Contexte de la plainte

1. La plainte concerne une banque estonienne (ci-après la « banque estonienne »).

2. Le 21 mai 2013, un cabinet d'avocats représentant le plaignant (entre autres demandeurs) a soumis à l'Autorité bancaire européenne (ci-après l'«ABE») une demande (ci-après la «demande») visant à ce qu'une enquête soit menée au titre de l'article 17 du règlement (UE) no 1093/2010 [1] par l'Autorité estonienne de surveillance financière (ci-après l'«Autorité estonienne») au sujet d'une violation présumée de la directive 2007/44/CE de l'UE [2].

3. Les demandeurs ont allégué que l’autorité estonienne n’avait pas correctement évalué l’adéquation de l’acquisition de la majorité des actions de la banque estonienne par la banque X et sa société mère Y et n’avait pas supervisé cette acquisition de manière adéquate. Il en a résulté un contrôle direct du capital social par le premier et un contrôle indirect par le second. À cet égard, les demandeurs ont estimé que les dépôts et le capital des clients de la banque estonienne ne sont pas sécurisés et que les informations couvertes par le secret bancaire ne le sont pas.

4. Le 23 mai 2013, l’ABE a confirmé la réception de la demande et s’est engagée à examiner la question et à informer les demandeurs des prochaines étapes en temps utile. Entre juin et décembre 2013, il y a eu un échange de correspondance entre l’ABE et les demandeurs. L’ABE a systématiquement accusé réception de la correspondance et des éléments de preuve supplémentaires. À chaque fois, l’ABE a informé les demandeurs qu’elle les informerait sous peu de la procédure d’enquête et des étapes suivantes (mais aucune raison n’a été fournie pour justifier le retard).

5. Le 15 janvier 2014, l’ABE a informé le cabinet d’avocats que la demande était jugée recevable conformément aux règles internes de l’ABE en matière de traitement des enquêtes relatives à la violation du droit de l’Union [3].

6. Huit mois plus tard, l’ABE n’avait toujours pas décidé si elle avait l’intention d’enquêter sur l’Autorité estonienne. Le plaignant s'est adressé au Médiateur européen.

L’enquête

7. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la plainte et a identifié les allégations et allégations suivantes:

1) L'ABE n'a pas traité correctement la demande;

2) L'ABE devrait prendre des mesures en réponse à la demande et en informer le plaignant sans plus tarder.

8. Lors de l’ouverture de l’enquête, la Médiatrice a demandé à l’ABE de l’informer des délais imposés en interne pour chaque étape de la procédure lorsqu’elle traite des demandes similaires au titre de l’article 17 du règlement (UE) no 1093/2010.

9. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a reçu l’avis de l’ABE sur la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à l’avis de l’ABE. Lors de l’enquête, le Médiateur a tenu compte des arguments et des avis avancés par les parties.

Prétendue absence de traitement approprié de la demande et de la demande y afférente

Arguments présentés au Médiateur

10. Le plaignant a fait valoir que l’ABE n’avait pas agi dans un délai raisonnable et n’avait pas motivé son retard. La demande a été présentée en mai 2013 et ce n’est qu’en janvier 2014 que l’ABE s’est prononcée sur sa recevabilité. En outre, jusqu’à la date de la plainte auprès du Médiateur (8 septembre 2014), l’ABE n’avait pas informé le plaignant de sa décision quant à son intention d’ouvrir une enquête à la suite de la demande ou de clore la demande sans ouvrir d’enquête.

11. Le plaignant a souligné que le règlement intérieur de l’ABE de 2012, qui était applicable au moment de la présentation de la demande, établissait une distinction entre trois phases du processus de traitement d’une demande: i) la décision sur la recevabilité; ii) la décision d’ouvrir ou non une enquête, et iii) l’enquête.

