Contexte de la plainte

1. La plainte concerne un refus de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) d’accorder au public l’accès à son rapport d’enquête relatif aux activités, entre autres, de l’ancien commissaire John Dalli [1].

2. Le contexte de la demande d’accès du public au rapport d’enquête de l’OLAF était le suivant. En mai 2012, un producteur de tabac s'est plaint à la Commission qu'un homme d'affaires maltais, M. X (qui prétendait agir au nom et pour le compte du commissaire Dalli de l'époque) avait demandé un pot-de-vin à la compagnie de tabac en échange d'une tentative d'influencer l'interdiction de l'UE de vendre du «snus»[2] dans le cadre de la révision de la directive sur les produits du tabac. Après avoir enquêté sur l’affaire, l’OLAF a transmis son rapport d’enquête à la Commission le 15 octobre 2012. Le commissaire Dalli a quitté ses fonctions [3] le 16 octobre 2012 à l'issue d'une réunion avec le président de la Commission, M. Barroso.

3. L'OLAF a également transmis son rapport d'enquête au procureur général de Malte [4].

4. Le 26 octobre 2012, le plaignant (Corporate Europe Observatory) a demandé à la Commission de donner au public accès, en vertu du règlement (CE) no 1049/2001 [5], à tous les documents relatifs au départ du commissaire Dalli de la Commission, y compris le rapport d’enquête de l’OLAF susmentionné. La Commission a demandé à l’OLAF de traiter la demande d’accès au rapport d’enquête de l’OLAF.

5. L’OLAF a ensuite écrit au plaignant en indiquant que, le rapport d’enquête ayant été transmis aux autorités d’enquête maltaises compétentes, sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit [6]. L’OLAF a également fait valoir qu’il n’existait pas d’intérêt public supérieur et qu’un accès partiel n’était pas possible.

6. Le 7 janvier 2013, le plaignant a répondu à l’OLAF en faisant valoir qu’il existait un intérêt public supérieur manifeste à la divulgation du rapport d’enquête de l’OLAF. Elle a également indiqué que, en tout état de cause, l’OLAF n’avait pas démontré de manière convaincante qu’un accès partiel au rapport n’était pas possible. Elle a demandé, en particulier, pourquoi il ne serait pas possible de divulguer les parties du rapport qui ne risquent pas d’avoir une incidence sur d’éventuelles procédures judiciaires (telles que le colophon, la table des matières et la description de la plainte déposée par la compagnie de tabac).

7. Lorsque, dans sa décision du 31 janvier 2013, l’OLAF a maintenu son point de vue selon lequel il ne pouvait pas publier son rapport d’enquête, le plaignant s’est adressé au Médiateur.

L’objet de l’enquête

8. Le 27 mars 2013, le plaignant a soumis la présente plainte au Médiateur en formulant les allégations et allégations suivantes:

Allégation :

L’OLAF a refusé à tort l’accès du public au rapport d’enquête de l’OLAF.

Réclamation :

L’OLAF devrait accorder un accès total ou partiel au rapport d’enquête.

9. Dans sa lettre d’ouverture de l’enquête, le Médiateur a demandé à l’OLAF de fournir des informations précises sur l’existence et la nature de l’enquête menée par les autorités maltaises, ainsi que sur les raisons pour lesquelles cette enquête serait compromise par la publication du rapport. Le Médiateur a également demandé à l’OLAF de l’informer s’il avait demandé l’avis des autorités judiciaires maltaises quant à l’incidence probable sur leurs procédures, le cas échéant, de la divulgation publique du rapport. Le Médiateur a souligné dans ce contexte qu'il avait connaissance, par des articles de presse, de la publication à Malte d'une version du rapport d'enquête de l'OLAF. En résumé, il apparaît qu’en avril 2013, l’intégralité du rapport d’enquête de l’OLAF (à l’exception de deux pages et de quelques pages des annexes) a été divulguée à la presse (apparemment à Malte). La majeure partie du rapport est donc désormais dans le domaine public.

L’enquête

10. La plainte a été transmise à l’OLAF pour avis le 2 mai 2013. L’OLAF a transmis son avis le 11 octobre 2013. L’avis a ensuite été transmis au plaignant, qui a transmis ses observations le 6 décembre 2013.

Analyse et conclusions du Médiateur

A. Refus prétendument erroné de l’OLAF d’accorder l’accès au rapport d’enquête

Arguments avancés par l’OLAF dans sa décision de refus d’accès

11. Dans sa décision refusant l’accès au rapport, l’OLAF a fait valoir qu’il était juridiquement tenu, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1073/99 relatif aux enquêtes effectuées par l’OLAF [7], de traiter comme confidentielles et couvertes par le secret professionnel les informations qu’il obtient au cours d’une enquête. L’OLAF a également fait valoir qu’il n’était pas tenu de publier le rapport d’enquête en vertu du règlement (CE) no 1049/2001, étant donné que le rapport d’enquête était couvert par trois exceptions au titre du règlement (CE) no 1049/2001, y compris la nécessité de protéger les objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement).

Protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement):

12. L’OLAF a fait valoir, en particulier, que le rapport contenait des informations relatives à l’identification des témoins et au traitement des informations reçues de ces témoins. Elle a déclaré que la divulgation publique de l’identité et des informations relatives aux témoins compromettrait les futures enquêtes de l’OLAF, car elle découragerait les particuliers d’envoyer à l’OLAF des informations sur d’éventuelles irrégularités financières. Cela priverait l’OLAF et la Commission d’informations et porterait atteinte à l’élément essentiel de la conduite des enquêtes visant à protéger les intérêts financiers et économiques de l’UE.

13. L’OLAF a également souligné que le Tribunal, dans les affaires jointes T-391/03 et T-40/04, Franchet et Byk, avait jugé que la divulgation de documents susceptibles de constituer des éléments de preuve dans le cadre de procédures juridictionnelles nationales risquait de compromettre l’utilisation effective de ces éléments de preuve par les autorités nationales [8]. L’OLAF a souligné que le fait que son enquête puisse être terminée ne l’exonère pas de l’obligation de ne rien faire qui pourrait nuire aux actions de suivi entreprises ou envisagées par les autorités nationales. L’OLAF a renvoyé à l’affaire T-50/00, Dalmine/Commission (qui est une affaire d’entente), dans laquelle le Tribunal a reconnu que même une partie faisant l’objet d’une enquête peut se voir refuser certaines informations si la divulgation de ces informations porte atteinte à l’efficacité d’une enquête [9]. L’OLAF a fait valoir que ce raisonnement s’appliquait également nécessairement à la divulgation de documents au public au titre du règlement (CE) no 1049/2001. L’OLAF a toutefois fait valoir que cette protection n’était pas absolue: Si les autorités nationales ne prennent pas de mesures dans un délai raisonnable, il peut y avoir une obligation de divulgation en vertu du règlement [10]. L’OLAF a toutefois indiqué qu’en l’espèce, le rapport avait été transmis aux autorités maltaises relativement récemment et que, par conséquent, cette réserve ne s’appliquait pas encore.

14. L’OLAF a également fait référence aux arrêts de la Cour de justice dans les affaires C-404/10 P, Commission/Odile Jacob, et C-477/10 P, Commmission/Agrofert Holding [11], dans lesquels la Cour a introduit la présomption générale selon laquelle la divulgation de documents au public pourrait porter atteinte, en principe, à l’objectif des enquêtes. L’OLAF a déclaré que cela s’appliquait aux procédures pendantes et clôturées. L’OLAF a souligné que la Cour avait fait référence à deux environnements réglementaires distincts qui doivent être conciliés. En l’espèce, d’une part, le règlement (CE) no 1049/2001 s’applique à l’OLAF, mais, d’autre part, l’OLAF est tenu de traiter les informations qu’il obtient au cours d’une enquête comme confidentielles et soumises au secret professionnel, conformément à l’article 8 du règlement (CE) no 1073/99. En outre, l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 est étroitement liée aux activités d'enquête et d'inspection de l'OLAF. Ainsi, de l’avis de l’OLAF, les exigences de transparence et les exigences liées à la confidentialité des pièces du dossier et à la protection des données doivent être conciliées afin d’appliquer le droit de manière cohérente. Dans le cas de l’OLAF, il est nécessaire de veiller à ce que les allégations et les informations qui lui sont communiquées à titre confidentiel ne soient pas rendues publiques, mais fassent l’objet d’une enquête. L'OLAF a conclu que la divulgation du rapport d'enquête serait contraire aux objectifs du règlement (CE) n° 1073/99. En outre, la capacité future de l’OLAF à mener des enquêtes en coopération avec les institutions de l’UE et d’autres services de la Commission serait gravement compromise par cette divulgation.

La protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, conformément à la législation de l’Union relative à la protection des données à caractère personnel [article 4, paragraphe 1, point b), du règlement]:

15. L’OLAF a indiqué que cette exception concernait, entre autres, les données à caractère personnel des fonctionnaires des autorités des États membres, des informateurs, des témoins, des employés d’entités juridiques et des personnes concernées. La divulgation de ces dates porterait manifestement atteinte à la vie privée et à l’intégrité de ces personnes, contrairement au règlement (CE) no 45/2001 [12]. L’OLAF a fait valoir que, dans la mesure où le rapport identifie des personnes et donne des détails spécifiques sur des questions directement liées à l’enquête, ces informations constituent des données à caractère personnel et leur divulgation publique peut nuire à la réputation d’une personne. L’OLAF a également indiqué que le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD), dans son avis C 2010-0458 du 30 juillet 2010, recommandait à l’OLAF de garantir la confidentialité des lanceurs d’alerte et des informateurs, sauf lorsque cela contreviendrait aux règles nationales de procédure judiciaire ou lorsque de fausses déclarations sont faites de manière malveillante.

