59, ainsi que l’arrêt de la Cour de justice dans les affaires C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Suède/API, EU:C:2010:541, points 152-153.

[7] Article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[8] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[9] Article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001.

[10] C’est-à-dire afin de protéger les objectifs des enquêtes ainsi que la vie privée et l’intégrité de l’individu, comme le prévoit le règlement (CE) no 1049/2001.

[11] Décision 2010/427/UE du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l'organisation et le fonctionnement du Service européen pour l'action extérieure, JO L 201 du 3.8.2010, p. 30-40, article 5, paragraphe 5.

[12] Article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[13] Article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001

[14] Arrêt dans les affaires C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, EU:C:2008:374, points 42-43.

[15] Voir l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T‑221/08, Strack/Commission, ECLI:EU:T:2016:242, point 157.

[16] Arrêt du Tribunal du 9 septembre 2008 dans l’affaire MyTravel Group plc./Commission, T-403/05, ECLI:EU:T:2008:316, point 54.

[17] Affaires C-514/07 P, C-528/07 P, C532/07 P, Suède/API, ECLI:EU:C:2010:541, point 156.

[18] Arrêt dans les affaires C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, EU:C:2008:374, point 59.

[19] Arrêt dans les affaires C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, EU:C:2008:374, point 46.

[20] Affaire C‑280/11 P, Conseil de l’Union européenne/Access Info Europe, ECLI:EU:C:2013:671, point 33.

[21] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[22] Conformément à la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (JO L 281 du 23.11.1995, p. 31), article 8.

[23] Article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

[24] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[25] Article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001.

[26] Article 4, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) no 1049/2001.

[27] Arrêt dans l'affaire C-266/05 P, Sison/Conseil, EU:C:2007:75, point 63; Arrêt dans les affaires C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, EU:C:2008:374, point 36; Arrêt dans l’affaire C-280/11 P, Conseil/Access Info Europe, EU:C:2013:671, point 30.

[28] Arrêt dans l’affaire C-506/08 P, Suède/MyTravel et Commission, EU:C:2011:496, point 75; Arrêt dans l’affaire C-64/05 P, Suède/Commission, EU:C:2007:802, point 66; Arrêt dans les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, EU:C:2008:374, point 36.