Monsieur,
Le 26 juillet 1996, vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen au nom du "Colegio de Odontólogos y Estomatólogos" de Vizcaya. Votre plainte concernait le fait que la Commission européenne n'aurait pas veillé à la bonne application de la directive 78/686/CEE relative à la reconnaissance mutuelle des certificats de dentisterie par les autorités espagnoles.
Le 26 septembre 1996, j'ai transmis la plainte au président de la Commission européenne. Le 20 décembre 1996, la Commission a transmis ses observations, que je vous ai transmises le 27 janvier 1997, en vous invitant à formuler des observations avant le 28 février 1997. J'ai reçu votre observation le 24 février 1997.
La Commission européenne a envoyé des observations complémentaires respectivement le 18 juillet 1997 et le 16 février 1998.
Je vous écris maintenant pour vous informer du résultat des enquêtes qui ont été faites.

CONTEXTE

La plainte
Dans votre plainte au Médiateur, vous souligniez que la Commission européenne ne garantissait pas une application correcte du droit communautaire par les autorités espagnoles. Vous alléguiez que l'Espagne ne respectait pas les obligations de la directive 78/686/CEE relative à la reconnaissance mutuelle des diplômes de praticien de l'art dentaire, étant donné que ses autorités reconnaissaient des diplômes d'odontologue obtenus dans des pays d'Amérique latine qui, selon votre plainte, ne satisfaisaient pas aux exigences fixées par la directive.
Ayant reçu plusieurs plaintes concernant la même situation, la Commission européenne a ouvert une procédure d'infraction au titre de l'article 169 du traité à l'encontre de l'Espagne. Le 19 octobre 1990, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à l'Espagne. Faute de progrès de la part des autorités compétentes, la Commission a décidé en août 1992 de poursuivre la procédure et a transmis un avis motivé. Les autorités espagnoles ont répondu à cette demande en mars 1993.
Vous vous étiez plaint à la Commission en 1992. Depuis lors, vous avez écrit et visité ses services à plusieurs reprises afin de recevoir des informations sur l’évolution de la procédure. Vous avez demandé à la Commission d'accélérer le processus et d'avoir accès aux informations concernant les dossiers concernés, notamment pour obtenir des copies des échanges entre la Commission et les autorités espagnoles. La Commission a toutefois rejeté vos demandes de voir les dossiers en expliquant que son refus était dû à la confidentialité de la procédure.
Dans tous ses contacts et lettres, la Commission a insisté sur le fait que la procédure suivait son cours et que les services de la Commission ´ examinaient les documents envoyés par les autorités espagnoles. Vous avez considéré que ces réponses étaient trop générales et insatisfaisantes.
L'avis de la Commission
L'avis de la Commission européenne sur la plainte est résumé comme suit:
En 1990, l'institution a engagé une procédure d'infraction au titre de l'article 169 à l'encontre de l'Espagne pour non-respect des critères fixés par les directives 78/686/CEE (1) et 78/687/CEE (2) pour la reconnaissance des diplômes dentaires.
Conformément à l'article 1er, paragraphe 4, de la directive 78/687, "rien ne porte atteinte aux facilités qui peuvent être accordées, selon leurs propres règles, par les États membres sur leur propre territoire pour autoriser les titulaires de diplômes [...] qui n'ont pas été obtenus dans un État membre à accéder à l'activité de praticien de l'art dentaire et à l'exercer".
Toutefois, ce faisant, l'État membre a été limité par les critères de base fixés par les deux directives et qui devraient être remplis par tout praticien de l'art dentaire spécialisé. La Commission a estimé que, pour être reconnu dans la Communauté, un diplôme d'odontologue délivré par un État non membre doit garantir ces critères minimaux.
En dépit des obligations précédentes, l'Espagne a reconnu automatiquement les diplômes dentaires obtenus dans les pays d'Amérique latine et qui ne répondaient pas aux critères minimaux des directives. La reconnaissance de ces diplômes était fondée sur les dispositions d'accords internationaux bilatéraux conclus par l'Espagne avant son adhésion aux Communautés européennes.
Bien que l'administration espagnole ait cherché à se conformer aux dispositions des directives susmentionnées, sa décision a été annulée en appel par différentes juridictions administratives. En conséquence, les dispositions des directives concernées n'ont toujours pas été respectées.
La Commission a également expliqué que, compte tenu du fait que les autorités espagnoles étaient en train de renégocier leurs accords bilatéraux avec des pays tiers, elle avait décidé de ne pas saisir la Cour de justice des Communautés européennes.
L'institution a souligné son pouvoir d'appréciation quant à l'introduction ou non d'une action en justice au titre de l'article 169 du traité, tel que reconnu par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.