Protection des intérêts commerciaux des personnes physiques ou morales (article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement):

16. L’OLAF a fait valoir que le rapport d’enquête contenait les noms d’entités juridiques privées, dont la divulgation nuirait à leur réputation, et donc à leurs intérêts commerciaux. Elle a indiqué que la divulgation publique des noms des entités juridiques participant à une enquête risquait de les montrer sous un jour négatif et pourrait donner lieu à des déclarations erronées sur leurs performances et, par conséquent, nuire à leur réputation et à d’autres intérêts commerciaux légitimes.

17. L’OLAF a également conclu que, compte tenu de la nature de ses enquêtes et, en particulier, du caractère confidentiel des informations recueillies, aucun élément démontrant l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du rapport d’enquête ne l’emportait sur les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1049/2001.

18. En ce qui concerne l’accès partiel, l’OLAF a estimé que le rapport, afin d’être bien compris et d’éviter le risque de distorsion et d’incomplétude, ne pouvait pas être modifié de manière à présenter un compte rendu précis de ce qui a été examiné, de la manière dont il a été examiné et de ce qui a été trouvé. Une telle excision ou expurgation entraînerait la divulgation d’un rapport qui ne refléterait pas correctement les méthodes de travail de l’OLAF, les éléments pris en compte, les éléments invoqués et le caractère raisonnable des points de vue exprimés et des recommandations formulées.

Arguments présentés au Médiateur

19. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a avancé les arguments suivants:

20. En ce qui concerne la protection des témoins, le plaignant a admis que l’OLAF devait clairement agir avec une certaine prudence pour protéger les témoins. Toutefois, il ne s’agissait pas d’un argument convaincant pour refuser l’accès au rapport d’enquête, étant donné que la société de tabac concernée avait elle-même cherché de manière proactive à faire connaître sa version de l’«affaire Dalli». Il n’y avait donc aucune raison de protéger l’identité de cette société de tabac et de ses représentants. Le plaignant a fait la même remarque en ce qui concerne l'argument de l'OLAF relatif à la nécessité de garantir la confidentialité des lanceurs d'alerte et des informateurs.

21. En ce qui concerne la confidentialité des enquêtes de l’OLAF, le plaignant a fait valoir que l’OLAF n’avait pas précisé les spécificités de l’enquête concernant M. Dalli et n’avait pas démontré de manière convaincante que la divulgation partielle du rapport nuirait aux mesures de suivi prises par les autorités maltaises. En ce qui concerne l'argument de l'OLAF selon lequel la transmission de l'affaire aux autorités maltaises a eu lieu relativement récemment, le plaignant a déclaré que cela faisait déjà six mois que le commissaire Dalli avait démissionné sur la base du rapport d'enquête de l'OLAF.

22. Le plaignant a fait valoir que l’argument de l’OLAF selon lequel il doit concilier les exigences de transparence et la confidentialité de ses enquêtes signifiait en fait que tous les rapports d’enquête de l’OLAF seraient exemptés de l’application du règlement (CE) no 1049/2001. De l'avis du plaignant, cela était clairement inacceptable.

23. Le plaignant a déclaré que l’argument de l’OLAF relatif à la protection de la vie privée et de l’intégrité des personnes ne pouvait pas s’appliquer aux représentants de la compagnie de tabac, étant donné que cette dernière avait elle-même rendu publique sa version de l’«affaire Dalli». Le plaignant a fait valoir que la non-divulgation du rapport d’enquête de l’OLAF constituait en fait un grave problème pour la réputation des personnes concernées, y compris le commissaire Dalli, qui n’avait pas été autorisé à voir le rapport.

24. En ce qui concerne l'argument de l'OLAF relatif à la protection des intérêts commerciaux des personnes morales, le plaignant a déclaré que cela pourrait s'appliquer à la compagnie de tabac. Cependant, étant donné que la compagnie de tabac avait adopté un profil public très élevé dans l'affaire, il était d'intérêt public de pouvoir juger du rôle qu'elle avait joué dans l'enquête qui a conduit à la démission du commissaire Dalli.