12. Le présent règlement intérieur ne prévoit pas de délai dans lequel l’ABE devrait prendre une décision par phases i) et ii). Par conséquent, les règles générales relatives au délai raisonnable s’appliquent. Le plaignant a fait valoir que les délais de huit mois pour traiter la recevabilité de la demande et de plus de huit mois pour décider d'ouvrir ou non une enquête ne peuvent être considérés comme équivalant à un «délai raisonnable». Cela est d ' autant plus vrai si l ' on tient compte du fait que ces deux décisions sont "de nature technique".

13. Dans sa réponse, l’ABE a fourni des informations détaillées sur la manière dont elle a traité la demande par ordre chronologique, comme suit:

• La demande présentée le 21 mai 2013 a été complétée par plusieurs lettres supplémentaires datées, respectivement, du 3 juin 2013 (accompagnées de documents joints en annexe); 12 août 2013; 9 octobre 2013 et 27 novembre 2013 (avec les documents joints en annexe).
• L’ABE a contacté l’autorité estonienne le 3 février 2014 et lui a demandé son avis sur la violation présumée de la directive 2007/44. Dans sa réponse du 24 février 2014, l’autorité estonienne a indiqué que la question avait été traitée de manière approfondie au cours des années précédentes.
• Entre-temps, le 17 février 2014, le plaignant a informé l'ABE que son évaluation préliminaire avait été divulguée à la presse. Le 4 avril 2014, le plaignant a informé l’ABE d’une décision judiciaire nationale relative à la demande. En réponse, le plaignant a été informé qu’une «enquête préliminaire» avait été menée auprès de l’autorité estonienne et que cette enquête était en cours.
• Le 11 avril 2014, l’ABE a demandé des informations complémentaires et des éléments de preuve à l’autorité estonienne.
• Le 29 avril 2014, le plaignant a présenté des informations complémentaires sur l'évolution de la situation en Estonie. Par la suite, l’ABE a informé le plaignant qu’en raison de la complexité de la question, des nombreux documents versés au dossier, de ses ressources limitées et des traductions requises, elle avait besoin de plus de temps pour évaluer la demande et décider d’ouvrir ou non une enquête à l’encontre de l’autorité estonienne en vertu de l’article 17 du règlement (UE) no 1093/2010.
• Le 3 juin 2014, l’Autorité estonienne a présenté une nouvelle réponse (à laquelle de nombreux documents ont été annexés), qui a ensuite été évaluée et analysée par l’ABE.
• À la date de la réponse au Médiateur (19 décembre 2014), l’ABE a achevé son évaluation. Elle a rendu une décision exprimant son intention de clore la demande et de ne pas ouvrir d’enquête au titre de l’article 17 du règlement (UE) no 1093/2010. Le même jour, elle a envoyé une lettre à la plaignante à cet effet.

14. L’ABE a fait observer qu’elle avait régulièrement correspondu avec le plaignant. Elle a toutefois souligné qu ' elle avait reçu "une quantité très importante d ' informations factuelles complexes qu ' elle devait examiner pour déterminer comment procéder " . En outre, "au cours de l ' été ", l ' ABE devait réaffecter des ressources à une enquête complexe et urgente sur l ' incapacité des autorités nationales Z de mettre des dépôts protégés à la disposition des déposants. Compte tenu des conséquences pour les déposants des banques Z concernées, l’ABE a donné la priorité à cette enquête, ce qui a entraîné des retards imprévus dans le traitement des demandes en attente.

