LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. Le 31 janvier 2008, le plaignant a déposé une plainte pour infraction auprès de la Commission européenne. Le premier aspect de la plainte concernait les droits procéduraux des parties intéressées en matière d'environnement et alléguait que la directive 2003/35/CE [1] avait été incorrectement transposée en droit allemand. Le deuxième aspect concernait l’absence d’évaluation des incidences sur l’environnement d’un projet de construction résidentielle à Berlin-Zehlendorf. Ce deuxième aspect, en particulier les questions de procédure découlant de la correspondance entre le plaignant et la Commission, a été abordé dans la précédente plainte du plaignant au Médiateur 1009/2009/(VL)KM.

2. La Commission n’a pas enregistré la plainte en tant que plainte pour infraction. Ainsi, le 3 juin 2009, le plaignant a écrit au secrétariat général de la Commission pour lui poser un certain nombre de questions concernant l'enregistrement des plaintes pour infraction. La Commission a ensuite fourni au plaignant une copie de la communication sur les relations avec le plaignant en ce qui concerne les infractions au droit communautaire [2] (ci-après la «communication») et a répondu à certaines de ses questions.

3. Le 22 juin 2009, le plaignant a demandé pourquoi la Commission n’avait pas attribué de numéro d’enregistrement à sa plainte pour infraction susmentionnée. Le 22 juillet 2009, il a envoyé un rappel à la Commission et a indiqué qu’il attendait sa réponse pour le 14 août 2009. Il a envoyé un autre rappel le 18 août 2009.

4. Au 31 août 2009, le requérant n ' avait pas reçu de réponse à ses lettres. Il s'est donc adressé au Médiateur, alléguant que la Commission n'avait pas répondu à ses lettres des 22 juin, 22 juillet et 14 août 2009. Cette plainte a été enregistrée sous la référence 2203/2009/BEH. Le 2 septembre 2009, le plaignant a demandé au Médiateur de reporter l’enquête sur cette plainte jusqu’à ce que la Commission réponde à une nouvelle lettre qu’il lui a envoyée ce jour-là. Lors d'une conversation téléphonique avec le bureau du Médiateur le 29 septembre 2009, le plaignant a expliqué que la Commission l'avait contacté entre-temps et lui avait fourni une réponse sur le fond. Ainsi, le 2 octobre 2009, le Médiateur a clôturé l’affaire, étant donné que la Commission semblait avoir pris des mesures pour régler l’affaire. Le plaignant a toutefois été informé qu'il pouvait déposer une nouvelle plainte s'il ne recevait pas de réponse satisfaisante dans un délai raisonnable.

5. Le 6 octobre 2009, la Commission a répondu à la lettre du plaignant du 31 janvier 2008 lui demandant pourquoi elle n'avait pas enregistré sa plainte pour infraction relative à la transposition de la directive 2003/35 en droit allemand. La Commission a expliqué les obligations que la directive 2003/35 impose aux États membres et a rappelé que, comme elle l’avait souligné dans sa correspondance précédente, elle avait analysé la transposition de la directive en droit allemand. Étant donné que la transposition est restée dans les limites fixées par la directive 2003/35, elle n’a pas jugé nécessaire d’enregistrer la plainte d’infraction du plaignant ni d’ouvrir une procédure d’infraction.

6. Le 28 octobre 2009, le plaignant a déposé la présente plainte, alléguant que la lettre de la Commission ne répondait pas suffisamment aux questions qu'il soulevait.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

7. Le plaignant alléguait que la Commission n'avait pas répondu à ses questions concernant l'application de la communication, notamment en ce qui concerne l'enregistrement des plaintes pour infraction.

8. Il a fait valoir que la Commission devrait i) lui communiquer sa position en ce qui concerne l’application de sa communication aux plaintes pour infraction reçues et, en particulier, à la plainte pour infraction qu’il a déposée, et ii) se conformer à sa communication.

L'ENQUÊTE

9. Le 10 novembre 2009, le Médiateur a ouvert une enquête et a demandé à la Commission de rendre un avis sur la plainte.

10. Le 3 mars 2010, la Commission a rendu son avis en anglais. Le 9 mars 2010, elle a fourni la traduction allemande de son avis. Ces documents ont été transmis à la plaignante le 16 mars 2010, avec une invitation à présenter des observations.