25. En ce qui concerne l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, le plaignant a déclaré que l’OLAF n’avait pas traité les arguments avancés dans sa demande confirmative. Elle a fait valoir que, pour éviter l’érosion de la confiance du public dans les institutions de l’Union, il existait un intérêt public supérieur à divulguer des détails sur les circonstances qui ont conduit à la démission de M. Dalli. Le plaignant a déclaré qu’une action en justice à Malte contre les personnes mentionnées dans le rapport d’enquête pourrait facilement prendre plusieurs années. Cela signifierait que les citoyens européens se verraient refuser le droit de connaître les faits de base pendant une période inacceptable. Le plaignant a fait valoir que c’est le besoin de légitimité et de responsabilité, tel que visé dans le règlement (CE) no 1049/2001, qui était en jeu dans le traitement par l’OLAF de l’«affaire Dalli». Le plaignant a souligné que la présente affaire concernait l’intégrité de l’organe chargé d’enquêter sur la corruption ou les fautes graves au sein des institutions de l’UE (le plaignant, dans ce contexte, a fait référence aux préoccupations exprimées par le comité de surveillance de l’OLAF concernant les violations de procédure commises par l’OLAF et les allégations d’écoutes téléphoniques illégales dans l’affaire).

26. Le plaignant a également rejeté l'argument de l'OLAF selon lequel il était impossible d'accorder un accès partiel. Elle a indiqué que la position de l'OLAF, qui pouvait s'appliquer à tout document de l'OLAF, excluait en fait totalement la possibilité d'un accès partiel.

27. Sur la base de ce qui précède, le plaignant a allégué que l’OLAF avait rejeté à tort sa demande d’accès au rapport d’enquête et que le raisonnement de l’OLAF impliquait pratiquement d’exempter l’OLAF du règlement (CE) no 1049/2001. Le plaignant a maintenu son allégation selon laquelle l’OLAF devrait publier le rapport d’enquête dans son intégralité ou accorder un accès partiel.

28. Dans son avis adressé au Médiateur, l'OLAF a tout d'abord souligné que le plaignant est habilité, à tout moment, à présenter une nouvelle demande initiale et à fournir de nouveaux éléments qui, selon lui, contraindraient l'OLAF à modifier sa position antérieure [13]. L’OLAF a indiqué, dans ce contexte, que le plaignant a fait référence à divers faits (sur la base de documents et de rapports médiatiques publiés après le 31 janvier 2013) qui ont eu lieu après la décision sur la demande confirmative et qui auraient pu servir de base à une nouvelle demande initiale d’accès. Il est toutefois douteux que ces faits doivent être pris en considération lors de l’appréciation de la manière dont l’OLAF a traité la demande d’accès.

29. L’OLAF a rejeté les arguments du plaignant selon lesquels il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Elle a précisé que, selon la jurisprudence, l’intérêt public à obtenir l’accès à un document en vertu du principe de transparence n’est pas le même lorsqu’il s’agit d’une procédure administrative que lorsqu’il s’agit d’une procédure dans le cadre de laquelle l’institution concernée agit en sa qualité de législateur [14].

30. L’OLAF a déclaré que la Commission et l’OLAF avaient fourni des explications précises et détaillées sur leurs actions lors de plusieurs auditions publiques devant la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen. À cette fin, le président du Parlement a accordé aux membres du comité l'accès tant au rapport d'enquête de l'OLAF qu'au rapport du comité de surveillance, sous réserve d'une stricte confidentialité. De l'avis de l'OLAF, ces discussions, qui étaient toujours en cours, ont contribué à maintenir la confiance des citoyens européens dans les bonnes performances des institutions de l'UE, sans qu'il soit nécessaire de divulguer au public tous les documents sensibles.

31. L’OLAF a reconnu que l’information de l’ensemble du public sur ses enquêtes joue un rôle important dans la prévention de la fraude, sensibilise et renforce la confiance du public dans les institutions de l’UE. Toutefois, au moment où la décision sur la demande confirmative a été envoyée au plaignant, le Tribunal examinait déjà les moyens présentés par M. Dalli au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. L’OLAF a fait valoir que l’intérêt public à une bonne administration de la justice est tout aussi important que celui à la transparence et à la responsabilité politique des institutions publiques. L’intérêt public invoqué par le plaignant était donc déjà pris en compte par d’autres moyens légitimes.

32. En ce qui concerne l’argument du plaignant selon lequel l’entreprise de tabac concernée a cherché de manière proactive à faire connaître son point de vue sur l’«affaire Dalli», l’OLAF a déclaré qu’il ne comprenait pas comment le contenu des articles de presse mentionnés par le plaignant pouvait raisonnablement conduire à une conclusion en faveur de la divulgation. Selon l’OLAF, la société de tabac concernée n’était pas la seule à présenter sa version des faits et les médias ont largement fait état d’autres versions. De l'avis de l'OLAF, la question de savoir si un témoin ou une personne concernée par une enquête fait des déclarations publiques concernant son rôle dans les enquêtes de l'OLAF n'affecte pas la nécessité globale de protéger la réputation des personnes concernées par l'enquête et l'identité des informateurs et des témoins de l'OLAF. L’OLAF a réaffirmé qu’il avait l’obligation générale de protéger l’identité de ses informateurs [15].