15. En réponse à la demande d’informations spécifique du Médiateur (point 8 ci-dessus), l’ABE a noté que son unité juridique «a récemment mis en place»[4] un processus de suivi des plaintes/demandes à l’aide d’un «outil de gestion de projet» particulier. L’ABE a expliqué que «[l]a Commission fixe des délais initiaux pour chaque plainte sur la base de l’acceptation immédiate des plaintes, de l’examen initial de la plainte dans un délai de deux semaines et, à moins que cette analyse ne conduise à la clôture de la demande à ce stade, d’une analyse plus complète [...] dans un délai supplémentaire de trois mois et demi et de l’information du demandeur sur l’analyse de l’ABE dans un délai supplémentaire d’un mois». Ces délais sont adaptés en fonction de la nature des demandes présentées, en particulier de leur complexité, de la mesure dans laquelle les demandes doivent être adressées aux autorités compétentes, de l’actualité de leurs réponses et de la nécessité de donner la priorité aux demandes par rapport aux autres travaux effectués par l’unité juridique. En fin de compte, l’objectif est de fournir au demandeur une évaluation dans un délai d’un an à compter de la réception de la demande, tout en le tenant dûment à jour.

16. L'ABE a joint à sa réponse une copie de la lettre qu'elle a adressée au plaignant le 19 décembre 2014. Dans cette lettre, elle a informé le plaignant qu’elle était «encline à clore [la demande] et à ne pas ouvrir d’enquête au titre de l’article 17 du règlement (UE) no 1093/2010» et a motivé sa décision de manière détaillée. L ' ABE a conclu que la demande devait être clôturée parce que le plaignant n ' avait fourni aucun élément de preuve substantiel l ' amenant à croire que " la violation, si elle était prouvée, porterait atteinte aux fondements de l ' état de droit, en l ' absence de tout caractère systémique ou de tout aspect entraînant une violation des droits de l ' homme ou d ' autres libertés fondamentales". Elle a ajouté qu’il n’y avait aucune preuve que l’autorité estonienne n’avait pas exercé ses responsabilités de surveillance. < < L ' ABE a constaté qu ' après avoir découvert la situation financière difficile de la X ,, l ' Autorité estonienne avait agi d ' une manière qui semblait avoir pour but d ' assurer la solidité de la Banque estonienne. En outre, les questions en cause ont donné lieu à d’importants litiges devant les juridictions administratives et civiles estoniennes impliquant l’autorité estonienne.

Le plaignant a été invité à soumettre "toute nouvelle information pertinente " susceptible de justifier un examen plus approfondi de l ' affaire dans un délai de quatre semaines. Dans le cas contraire, l’ABE clôturerait définitivement la demande du plaignant.

L’ABE a présenté ses excuses au plaignant pour le temps qu’il avait fallu pour analyser la demande. Elle a expliqué que cela était dû à "une combinaison de la charge de travail très importante qui limite les ressources que nous pouvons affecter à l ' examen de ces demandes" et à la nécessité apparue au cours de l ' été de donner la priorité à d ' autres demandes concernant le manque d ' accès des déposants à leurs dépôts dans deux banques Z. Il a déclaré qu'il "s'efforcera de faire en sorte que des mises à jour plus régulières soient fournies sur l'état d'avancement de l'examen de ces demandes à l'avenir".

17. Dans ses observations sur la réponse de l’ABE du 27 février 2015, le plaignant a estimé que l’ABE aurait dû décider d’enquêter sur les violations présumées du droit de l’Union par l’autorité estonienne et de ne pas clore la demande. En effet, le 19 février 2015, une juridiction estonienne de première instance a confirmé de graves violations du droit estonien et du droit de l’Union par le X. Cet arrêt a jeté le doute sur l’exactitude des observations de l’autorité estonienne à l’ABE et a confirmé que le X n’était pas un actionnaire de contrôle approprié de la banque estonienne. Le 16 janvier 2015, le plaignant et d'autres demandeurs ont répondu à la lettre de l'ABE et, le 27 février, ont transmis une copie du jugement du tribunal estonien à l'ABE. Le plaignant a fait valoir qu’en tout état de cause, sa plainte auprès du Médiateur ne visait pas à obtenir une décision du Médiateur sur le bien-fondé de la demande, mais sur la question de savoir si l’ABE avait traité la demande dans un délai raisonnable.

