Contexte de la plainte

1. Les États membres de l’Union européenne peuvent proposer des candidats à des postes de juges et d’avocats généraux à la Cour de justice de l’Union européenne et au Tribunal. Avant la nomination d'un candidat à la Cour de justice de l'Union européenne ou au Tribunal "d'un commun accord entre les gouvernements des États membres"[1], un groupe d'experts émet un avis sur la capacité professionnelle du candidat à occuper le poste [2]. Le comité est composé de sept personnes choisies parmi d’anciens membres de la Cour de justice et du Tribunal, des membres des cours suprêmes nationales et des avocats ayant une compétence reconnue, dont l’un est proposé par le Parlement européen. Le comité a été créé par le traité de Lisbonne et a commencé ses travaux le 1er mars 2010 [3].

2. Le point 8 des règles de fonctionnement du groupe spécial prévoit que «[l]es raisons de l’avis rendu par le groupe spécial sont indiquées. Dans ses avis, le comité décrit ainsi les capacités juridiques, l'expérience professionnelle, l'aptitude à exercer les fonctions de juge (ou d'avocat général) avec indépendance et impartialité, la connaissance des langues et l'aptitude à travailler dans un environnement international ^[4]. Conformément au point 8, deuxième alinéa, des règles de fonctionnement, les avis du comité sont "transmis aux représentants des gouvernements des États membres". Jusqu'à présent, les États membres ont toujours suivi les avis du panel ^[5].

3. Le comité lui-même estime que ses avis sont exclusivement destinés aux gouvernements des États membres et que les positions qu'il adopte sur l'adéquation des candidats ne peuvent pas être divulguées au public ^[6].

4. En janvier 2014, Access Info Europe et la Clinique d'intérêt public de l'UE (les deux plaignants dans la présente affaire) ont demandé au Conseil de donner au public accès à tous les avis du panel sur tous les candidats (y compris ceux qui n'ont finalement pas été nommés) ou, à titre subsidiaire, aux avis du panel pour tous les membres actuels de la Cour de justice et du Tribunal.

5. Le Conseil a refusé l’accès du public aux documents. Le Conseil a fait valoir que le règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission n'était pas applicable aux avis des groupes spéciaux. Le Conseil a fait valoir que, bien que son secrétariat général soit en possession des avis, la procédure de nomination des juges et des avocats généraux, y compris les avis des groupes spéciaux, n'est pas "une question relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution" visée à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001.

6. Le Conseil a fait valoir que les avis ont été élaborés aux fins d'une conférence intergouvernementale, et non pour le Conseil. Le Conseil n’aurait pas été le destinataire des avis. Le comité n'est consulté que par les gouvernements des États membres. Cette conclusion, selon le Conseil, n'est pas remise en cause par le fait que son secrétariat général est responsable du secrétariat du panel et transmet les avis aux représentants des gouvernements des États membres. Le rôle du secrétariat général se limite strictement à fournir un soutien administratif et administratif au panel. L'évaluation de l'aptitude des candidats et la rédaction des avis relèvent entièrement de la compétence du jury et ne relèvent donc pas de la compétence du Conseil. Les avis sont donc de nature intergouvernementale et ne relèvent pas du champ d’application du règlement (CE) no 1049/2001. Selon le Conseil, les États membres considèrent également que les avis ne peuvent pas être rendus.

7. En juin 2015, les plaignants se sont adressés au Médiateur au sujet du refus du Conseil de donner accès aux avis du panel. Les plaignants ont soutenu que le règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquait aux avis du groupe spécial, en exposant de manière très détaillée les raisons de leur position.

L'enquête

8. Le Médiateur a ouvert une enquête sur les allégations et allégations suivantes [7]:

1) Le Conseil a refusé à tort d'accorder au public l'accès aux avis du panel concernant tous les candidats judiciaires désignés pour la Cour de justice et le Tribunal depuis la création du panel, ou du moins aux avis du panel pour tous les membres actuels de la Cour de justice et du Tribunal.

2) Le Conseil devrait:

i) confirmer que le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique aux demandes d’accès aux avis des groupes spéciaux;

ii) réexaminer la demande d’accès sur la base du règlement (CE) no 1049/2001 et une application correcte des exceptions à l’accès;

iii) Accorder un accès au moins partiel (avec un minimum d’occultations) aux avis du groupe spécial, si nécessaire afin de protéger les intérêts couverts par les exceptions à l’accès énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001.

9. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu l’avis du Conseil sur la plainte et, par la suite, les observations des plaignants en réponse à l’avis du Conseil. Le Médiateur a également examiné les avis pertinents du panel (c’est-à-dire ceux qui avaient été élaborés au moment de la demande d’accès du public des plaignants). Lors de l’enquête, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Allégation de refus erroné d’accès aux avis du groupe spécial

Évaluation préliminaire du Médiateur

10. Dans sa lettre d'ouverture au Conseil, la Médiatrice a noté qu'en réponse à la demande d'accès du public des plaignants, le Conseil a fait valoir que le règlement (CE) n° 1049/2001 ne s'appliquait pas aux avis du groupe spécial. Étant donné qu'il s'agissait d'une question cruciale pour l'analyse ultérieure d'une demande d'accès du public aux documents, la Médiatrice a fourni au Conseil une analyse préliminaire de la question lorsqu'elle a ouvert l'enquête.