33. L’OLAF a également souligné que la notion d’intérêt public supérieur ne s’applique qu’aux exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) no 1049/2001. L’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), à savoir la protection des données à caractère personnel, est soumise à des règles différentes. Ainsi que la Cour l’a jugé, cette disposition instaure un système spécifique et renforcé de protection d’une personne dont les données à caractère personnel pourraient, dans certains cas, être communiquées au public. Par conséquent, lorsqu'une demande vise à obtenir l'accès à des documents contenant des données à caractère personnel, les dispositions du règlement (CE) no 45/2001 deviennent applicables dans leur intégralité [16]. De l'avis de l'OLAF, le plaignant n'a fourni aucune justification expresse et légitime ni aucun argument convaincant démontrant la nécessité pour l'OLAF de transférer les données à caractère personnel contenues dans le rapport final [17].

34. Contrairement à ce qu’a affirmé le plaignant, l’OLAF n’a pas fait valoir que tous ses rapports finaux et autres documents étaient exemptés de l’application du règlement (CE) no 1049/2001. L’OLAF considère uniquement que les rapports finaux et les catégories similaires de documents détenus par l’OLAF sont couverts par la présomption générale de confidentialité reconnue à plusieurs reprises par la Cour [18]. Cette présomption n'exclut pas les rapports finaux de l'OLAF du champ d'application du règlement (CE) no 1049/2001, mais constitue une exception légitime à l'obligation de l'OLAF d'examiner spécifiquement et individuellement certaines catégories de documents auxquels l'accès a été demandé [19]. Il reste néanmoins loisible aux citoyens de prouver que certains documents relevant de ces catégories ou de leurs parties spécifiques devraient être divulgués sur la base d’un intérêt public supérieur.

35. Enfin, l’OLAF a maintenu qu’il avait soigneusement évalué la possibilité d’accorder un accès partiel au rapport d’enquête. Toutefois, au moment de sa décision sur la demande confirmative, l’OLAF est parvenu à la conclusion qu’un tel accès partiel n’était pas possible sans porter atteinte aux intérêts publics couverts par les exceptions prévues à l’article 4 du règlement (CE) no 1049/2001.

36. En réponse à la demande du Médiateur de fournir des informations précises sur l'enquête menée par les autorités maltaises et sur la question de savoir si cette enquête serait compromise par la publication du rapport, l'OLAF a indiqué que ses recommandations n'étaient pas contraignantes pour les autorités judiciaires nationales. L'OLAF a fait valoir que, conformément à l'article 9, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1073/99, ses rapports finaux constituent des éléments de preuve recevables dans le cadre des procédures administratives ou judiciaires des États membres. En vertu de l’article 27 des instructions de l’OLAF au personnel sur les procédures d’enquête, l’unité d’enquête responsable doit contrôler chaque année la mise en œuvre des recommandations de nature judiciaire adressées aux États membres. Dans la pratique, les autorités concernées sont invitées à informer l’OLAF dans un délai de 12 mois à compter de la transmission des recommandations. L'OLAF ne s'adresse généralement pas aux autorités judiciaires sans raison spécifique de demander des informations sur les mesures de suivi prises, car cela peut être perçu comme une pression inutile de la part de l'OLAF et pourrait nuire aux bonnes relations entre l'OLAF et les autorités judiciaires des États membres. En outre, selon une jurisprudence constante, l’OLAF n’est pas tenu de consulter les juridictions nationales sur la question de savoir si le droit procédural national s’oppose à la divulgation d’un document si l’OLAF invoque l’exception relative à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement. L’OLAF a déclaré que tel était le cas en l’espèce.

37. Dans ses observations, le plaignant a notamment déclaré qu'il n'avait pas présenté de nouvelle demande initiale en raison du ton ferme des décisions de l'OLAF rejetant sa demande d'accès. Le plaignant n’était pas non plus d’accord avec la distinction faite par l’OLAF entre la transparence dans une procédure administrative et dans une procédure législative. Elle a indiqué que, selon elle, la transparence des procédures administratives est souvent tout aussi importante. Le plaignant a en outre estimé qu’il était douteux que l’affaire engagée par M. Dalli puisse être utilisée par l’OLAF comme argument contre la divulgation.

L'évaluation du Médiateur

38. Le Médiateur prend note de la déclaration de l'OLAF (voir point 30 ci-dessus) selon laquelle l'OLAF et la Commission ont fourni des «explications précises et détaillées» de leurs actions lors de plusieurs auditions publiques devant la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen et que, à cette fin, le président du Parlement a accordé aux membres du comité l'accès tant au rapport d'enquête de l'OLAF qu'au rapport du comité de surveillance (sous réserve de stricte confidentialité).