18. Le plaignant a convenu que l’objet de la demande était complexe et que l’ABE devait recueillir des éléments de preuve. Il estime toutefois que l’ABE n’a pas traité la question de la manière la plus efficace possible. Lorsqu’elle décide d’ouvrir ou non une enquête (deuxième phase de la procédure), l’ABE semble avoir commencé à se concentrer sur des questions qui auraient dû être analysées au cours de la troisième phase (l’enquête). La deuxième phase n’aurait pas dû impliquer une enquête approfondie sur les faits sur lesquels la demande était fondée, alors que la lettre de l’ABE du 19 décembre 2014 suggère qu’une telle enquête approfondie avait eu lieu. Au lieu de cela, selon le plaignant, l’ABE aurait simplement dû déterminer si la demande remplissait les critères énoncés à l’annexe 2 du règlement intérieur.

L'évaluation du Médiateur

19. Comme l’a souligné à juste titre le plaignant, l’ancien et l’actuel règlement intérieur de l’ABE relatif aux enquêtes sur les violations du droit de l’Union ne prévoient pas de délais pour que l’ABE prenne i) des décisions sur la recevabilité des demandes et ii) des décisions sur l’opportunité d’ouvrir une enquête. Toutefois, les principes de confiance légitime et de sécurité juridique imposent à l’ABE d’agir dans un délai raisonnable lorsqu’elle traite les demandes. Cette exigence correspond à un droit procédural fondamental consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui exige que les «affaires [de toute personne] soient traitées [...] dans un délai raisonnable».

20. Comme les juridictions de l’Union l’ont jugé à plusieurs reprises, l’appréciation du caractère raisonnable du délai en question devrait se faire à la lumière des circonstances propres à l’affaire, telles que la complexité de l’affaire, le comportement des parties ou la survenance d’éléments procéduraux [5].

21. En ce qui concerne sa décision sur la recevabilité de la demande, la Médiatrice estime que l’ABE n’a pas été en mesure de justifier pourquoi il lui a fallu huit mois pour prendre sa décision. Premièrement, comme l’a fait valoir à juste titre le plaignant, les critères de recevabilité établis à l’article 2.5 et à l’annexe 1 du règlement intérieur de l’ABE de 2012, qui s’appliquent à la présente affaire, sont de nature technique et ne semblent pas nécessiter plusieurs mois pour être traités [6]. En outre, si les informations complémentaires que le plaignant a transmises à l’ABE les 3 juin, 6 octobre et 27 novembre 2013 auraient effectivement pu être pertinentes pour apprécier si l’enquête devait être ouverte, elles n’étaient certainement pas pertinentes pour la décision sur la recevabilité au regard des critères énumérés à l’annexe 1. Le Médiateur note également que tous les documents que le plaignant a annexés à sa correspondance ont été traduits en anglais.

22. D’autre part, le Médiateur estime justifié le temps qu’il a fallu à l’ABE pour décider de la prochaine étape de la procédure, à savoir la détermination préliminaire selon laquelle la demande devrait être clôturée sans ouvrir d’enquête.

23. Le Médiateur souligne que tant le règlement de 2012 que celui de 2014 indiquent que cette étape est comparable à une enquête, bien que de nature préliminaire. En effet, l’article 3 du règlement intérieur de 2012, qui prévoit la possibilité de contacter l’autorité compétente concernée, est intitulé « Ouverture de l’enquête ». L’article 4 du règlement intérieur de 2014 est encore plus explicite. Il prévoit la possibilité de contacter l’autorité compétente concernée, le demandeur ou toute personne physique ou morale pour obtenir des informations au stade de la détermination de l’opportunité d’ouvrir l’enquête. Elle est intitulée «Enquête préliminaire» [7]. En outre, l’annexe 2 établit une distinction entre les facteurs d’enquête positifs et négatifs qui doivent être déterminés avant de décider s’il y a lieu de clore la demande ou d’ouvrir une enquête. La nature de ces facteurs (en particulier les facteurs d’enquête positifs) nécessite une évaluation approfondie des faits, du droit et des informations fournies par l’autorité compétente et les demandeurs [8].