En ce qui concerne la longueur de la procédure d'infraction au titre de l'article 169, la Commission l'a justifiée sur la base de sa complexité, tant d'un point de vue juridique que politique.
Après avoir reçu la réponse à son avis motivé, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités espagnoles en octobre 1994 et en juillet 1995. Les autorités espagnoles ont répondu à ces demandes respectivement en décembre 1994 et en octobre 1995.
Au moment où les premières observations de la Commission du 20 décembre 1996 ont été transmises au Médiateur, l'institution attendait toujours la réponse des autorités espagnoles à une nouvelle demande de renseignements.
En ce qui concerne le prétendu manque de transparence de la procédure et le refus de divulguer la correspondance entre la Commission et le gouvernement espagnol, la Commission a insisté sur le caractère confidentiel des lettres et autres documents échangés avec un État membre dans le cadre de l’article 169. Sur cette base, il n’y avait aucune obligation de partager ou de transmettre les informations à des tiers.
La Commission a souligné que son traitement de cette procédure avait toujours respecté les principes de bonne administration et que ses services avaient répondu en temps utile et de manière appropriée aux lettres du plaignant qu'ils avaient rencontrées à Bruxelles.
J'ai
transmis les observations du plaignant à la Commission en l'invitant, si vous le souhaitez, à formuler des observations. Votre réponse du 24 février 1997 était résumée comme suit:
Vous avez indiqué que l'interprétation des directives 78/686/CEE et 78/687/CEE par la Commission était, selon vous, adéquate et que vous aviez toujours fait tous les efforts possibles pour garantir la bonne application de ces directives en Espagne.
Vous n'êtes pas d'accord avec la justification de la Commission concernant le long délai de traitement de l'affaire. Vous considérez que la Commission étant un organe technique, sa mission première est d'assurer la bonne application du droit communautaire par tous les États membres. Par conséquent, la Commission n'a pas pu justifier le long laps de temps écoulé dans cette action sur la base de raisons politiques.
Vous avez demandé au Médiateur européen de procéder aux enquêtes nécessaires pour vérifier si toutes les parties impliquées dans l'affaire ont agi conformément au droit communautaire.
Le 29 avril 1997, vous avez transmis une copie d'une lettre de la Commission au Médiateur. Cette lettre vous informait de la décision adoptée par la Commission le 10 décembre 1996 de traduire l'Espagne devant la Cour de justice, tout en ajoutant que la demande n'avait pas encore été introduite matériellement. La Commission avait adopté cette décision en raison de la réponse insatisfaisante donnée par les autorités espagnoles à l'avis motivé de la Commission´s.
Le 21
mai 1997, j'ai de nouveau écrit à la Commission pour lui demander des informations complémentaires sur votre plainte. Dans cette lettre complémentaire à la Commission, le Médiateur a indiqué que, d'après les dernières informations que vous avez fournies, il semblait que la Commission avait décidé de soumettre l'affaire à la Cour de justice, bien que la demande n'ait pas encore été déposée.
Dans cette lettre, le Médiateur a également suggéré que la Commission fournisse des informations plus claires, précises et transparentes sur le contenu des négociations entre la Commission et les autorités espagnoles et sur l'évolution des procédures qui ont eu lieu à partir de 1990.
Informations complémentaires transmises par la Commission
Dans sa deuxième réponse sur la présente affaire, la Commission a, pour l'essentiel, confirmé ses observations précédentes. L'institution a informé le Médiateur qu'à ce moment-là, elle examinait les nouvelles informations soumises par les autorités espagnoles le 13 juin 1997.
Le 16 février 1998, j'ai reçu de la Commission une communication complémentaire dans laquelle elle m'informait qu'elle avait décidé de ne pas introduire de recours contre l'Espagne devant la Cour de justice. De l'avis de la Commission, les autorités espagnoles traitent désormais le problème en question conformément au droit communautaire. En outre, la Cour suprême espagnole a modifié son interprétation des règles nationales existantes afin de les mettre en conformité avec les directives 78/686/CEE et 78/687/CEE.
La Commission souligne que le fait que le Médiateur européen ait reçu plusieurs plaintes (531/97/PD et 535/97/PD) de citoyens ayant obtenu leurs diplômes dentaires dans des pays d'Amérique latine, mais n'ayant pas obtenu la reconnaissance de leurs diplômes dentaires par les autorités espagnoles, est la preuve de l'évolution de la situation.
La Commission avait l'intention de clore la procédure d'infraction une fois que tous les accords internationaux souscrits par l'Espagne qui pouvaient être contraires au droit communautaire auraient été dénoncés.