39. Le Médiateur partage l'avis de l'OLAF selon lequel ces auditions publiques contribuent à maintenir la confiance des citoyens européens dans les bonnes performances des institutions de l'UE. Elle note également que le Président du Parlement a décidé d'accorder aux membres du comité l'accès tant au rapport d'enquête de l'OLAF qu'au rapport du comité de surveillance (sous réserve d'une stricte confidentialité). Toutefois, s’il est certainement vrai que porter la question et les pièces justificatives à l’attention du Parlement, au moyen d’auditions publiques, est essentiel pour maintenir la confiance des citoyens européens dans les bonnes performances des institutions de l’Union, ce fait n’implique pas, en soi, que l’accès du public aux pièces justificatives pertinentes, telles que le rapport d’enquête de l’OLAF, ne devrait pas être accordé. L’accès du public aux documents ne peut être refusé que si le refus est justifié conformément aux règles relatives à l’accès du public aux documents énoncées dans le règlement (CE) no 1049/2001.

40. Dans ce contexte, la Médiatrice note, avec approbation, que l’OLAF reconnaît lui-même que l’information du public sur ses enquêtes joue un rôle important dans la prévention de la fraude, sensibilise et renforce la confiance du public dans les institutions de l’UE (voir point 31 ci-dessus).

41. L’OLAF invoque tout d’abord la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001) pour justifier le refus d’accès du public au rapport d’enquête.

42. La décision définitive de l’OLAF refusant l’accès au rapport d’enquête de l’OLAF a été prise le 31 janvier 2013. La question de savoir si ce refus était justifié doit être examinée sur la base de la situation factuelle qui existait à l’époque.

43. Dans sa décision dans l’affaire 2048/2011/OV, la Médiatrice a conclu à l’existence d’une présomption générale selon laquelle l’accès du public aux documents relatifs à une enquête en cours de l’OLAF pourrait, en principe, porter atteinte à l’objectif de cette enquête en cours de l’OLAF. La Médiatrice a également conclu que, lorsqu’un rapport d’enquête de l’OLAF constitue un élément de preuve dans le cadre d’une procédure nationale en cours, l’accès du public au rapport d’enquête de l’OLAF pourrait compromettre l’objectif de la procédure nationale en cours [20]. La principale raison en est que la divulgation publique d’éléments de preuve provenant d’une enquête en cours pourrait nuire à l’utilisation de ces éléments de preuve dans un futur procès, en particulier si l’enquête pouvait conduire à un procès pénal.

44. L’OLAF a clôturé sa propre enquête en octobre 2012, après quoi il a transmis son rapport d’enquête à la Commission et aux autorités maltaises.

45. L’OLAF a fait valoir que son rapport contenait des informations relatives à l’identification des témoins et au traitement des informations reçues de ces témoins. Elle a déclaré que la divulgation publique de l’identité et des informations relatives aux témoins compromettrait les futures enquêtes de l’OLAF, car elle découragerait les particuliers d’envoyer à l’OLAF des informations sur d’éventuelles irrégularités financières. L’OLAF a insisté sur le fait que cela priverait l’OLAF et la Commission d’informations et porterait atteinte à l’élément essentiel de la conduite des enquêtes visant à protéger les intérêts financiers et économiques de l’UE. Le Médiateur note que si ce raisonnement peut justifier l’occultation de certaines parties spécifiques d’un rapport d’enquête (telles que les noms des témoins ou d’autres informations susceptibles de les identifier) avant la divulgation du rapport d’enquête au public, cette raison ne saurait suffire à justifier la non-divulgation de l’intégralité du rapport.

46. En ce qui concerne la remise en cause d'éventuelles enquêtes en cours menées par les autorités maltaises, il est apparu, au cours des enquêtes du Médiateur, que les autorités maltaises avaient ouvert au moins certaines enquêtes pénales sur la base du rapport d'enquête de l'OLAF. En résumé, en juin 2013, l’OLAF a révélé [21] que les autorités maltaises avaient, en décembre 2012, détenu et inculpé au moins une personne sur la base de son rapport d’enquête. La personne qui a été placée en garde à vue faisait, au moins en juin 2013, l ' objet d ' un procès pénal à Malte. À ce titre, une enquête pénale, fondée sur le rapport d’enquête de l’OLAF, était manifestement en cours le 31 janvier 2013, date à laquelle l’accès du public au rapport d’enquête de l’OLAF a été refusé.

47. Le fait qu’il y ait eu une enquête pénale en cours à Malte de décembre 2012 à juin 2013 au moins justifiait de ne pas rendre public le rapport d’enquête de l’OLAF en janvier 2013, étant donné que la divulgation publique des éléments de preuve dans le cadre de cette enquête pénale en cours aurait pu nuire à l’utilisation de ces éléments de preuve dans un futur procès pénal. Le Médiateur clôturera donc cette affaire en concluant à l’absence de mauvaise administration.