24. La Médiatrice note qu’au cours de la période de onze mois comprise entre le 15 janvier 2014 (date de la décision sur la recevabilité) et le 19 décembre 2014 (date de la décision exprimant l’intention de clore la demande sans ouvrir d’enquête), l’ABE a demandé à deux reprises des explications à l’autorité estonienne (le 3 février et le 11 avril) et a eu plusieurs échanges avec les demandeurs. La Médiatrice reconnaît également que l’ABE a dû analyser les réponses de l’autorité estonienne, obtenir des traductions des documents fournis par cette autorité et traiter des éléments de preuve complexes et volumineux. En outre, en donnant la priorité au dossier Z par rapport à la demande, l’ABE a agi dans les limites de son pouvoir d’appréciation quant à l’organisation de ses travaux internes.

25. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice conclut que, bien que l’ABE n’ait pas été en mesure de justifier les raisons pour lesquelles il lui a fallu huit mois pour statuer sur la recevabilité de la demande, elle a été en mesure de fournir une explication du fait qu’il lui a fallu onze mois (à compter de la date de la décision sur la recevabilité) pour parvenir à sa décision préliminaire selon laquelle la demande devrait être clôturée sans ouvrir d’enquête. < < Pour cette raison et aussi parce que, dans sa lettre envoyée au plaignant le 19 décembre 2014, l ' ABE i) s ' est excusée du retard et ii) s ' est engagée "à faire en sorte que des mises à jour plus régulières soient fournies sur l ' état d ' avancement de l ' examen des demandes à l ' avenir", le Médiateur ne constate pas de cas de mauvaise administration .

27. Enfin, la Médiatrice note avec approbation qu’à l’heure actuelle, l’ABE applique les délais internes suivants: un maximum de cinq mois à compter de la date de réception d’une demande pour statuer sur la recevabilité d’une demande et un maximum d’un an à compter de la date de réception d’une demande pour décider d’ouvrir une enquête ou de clore la demande.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur la clôture par la conclusion suivante:

Étant donné que l’ABE s’est excusée pour le retard injustifié intervenu dans le traitement de la demande du plaignant et s’est engagée à «veiller à ce que des mises à jour plus régulières soient fournies sur l’état d’avancement de l’examen des demandes à l’avenir», la Médiatrice ne constate pas de mauvaise administration dans cette affaire.

Le plaignant et l'ABE seront informés de cette décision.

Remarque complémentaire

L’ABE pourrait envisager de formaliser les délais initiaux fixés par l’outil de gestion de projets de l’ABE en modifiant en conséquence sa décision de 2014 portant adoption du règlement de procédure pour les enquêtes sur les violations du droit de l’Union.

Emily O'Reilly
Strasbourg, 06/07/2015

[1] Règlement (UE) no 1093/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne), modifiant la décision no 716/2009/CE et abrogeant la décision 2009/78/CE de la Commission (JO 2010, L 331, p. 12).

L’article 17 « Violation du droit de l’Union » dispose :

"1. < < Lorsqu ' une autorité compétente n ' a pas appliqué les actes visés à l ' article 1er, paragraphe 2, du , ou les a appliqués d ' une manière qui semble constituer une violation du droit de l ' Union, ... l ' Autorité agit conformément aux pouvoirs énoncés aux paragraphes 2, 3 et 6 du présent article.

2: À la demande d’une ou de plusieurs autorités compétentes, du Parlement européen, du Conseil, de la Commission ou du groupe des parties intéressées au secteur bancaire, ou de sa propre initiative, et après en avoir informé l’autorité compétente concernée, l’Autorité peut enquêter sur la violation ou la non-application présumée du droit de l’Union.»