DÉCISION DU MÉDIATEUR EUROPÉEN

Sur la base des informations fournies par le plaignant et des observations présentées par la Commission européenne, le Médiateur est parvenu aux conclusions suivantes:
Décision de la Commission de ne pas saisir la Cour de justice
1.1. En vertu de l'article 155 du traité, le devoir de la Commission´, en tant que «gardienne du traité», est de veiller à l'application du droit communautaire. À ce titre, le principal instrument juridique dont dispose la Commission pour contraindre les États membres à se conformer est la procédure prévue à l'article 169.
1.2. En conséquence, lorsque la Commission estime qu'un État membre a manqué à une obligation communautaire, elle émet un avis motivé. Si l'État concerné ne se conforme pas à l'avis, la Commission peut saisir la Cour de justice.
Comme la Cour de justice l'a indiqué à plusieurs reprises (3), la Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour demander ou non à la Cour de justice de constater le manquement de l'État membre concerné.
1.3. Dans l’exercice du pouvoir d’appréciation, une pratique normale de l’administration publique consiste à expliquer les raisons qui justifient le choix d’une ligne de conduite particulière. Par conséquent, si la Commission choisit de ne pas engager de procédure d’infraction, cette option devrait être étayée par un certain raisonnement. Ces motifs devraient servir de base à toute enquête éventuelle du Médiateur européen afin de s'assurer qu'il n'y a pas eu de mauvaise administration.
1.4. Sur la base des informations communiquées par les autorités espagnoles le 28 octobre 1997, la Commission a décidé de ne pas saisir la Cour de justice des Communautés européennes. Cette décision a été motivée par le fait que les autorités espagnoles avaient dénoncé plusieurs traités internationaux sur la reconnaissance des diplômes signés avec certains pays d'Amérique latine, ainsi que par un jugement de la Cour suprême espagnole.
1.5. En examinant les motifs invoqués par la Commission pour justifier son action, le Médiateur européen constate que l'institution a agi dans les limites de son autorité juridique et qu'aucun cas de mauvaise administration n'a donc été établi.
Diligence raisonnable pour garantir le respect du droit communautaire
2.1. Dans le cadre de l'enquête d'initiative du Médiateur´s sur les procédures administratives de la Commission´s relatives aux plaintes des citoyens´ (303/97/PD), la Commission s'est engagée à adopter une décision sur une plainte dans un délai d'un an à compter de son enregistrement. Comme on l'a fait remarquer à l'époque, le respect de cette règle semblait être un moyen adéquat de faire en sorte que la plainte soit traitée dans les meilleurs délais.
Toutefois, cet objectif général pourrait être contrarié si, une fois qu'une plainte a cédé la place à l'ouverture d'une procédure d'infraction, le traitement de celle-ci persiste pendant de nombreuses années sans solution satisfaisante au problème.
2.2. En veillant à ce que les États membres respectent pleinement le droit communautaire, la Commission devrait travailler conformément aux principes de bonne administration et agir avec la diligence requise. Cela implique que la Commission, en tant que gardienne du traité, cherche activement à ce que l’État membre concerné mette fin à l’infraction alléguée et informe également le plaignant de ses actions.
2.3. Dans le cadre de la procédure visant à contraindre les autorités espagnoles à se conformer à la directive 78/686/CEE, une première action formelle de la Commission a été entreprise le 19 octobre 1990 avec l'envoi d'une lettre de mise en demeure. Le 20 décembre 1996, l'institution a décidé de saisir la Cour de justice, bien qu'elle ait suspendu cette décision le 10 décembre 1997, compte tenu des résultats positifs de ses négociations avec l'Espagne.
Ce processus, toujours en cours d'examen par la Commission, a pris sept ans. Au cours de cette longue période, la Commission a indiqué qu'elle avait adressé un avis motivé aux autorités espagnoles le 6 août 1992 et a également demandé des informations complémentaires à ce sujet en mars et juillet 1993, en octobre 1994, en juillet 1995 et en avril 1996.
2.4. Dans ses réponses au Médiateur, la Commission a affirmé que son attitude avait été très active à l'égard de la plainte au cours des sept années qui se sont écoulées depuis l'envoi de l'avis motivé. Toutefois, malgré une demande du Médiateur, la Commission n’a pas fourni d’informations claires, précises et transparentes à l’appui de cette allégation et n’a donc pas démontré qu’elle avait agi avec la diligence requise tout au long de cette longue période.
Demande de la plainte d'avoir accès à certains documents
3.1. Afin de clarifier la procédure, le plaignant avait demandé à plusieurs reprises des informations concernant les échanges entre la Commission et les autorités espagnoles. La Commission a répondu à de telles demandes en refusant de divulguer ces lettres sur le fondement de la confidentialité de la procédure d’infraction.
3.2. La Commission a indiqué dans ses réponses à cette enquête que, dans son rôle de gardienne du traité, l'institution doit assurer un climat de confiance mutuelle avec les États membres. Cet objectif n’a pas pu être atteint, mais en raison du caractère confidentiel des contacts entre l’institution et l’État membre concerné.
3.3. Les demandes d'accès aux documents détenus par la Commission doivent être traitées conformément à la décision 94/90 de la Commission, qui donne effet au code de conduite adopté par le Conseil et la Commission. Ces mesures imposent à la Commission l’obligation légale de donner au public l’accès le plus large possible aux documents qu’elle détient. Les exceptions au droit d'accès aux documents devraient être interprétées strictement afin de ne pas porter atteinte à cet objectif spécifique du code de conduite (4).
3.4 En l'espèce, les documents concernés sont certes des documents relatifs à l'ouverture éventuelle d'une procédure d'infraction au titre de l'article 169 CE. En l'état actuel du droit communautaire, la Commission a la possibilité de refuser l'accès à des documents relatifs à des enquêtes susceptibles d'aboutir à une procédure d'infraction au titre de la protection de l'intérêt public (5). Il n’apparaît donc pas que le refus d’accès aux documents pour ces motifs constitue un cas de mauvaise administration.