48. Toutefois, dans la lettre d’ouverture du 2 mai 2013, le Médiateur a demandé à l’OLAF de fournir des informations précises sur l’existence et la nature de l’enquête menée par les autorités maltaises, ainsi que sur les raisons pour lesquelles cette enquête serait compromise par la publication du rapport. Le Médiateur a également demandé à l’OLAF de l’informer s’il avait demandé l’avis des autorités judiciaires maltaises quant à l’incidence probable sur leurs procédures, le cas échéant, de la divulgation publique du rapport.

49. La raison pour laquelle le Médiateur a demandé à l’OLAF, dans sa lettre d’ouverture de son enquête, de répondre à ces questions, est qu’il ne pouvait pas être présumé, du simple fait que l’OLAF a envoyé un rapport d’enquête aux autorités nationales, que ces autorités agiraient sur la base de ce rapport. Il n’aurait pas pu être exclu, par exemple, que l’autorité nationale constate qu’il n’y a pas lieu de donner suite à un rapport ou qu’elle ignore simplement le rapport. Il incombait donc à l’OLAF de contacter les autorités maltaises pour vérifier si une enquête était en cours en janvier 2013 (ou du moins la perspective immédiate qu’une telle enquête soit entreprise) et pour vérifier l’incidence que la publication du rapport pourrait avoir sur cette enquête.

50. L’OLAF a indiqué, dans son avis adressé au Médiateur en octobre 2013, qu’il n’avait pas consulté les autorités maltaises avant de prendre sa décision le 31 janvier 2013. Elle a justifié cette réponse en affirmant que le fait de s’adresser aux autorités judiciaires sans raison spécifique pouvait être perçu comme une pression inutile sur elles.

51. Toutefois, la Médiatrice souligne que rien n’empêchait l’OLAF de se contenter de consulter les autorités maltaises pour leur demander l’état d’avancement de leur enquête en janvier 2013, la raison spécifique et valable de cette consultation étant qu’il y avait une demande d’accès du public au rapport d’enquête de l’OLAF, et que l’OLAF devait vérifier l’état d’avancement de toute enquête maltaise afin de déterminer si l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 s’appliquait à cette demande [22].

52. Une telle approche à l’égard des autorités maltaises, justifiée de cette manière, n’aurait pas pu être perçue comme exerçant une quelconque pression sur les autorités maltaises pour qu’elles agissent. La Médiatrice formulera donc les observations supplémentaires ci-dessous.

53. La Médiatrice considère que, à la lumière de sa conclusion figurant au point 47 ci-dessus, l’exception relative aux procédures pénales en cours justifiait que l’OLAF refuse la divulgation au moment pertinent. Il n’est donc pas nécessaire, dans le cadre de la présente enquête, d’apprécier les deux autres exceptions invoquées par l’OLAF, à savoir la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu et la protection des intérêts commerciaux des personnes physiques ou morales.

54. La Médiatrice attire l’attention sur le fait que si une nouvelle demande d’accès du public a été présentée en rapport avec le rapport d’enquête de l’OLAF, la décision de l’OLAF sur cette demande doit nécessairement dépendre de la situation factuelle au moment où l’OLAF prend une décision sur la demande d’accès du public. Les considérations pertinentes pour une telle décision incluront, bien sûr, la question de savoir si des enquêtes ou des procédures judiciaires pertinentes, dans lesquelles le rapport de l’OLAF constituerait une preuve recevable, sont toujours en cours, à Malte ou ailleurs. D’autres considérations pertinentes, qui pourraient justifier l’occultation du rapport d’enquête, peuvent porter sur la nécessité de protéger les données à caractère personnel et la vie privée de personnes spécifiques, ou sur les intérêts décrits au point 45 ci-dessus.

55. La Médiatrice note enfin qu’elle sait, par des articles de presse, qu’une version du rapport d’enquête de l’OLAF a été divulguée à la presse en avril 2013. La majeure partie du rapport est donc désormais dans le domaine public. Ce fait n’est toutefois pas pertinent aux fins de la présente enquête.

C. Conclusion

Sur la base de son enquête sur cette plainte, la Médiatrice conclut à l’absence de mauvaise administration. Elle fait ce qui suit

REMARQUES SUPPLÉMENTAIRES:

1. De l’avis du Médiateur, lorsque l’OLAF refuse l’accès à des documents en raison d’une procédure nationale en cours (invoquant l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001), il devrait fournir une motivation permettant au demandeur de comprendre pourquoi la divulgation des documents porterait concrètement et effectivement atteinte à la procédure nationale en cours.

2. Sauf dans des cas évidents, l’OLAF devrait demander des informations et des avis aux autorités nationales avant de refuser l’accès à des documents au motif que leur divulgation porterait atteinte aux procédures nationales en cours.