[2] Directive 2007/44/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007, modifiant la directive 92/49/CEE du Conseil et les directives 2002/83/CE, 2004/39/CE, 2005/68/CE et 2006/48/CE en ce qui concerne les règles de procédure et les critères d’évaluation applicables à l’évaluation prudentielle des acquisitions et des augmentations de participation dans des entités du secteur financier (JO 2007, L 247, p. 1).

[3] Décision EBA/DC/2012/054 de l'ABE du 5 juillet 2012. Ces règles ont été remplacées le 14 juillet 2014 par la décision de l'ABE portant adoption du règlement de procédure pour les enquêtes sur les violations du droit de l'Union (EBA/DC/2014/100). La substance des règles n’a pas changé de manière significative.

[4] Aucune date n'a été communiquée.

[5] Arrêt du 4 juin 2013 dans les affaires jointes T-431/10 et T-560/10, Nencini/Parlement, non encore publié au Recueil, points 43 et 44 et jurisprudence citée; Affaire C-50/12 P, Kendrion/Commission, arrêt du 26 novembre 2013, non encore publié au Recueil, point 96.

[6] Article 2. 5 du règlement de 2012: < <Pour être recevable, une demande concerne l ' application des actes visés à l ' article 1er, paragraphe 2, du règlement ABE, y compris les normes techniques établies conformément aux articles 10 à 15 ,, en particulier le fait qu ' une autorité compétente n ' a pas veillé à ce que l ' établissement financier satisfasse aux exigences énoncées dans ces actes. Une demande n'est pas recevable si elle relève d'une catégorie visée à l'annexe 1." L'annexe 1 prévoyait six conditions claires d'irrecevabilité. La demande est considérée comme irrecevable si i) elle est anonyme, si elle n’indique pas l’adresse de l’expéditeur ou si elle indique une adresse incomplète; (ii) aucun grief n'est indiqué; iii) le grief n'entre pas dans le champ d'application du Règlement; iv) il n’existe aucune indication d’une autorité compétente à laquelle la violation alléguée du droit de l’Union pourrait être imputée; v) elle concerne les actes/omissions d’une personne ou d’un organisme privé; vi) le grief est matériellement le même que celui qui a déjà été traité par l’ABE.

[7] L'article 3, paragraphe 1, du règlement intérieur de 2012 prévoit que le président de l'ABE invite, si nécessaire, l'autorité compétente à fournir des informations dans un délai déterminé. < < L ' article 4 du règlement intérieur de 2014, intitulé " Enquête préliminaire ", prévoit que le président peut inviter l ' autorité compétente concernée , le demandeur ou toute autre personne physique ou morale à fournir des informations. L’article 3, paragraphe 2, du règlement intérieur de 2012 prévoit que, après avoir reçu toutes les informations nécessaires, le président décide d’ouvrir ou non une enquête, compte tenu de la liste non exhaustive des facteurs figurant à l’annexe 2.

[8] L’annexe 2 du règlement intérieur de 2012 (l’annexe 2 du règlement intérieur de 2014 est presque identique) dispose ce qui suit :

"Facteurs [d'enquête] positifs: La violation alléguée porte atteinte aux fondements de l’état de droit (par exemple, les violations systémiques, les violations des droits de l’homme ou des libertés fondamentales). La violation alléguée concerne une violation répétée [...]; La violation alléguée peut avoir une incidence directe significative sur les objectifs de l'ABE concernant: le fonctionnement du marché intérieur; intégrité, transparence; l'efficience et le bon fonctionnement des marchés financiers; prévenir l'arbitrage réglementaire et promouvoir l'égalité des conditions de concurrence; et le renforcement de la protection des clients.

Facteurs négatifs [de l’enquête]: La demande est plus appropriée pour être traitée par une autre personne ou un autre organisme [...]; la demande est plus appropriée pour être traitée par d’autres moyens (par exemple, examen par les pairs, médiation); la demande semble frivole ou vexatoire.»