11. La Médiatrice a estimé que le Conseil ne semblait pas s'être concentré sur la disposition correcte du règlement (CE) n° 1049/2001 lorsqu'il a analysé si ce règlement s'appliquait aux avis des groupes spéciaux. Le champ d’application du règlement 1049/2001 est défini à l’article 2, selon lequel il «s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire les documents établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne» (soulignement ajouté).

12. Le Médiateur a noté que le Conseil avait reconnu que les avis du panel étaient bien en sa possession.

13. La Médiatrice a également indiqué qu’un avis sur l’aptitude d’un candidat à exercer les fonctions de juge des juridictions de l’UE relève clairement du domaine d’activité de l’Union européenne.

14. Le Médiateur a noté que le Conseil avait fondé son analyse de l'applicabilité du règlement (CE) n° 1049/2001 sur l'article du règlement établissant des définitions, plus précisément la définition d'un "document" (article 3, point a)): ""document", tout contenu quel que soit son support (écrit sur papier ou stocké sous forme électronique ou sous forme d'enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution;". Le Conseil a fait valoir que les avis des groupes spéciaux ne" concernent pas les politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l ' institution ". Le Conseil pourrait donc être compris comme faisant valoir que les avis pertinents ne sont pas des «documents», tels que définis par le règlement (CE) n° 1049/2001.

15. À cet égard, le Médiateur a avancé le point de vue selon lequel, en tout état de cause, les avis du panel devraient être considérés comme se rapportant à des activités relevant de la compétence du Conseil, étant donné que ces avis se rapportent clairement à des activités du Conseil. Le fait que les avis soient envoyés aux gouvernements des États membres (pour les aider à parvenir à un accord sur une nomination) n’a, de l’avis du Médiateur, aucune incidence sur la question de savoir si le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique à la demande d’accès.

16. Surtout, le Médiateur a souligné que l'objectif du règlement (CE) n° 1049/2001 est d'assurer l'accès le plus large possible aux documents (article 1er, point a)). Il est conforme à l’esprit du règlement (CE) no 1049/2001 d’interpréter ses définitions d’une manière qui contribue à atteindre cet objectif.

17. Sur la base de ce qui précède, la Médiatrice a donc conclu à titre préliminaire que le Conseil avait décidé à tort que le règlement (CE) n° 1049/2001 ne s'appliquait pas aux avis des groupes spéciaux.

Arguments présentés au Médiateur

18. Dans son avis, le Conseil a informé le Médiateur qu'il avait réévalué sa pratique en ce qui concerne le traitement des demandes d'accès aux documents, détenues par son secrétariat général, dans le cadre de tâches d'appui à divers organes et entités intergouvernementaux. Le comité qui fournit des conseils sur l'aptitude des candidats à exercer les fonctions de juge et d'avocat général de la Cour de justice et du Tribunal en est un exemple. Le Conseil estime à présent que la référence, à l'article 3, point a), du règlement (CE) n° 1049/2001, à "une question relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l'institution", analysée sur la base de son objet et de son contexte, devrait être interprétée comme une activité matérielle, et non comme une compétence juridique. Il comprend donc l'exécution de tâches administratives formellement confiées au secrétariat général du Conseil pour soutenir les travaux d'organismes ou d'entités qui traitent de questions qui ne relèvent pas directement de l'autorité du Conseil telle que définie dans les traités.

19. Les demandes d'accès du public à ce type de documents seront désormais traitées par le Secrétariat général du Conseil conformément au cadre juridique procédural et matériel établi par le règlement (CE) n° 1049/2001. À cet égard, le secrétariat général devra évaluer si une divulgation des documents demandés pourrait porter atteinte à l’un des intérêts protégés par l’article 4 du règlement no 1049/2001 et, le cas échéant, déterminer s’il existe néanmoins un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Lors de cette évaluation, le secrétariat général devra consulter l'organisme ou l'entité autre que le Conseil qui est l'auteur du document, à moins qu'il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué (article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement (CE) n° 1049/2001).

20. Le Conseil a fait valoir que, étant donné qu'il n'avait pas fourni sa réponse à la demande d'accès des plaignants aux avis du groupe spécial sur la base du règlement (CE) n° 1049/2001, avec ses étapes spécifiques de fond et de procédure, il ne serait pas approprié qu'il examine le bien-fondé de cette réponse dans le cadre de la présente enquête. Toutefois, le Conseil a invité les plaignants à présenter une nouvelle demande d'accès, qui serait ensuite traitée au titre du règlement (CE) n° 1049/2001.