Le plaignant et l'OLAF seront informés de cette décision.

 

Emily O'Reilly

Fait à Strasbourg, le 16 décembre 2013

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[1] Le plaignant a également présenté la plainte 257/2013/OV, qui concerne sa demande d’accès du public aux documents de la Commission relatifs à la «démission» du commissaire Dalli.

[2] Le snus est un produit du tabac à usage oral qui n'est actuellement vendu légalement qu'en Suède.

[3] L’ancien commissaire Dalli a introduit un recours en annulation et un recours en indemnité devant le Tribunal le 24 décembre 2012 (affaire T-562/12, Dalli/Commission). Le recours en annulation porte sur une prétendue décision du président de la Commission du 16 octobre 2012 imposant au commissaire Dalli de présenter sa démission à la suite du rapport de l'OLAF. Le recours en indemnité vise à obtenir réparation du préjudice moral et matériel prétendument subi du fait de cette décision. Les détails de ces actions ont été publiés au Journal officiel du 1er février 2013.

[4] Le 19 octobre 2012, l’OLAF a déclaré qu’il avait renvoyé l’affaire aux autorités judiciaires maltaises compétentes «pour qu’elles examinent les aspects pénaux des actions des personnes impliquées».

[5] Règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[6] L’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 dispose que «[l]es institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection (...) des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé».

[7] Règlement (CE) n° 1073/99 relatif aux enquêtes effectuées par l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), JO L 136, p. 1.

[8] Affaires jointes T-391/03 et T-70/04, Franchet et Byk, Rec. 2006, p. II-2023, points 121 à 123.

[9] Affaire T-50/00, Dalmine Spa/Commission, Rec. 2004, p. II-2395, point 83.

[10] Arrêt Franchet et Byk, précité, points 108 à 118.

[11] Affaire C-404/10 P, Commission/Éditions Odile Jacob; Affaire C-477/10 P, Commission/Agrofert Holding.

[12] Règlement (CE) no 45/2001 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1).

[13] Affaire C-362/08 P, Internationaler Hilfsfonds/Commission, Rec. 2010, p. I-669, point 57.

[14] Affaire T-237/05, Éditions Odile Jacob/Commission, Rec. 2010, p. II-2245, point 161.

[15] Affaire T-237/94, N/Commission, RecFP p. I-A-97, II-289, point 81.

[16] Affaire C-28/08 P, Commission/Bavarian Lager, Rec. 2010, p. I-6055, points 60 et 63.

[17] Décision du Médiateur dans l'affaire 876/2011/RT, point 59.

[18] Affaire C-139/07 P, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, Rec. 2010, p. I-05885, points 55, 61 et 62; Arrêt dans l’affaire C-477/10 P, Commission/Agrofert Holding, Rec. 2012, p. I-0000, point 59.

[19] Affaire T-111/11, ClientEarth/Commission, non encore publiée au Recueil, point 67.

[20] Le Médiateur note, en particulier, que l’article 9, paragraphe 2, du règlement 1073/99 dispose que les rapports établis par l’OLAF à la suite d’une enquête «constituent des éléments de preuve recevables dans le cadre de procédures administratives ou judiciaires de l’État membre dans lequel leur utilisation s’avère nécessaire, de la même manière et dans les mêmes conditions que les rapports administratifs établis par les inspecteurs administratifs nationaux».

[21] Le Médiateur note que les notes d'intervention du directeur général de l'OLAF, lors de la réunion de la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen du 18 juin 2013, se lisent comme suit (voir page 2, deuxième paragraphe): «À la suite de la transmission du rapport d’enquête de l’OLAF au procureur général maltais, les autorités nationales compétentes ont ouvert leur propre enquête pénale concernant trois personnes. Un juge maltais a ensuite inculpé la personne qui aurait demandé le pot-de-vin, qui a été placée en garde à vue et qui fait actuellement l'objet d'un procès pénal, après avoir été libérée sous caution. Les autorités maltaises n’ont pas été en mesure de conclure l’enquête sur M. Dalli en décembre, lorsque l’autre personne a été inculpée. M. Dalli a présenté des certificats attestant qu’il n’était pas médicalement apte et ne pouvait donc pas être cité à comparaître. L'enquête pénale sur lui n'est pas encore terminée. Les déclarations récentes du commissaire de police maltais nouvellement nommé ne changent rien à ces faits.» Les notes d'intervention sont disponibles à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/speeches/speaking_points_mr_kessler_cont_18062013_fr.pdf

[22] Le Médiateur souligne que l'OLAF a consulté les autorités judiciaires nationales dans le cadre d'une autre affaire faisant l'objet de procédures au niveau national (affaires jointes 723/2005/OV et 795/2005/OV). Cela a permis à l’OLAF de divulguer certains documents demandés par le plaignant.