CONCLUSIONS

Sur la base de l'enquête menée par le Médiateur européen´s sur cette plainte, il apparaît nécessaire de formuler les remarques critiques suivantes:

En veillant à ce que les États membres respectent pleinement le droit communautaire, la Commission devrait travailler conformément aux principes de bonne administration et agir avec la diligence requise. Cela implique que la Commission, en tant que gardienne du traité, cherche activement à ce que l’État membre concerné mette fin à l’infraction alléguée et informe dûment le plaignant de ses actions.

Dans ses réponses au Médiateur, la Commission a affirmé que son attitude avait été très active à l'égard de la plainte au cours des sept années qui se sont écoulées depuis l'envoi de l'avis motivé. Toutefois, en dépit d’une demande du Médiateur, celui-ci n’a pas fourni d’informations claires, précises et transparentes à l’appui de cette allégation et n’a donc pas démontré qu’il avait agi avec la diligence requise tout au long de cette longue période.

Étant donné que ces aspects de l’affaire concernent des procédures relatives à des événements spécifiques survenus dans le passé, il n’est pas approprié de rechercher un règlement amiable de l’affaire. Le Médiateur clôt donc l’affaire.
Sincèrement,
Monsieur Jacob SÖDERMAN,
cc:
M. Santer, président de la Commission

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(1) directive 78/686/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres de praticien de l'art dentaire, et comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services; JO L 233 du 24.8.1978, p. 1.

(2) directive 78/687/CEE du Conseil, du 25 juillet 1978, visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant les activités du praticien de l'art dentaire; JO L 233 du 24.8.1978, p. 10.

(3) Voir récemment l'ordonnance du Tribunal de première instance (deuxième chambre) du 16 février 1998 dans l'affaire T-182/97, Smanor SA, Hubert Ségaud et Monique Ségaud/Commission des Communautés européennes. (Pas encore signalé)

(4) Affaire T-124/96. Arrêt du 6 février 1998 dans l’affaire Interporc Im- und Export GmbH/Commission, Rec. 1998, p. II-0231, points 28 et 29.

(5) Affaire T-105/95, WWF UK/Commission, Rec. 1997, p. II-313, point 63.