21. Dans leurs observations sur l'avis du Conseil, les plaignants ont salué et salué le changement de politique du Conseil en ce qui concerne l'application du règlement (CE) n° 1049/2001, entre autres, aux avis des groupes spéciaux. Les plaignants ont toutefois déclaré que le changement de politique du Conseil n'est rien d'autre que ce qu'il est tenu de faire en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 et que le traitement par le Conseil de leur demande d'accès du public constituait donc une mauvaise administration. De l'avis des plaignants, le fait que le Conseil ait refusé de traiter le bien-fondé de la demande d'accès dans le cadre de la présente enquête constitue également un cas de mauvaise administration, car il entraîne des retards injustifiés dans la demande légitime des plaignants de faire évaluer la demande d'accès sur la base du cadre juridique applicable, tel que le règlement (CE) n° 1049/2001. Toutefois, afin d’éviter tout nouveau retard, les plaignants ont présenté une nouvelle demande d’accès le 19 février 2016.    

Évaluation du Médiateur

22. Le Médiateur note que cette affaire soulevait des questions de droit et de principe complexes dans un domaine qui revêt une grande importance. Comme indiqué dans son évaluation préliminaire, la Médiatrice est d'avis que le Conseil aurait dû traiter la demande d'accès au titre du règlement (CE) n° 1049/2001. La Médiatrice se félicite donc vivement de la décision du Conseil d'appliquer le règlement (CE) n° 1049/2001 aux demandes d'accès à des documents, détenues par son secrétariat général, en rapport avec des tâches de soutien à divers organes et entités intergouvernementaux, telles que le comité fournissant des avis sur l'aptitude des candidats à exercer les fonctions de juge et d'avocat général de la Cour de justice et du Tribunal.

23. Comme le Conseil l'a suggéré, les plaignants ont présenté une nouvelle demande d'accès à la suite du changement de politique du Conseil.

24. Sur la base de ce qui précède, le Médiateur estime que le Conseil a pris des mesures pour résoudre l'affaire immédiate faisant l'objet de la plainte. Elle encourage le Conseil à traiter toute nouvelle demande d'accès aux avis du panel à la lumière de l'objectif du règlement (CE) n° 1049/2001, qui est de garantir l'accès le plus large possible aux documents. Une question clé qui pourrait se poser dans le cadre du traitement de ces demandes sera la nécessité de trouver un équilibre approprié entre la protection des données à caractère personnel des candidats et les besoins d'ouverture et de transparence. À cet égard, le Médiateur note que les données à caractère personnel relatives à la compétence professionnelle et aux activités d’une personnalité publique, en particulier d’une personne effectivement nommée à un poste public de haut niveau, peuvent ne pas nécessiter le même niveau de protection que celui qui pourrait s’appliquer dans d’autres circonstances. La Médiatrice souligne que l’ouverture et la transparence en ce qui concerne ces données à caractère personnel contribueront à susciter la confiance dans le processus de nomination et dans les capacités des personnes effectivement nommées à des postes de haut niveau, tout en trouvant le juste équilibre avec la nécessité de protéger les données à caractère personnel [8].

25. Compte tenu de l'importance que la Médiatrice attache à cette question, la Médiatrice demande au Conseil de l'informer de l'issue de la demande d'accès qui a maintenant été présentée par la plaignante. Le Médiateur évaluera ensuite s’il y a lieu d’envisager la publication proactive de certains avis du panel.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Le Conseil a pris des mesures pour résoudre la question faisant l'objet de la plainte.

Les plaignants et le Conseil seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Strasbourg, le 04/05/2016

[1] Article 253 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

[2] Article 255 du TFUE.

[3] Immédiatement après l'entrée en vigueur, le 1er mars 2010, de deux décisions par lesquelles le Conseil a établi les règles de fonctionnement du groupe spécial et nommé ses membres: Décisions 2010/124/UE et 2010/125/UE.

[4] Troisième rapport d'activité, page 16.

[5] Troisième rapport d'activité, page 10.

[6] Troisième rapport d'activité, page 16.

[7] Les plaignants avaient également demandé l'accès à "tout document détenu par le Conseil, y compris une note, une note préparatoire ou des courriels, concernant la confidentialité de ces documents". En réponse, le Conseil a indiqué que son secrétariat général avait notifié le traitement des données à caractère personnel au délégué à la protection des données du Conseil conformément au règlement (CE) n° 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel. Le Conseil a toutefois fait valoir que ces documents ne concernaient pas la confidentialité en tant que telle des avis. La Médiatrice a estimé que la déclaration du Conseil était correcte et elle n’a donc pas trouvé de raisons d’inclure cet aspect de la demande d’accès du public dans son enquête.

[8] Voir également le mémoire du Contrôleur européen de la protection des données devant le Tribunal dans l'affaire T-115/13, Dennekamp/, du Parlement européen, p. 3: «le fait que l’information concerne la sphère des activités professionnelles d’une personnalité publique est un élément important qui devrait faire pencher la balance vers une plus grande ouverture»(https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Cour/2014/14-11-17_EDPS_pleading_Dennekamp_II_EN.pdf)