11. Le plaignant a présenté ses observations les 7 et 12 avril 2010.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DE L'OMBUDSMAN

A. Absence alléguée de réponse aux questions du plaignant concernant l'application de la communication, en particulier en ce qui concerne l'enregistrement des plaintes pour infraction et l'allégation connexe

Arguments présentés au Médiateur

12. Le plaignant a rappelé que sa demande de renseignements portait sur les aspects suivants:

• Premièrement, il a demandé à la Commission comment et selon quelles règles elle accusait réception des plaintes pour infraction et les enregistrait ensuite. La Commission lui a alors fourni une copie de la communication. Le plaignant renvoie à son point 3, selon lequel toute correspondance susceptible d'être examinée en tant que plainte est enregistrée dans le registre central des plaintes tenu par le secrétariat général de la Commission. Conformément au point 4 de la communication, un accusé de réception doit être envoyé pour toute correspondance reçue. De l'avis du plaignant, il découle de ces dispositions que la Commission doit enregistrer une plainte pour infraction dès qu'elle est reçue, et pas seulement après que son bien-fondé a été évalué ou que la Commission a pris une décision à son sujet.
• Deuxièmement, il demande à la Commission comment les règles susmentionnées ont été respectées en ce qui concerne les plaintes pour infraction qu’il a déposées.

13. Selon le plaignant, la réponse de la Commission du 6 octobre 2009 i) n'abordait pas les questions de procédure qu'il avait soulevées, mais répétait simplement les raisons pour lesquelles la Commission avait rejeté sa plainte, et ii) démontrait qu'en n'enregistrant pas sa plainte pour infraction, la Commission ne s'était apparemment pas conformée à la communication sans donner de raisons. En ce qui concerne le deuxième aspect, le plaignant a fait valoir que la Commission n’avait apparemment enregistré des plaintes pour infraction qu’après avoir évalué leur bien-fondé, ce qui n’était pas conforme à la communication. Il a également relevé une incohérence parce qu’il avait connaissance d’autres plaintes pour infraction relatives à la transposition de la directive 2003/35 en droit allemand, qui avaient en fait été enregistrées.

14. Dans son avis, la Commission a tout d’abord rappelé que, selon la communication, toute correspondance qui est «susceptible d’être examinée en tant que plainte» doit être enregistrée en tant que plainte. En ce qui concerne la plainte déposée par le plaignant, elle a initialement estimé que l’allégation de violation du droit de l’Union n’était pas fondée. Par conséquent, il n'était pas nécessaire d'examiner la question plus avant. Toutefois, elle a décidé d'attendre le résultat de son évaluation générale de la transposition de la directive 2003/35 par les États membres avant de confirmer ce point de vue. Les résultats de cette étude ont confirmé l'évaluation initiale de la Commission selon laquelle l'Allemagne avait correctement transposé la directive en ce qui concerne l'accès des particuliers à la justice. Le 17 mars 2009, la Commission a donc expliqué au plaignant pourquoi il n’y avait aucun motif d’enquêter sur sa plainte et qu’elle ne serait donc pas enregistrée. Il a également noté que les deux autres plaintes auxquelles il faisait référence portaient en fait sur une question différente, à savoir l'accès à la justice pour les associations environnementales. Elle les a enregistrées en tant que plaintes parce qu’elle avait des doutes sérieux quant à la compatibilité de la législation allemande avec la directive 2003/35 en ce qui concerne cette question.

15. En conclusion, dans des cas tels que celui du plaignant, où les violations alléguées du droit européen sont manifestement infondées, il serait peu utile d'enregistrer la plainte. En fait, si la Commission n’a pas l’intention d’enquêter sur la plainte, l’enregistrement serait presque immédiatement suivi d’une proposition de classement de l’affaire. Une telle approche serait trop formaliste et pourrait induire le plaignant en erreur. Ce point de vue était également étayé par le fait que la communication faisait référence au fait que "la correspondance susceptible d ' être examinée en tant que plainte" doit être enregistrée.

16. Dans ses observations, le plaignant a déclaré que, selon lui, la Commission ne s'était pas conformée à la communication. Les lettres initiales de la Commission n'indiquaient pas clairement, comme l'exige le point 3 de la communication, que, selon elle, le grief formulé par le plaignant "n'entrait manifestement pas dans le champ d'application du droit communautaire". En outre, l'approche de la Commission n'a pas pu être conciliée avec le fait que le point 11 de la communication prévoit la possibilité de clôturer une affaire à l'issue d'une procédure simplifiée.

Évaluation du Médiateur

17. La communication énonce un certain nombre de règles de procédure que la Commission s'est engagée à respecter lorsqu'elle reçoit une plainte pour infraction. L'une de ces exigences est que la Commission envoie un accusé de réception et attribue un numéro d'enregistrement à une plainte déposée par un citoyen.

18. Conformément au point 3 de la communication, la Commission n’enregistre pas de plainte sur laquelle il est peu probable qu’elle enquête, c’est-à-dire lorsqu’elle relève de l’une des catégories suivantes:

«– elle est anonyme, ne mentionne pas l’adresse de l’expéditeur ou comporte une adresse incomplète ;

– elle ne fait pas référence, explicitement ou implicitement, à un État membre auquel les mesures ou pratiques contraires au droit communautaire peuvent être imputées;

– elle dénonce les actes ou omissions d’une personne ou d’un organisme privé, sauf si la mesure ou la plainte révèle l’implication d’autorités publiques ou allègue leur inaction en réponse à ces actes ou omissions. Dans tous les cas, la Commission vérifie si la correspondance révèle un comportement contraire aux règles de concurrence (articles 81 et 82 du traité CE);

– elle ne formule pas de grief;

– il expose un grief à l’égard duquel la Commission a adopté une position claire, publique et cohérente, qui doit être communiquée au plaignant;

– elle formule un grief qui ne relève manifestement pas du champ d’application du droit communautaire.»

19. La Commission n'a pas enregistré le premier aspect soulevé dans la lettre du plaignant du 31 janvier 2008. Cela en dépit du fait que le plaignant avait utilisé le formulaire de plainte prévu à cet effet et marqué sa lettre comme une plainte pour infraction. La Commission n’a pas non plus accusé réception de cette plainte pour infraction.

20. Dans son avis sur cette plainte, la Commission a indiqué qu'elle n'avait pas enregistré la plainte parce qu'elle n'avait jamais eu l'intention d'ouvrir une enquête à ce sujet. Il aurait donc été excessivement formaliste d’enregistrer l’affaire uniquement pour la clôturer. En outre, cela aurait pu induire le plaignant en erreur.

21. Tout d'abord, il convient de noter qu'en expliquant ainsi les raisons pour lesquelles la plainte du plaignant n'a pas été enregistrée, la Commission a répondu à la question pertinente qui lui avait été posée par le plaignant.

22. Toutefois, la manière dont elle l'a fait montre d'une incompréhension fondamentale de la communication. S ' il est vrai que la déclaration introductive au point 3 fait référence à des plaintes qui sont "peu susceptibles d ' être examinées", elle fournit ensuite une liste exhaustive des cas dans lesquels une plainte ne sera pas enregistrée (voir ci-dessus). Les raisons avancées par la Commission pour ne pas enregistrer la correspondance du plaignant en tant que plainte pour infraction ne figurent pas sur cette liste. En outre, le plaignant a correctement fait référence au point 11 de la communication, qui indique ce qui suit:

«Les affaires d’infraction dans lesquelles aucune lettre de mise en demeure n’a été envoyée peuvent être clôturées dans le cadre d’une procédure administrative simplifiée qui n’implique pas de discussion par le collège des commissaires.

Cette procédure peut être appliquée dans les cas où l'examen initial par les services de la Commission a clairement montré que la plainte est soit dénuée de fondement, soit dénuée de pertinence; ou qu’il n’existe aucun élément de preuve, ou des éléments de preuve insuffisants, pour étayer la plainte. La procédure peut également être appliquée lorsque le plaignant ne manifeste plus d'intérêt pour la poursuite de la plainte.

Lorsqu'un service de la Commission a l'intention de recourir à cette procédure, il en informe le plaignant conformément à la procédure décrite au point 10."

23. Il ressort clairement de ce qui précède que l’approche correcte que la Commission aurait adoptée aurait été d’envoyer au plaignant un accusé de réception, d’enregistrer la plainte et d’attribuer un numéro d’enregistrement identifiant la correspondance du plaignant comme une plainte (c’est-à-dire peu de temps après sa réception en janvier 2008). La Commission aurait alors eu la possibilité, lorsqu’elle a décidé de ne pas enquêter sur la plainte pour l’une des raisons énumérées au point 11 (comme elle semble l’avoir fait en mars 2009), de classer l’affaire selon la procédure simplifiée. Bien que la Commission qualifie cette approche de " trop formaliste", il convient de rappeler qu ' il s ' agit de l ' approche suggérée dans sa propre communication. En outre, les règles énoncées dans la communication donnent certains droits et garanties au plaignant, qui doit être informé des étapes importantes de la procédure. Insister sur la bonne application de la communication n'est donc pas un formalisme vide de sens.

24. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur conclut qu'en n'enregistrant pas le premier aspect de la lettre du plaignant du 31 janvier 2008 en tant que plainte pour infraction et en n'accusant pas réception de cette plainte pour infraction, la Commission n'a pas respecté les engagements énoncés dans sa propre communication. Il s'agissait d'un cas de mauvaise administration.

25. Toutefois, après avoir reçu la décision du Médiateur dans l'affaire 1009/2009/(VL)KM, le plaignant a informé le Médiateur, le 7 juin 2010, que, compte tenu du commentaire critique formulé par le Médiateur dans cette affaire, aucune autre mesure n'était nécessaire en l'espèce.

26. Par conséquent, le Médiateur estime qu'il n'y a pas lieu pour lui de prendre de nouvelles mesures dans la présente affaire.

B. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Il n'y a pas lieu pour lui de prendre de nouvelles mesures.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 7 septembre 2010

[1] Directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003, prévoyant la participation du public lors de l’élaboration de certains plans et programmes relatifs à l’environnement et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l’accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 156, p. 17).

[2] COM(2002) 141 final.