Le contexte de la plainte

1. La "réglementation-cadre fixant les conditions d'emploi des agents locaux de la Commission des Communautés européennes en service dans un pays tiers"[1] (ci-après la "réglementation-cadre") et la "réglementation fixant les conditions particulières d'emploi des agents locaux en service à [ville X]"[2] (ci-après les "conditions particulières") fournissent un cadre juridique fixant les conditions d'emploi ainsi que les droits et obligations des agents locaux de la Délégation permanente de l'Union européenne auprès des organisations internationales à [ville X] (ci-après la " Délégation").

2. Un litige a opposé des agents locaux de la Délégation à la Commission sur deux points: (a) la prolongation de l'autorisation de travail à temps partiel et (b) le droit des intéressées aux allocations familiales.

Faits pertinents relatifs au premier point

3. En [date], le chef de la Délégation a autorisé trois agents locaux à travailler à temps partiel. Il s'agit de trois mères ayant des enfants à charge; l'un a un enfant atteint d'une maladie grave[3], la deuxième est mère de deux enfants et la troisième est mère célibataire.

4. Le [date], les agents locaux susvisés ont demandé au chef de la Délégation de prolonger leur autorisation de travail à temps partiel. Le chef de la Délégation a transmis cette demande au directeur de ce qui était alors la DG RELEX[4] de la Commission européenne (ci-après le "directeur"). Dans sa réponse du [date], le directeur a déclaré que ni la réglementation-cadre ni les conditions particulières ne pouvaient être invoquées comme base juridique pour l'octroi du temps partiel à des agents locaux. Il a donc décidé de rejeter la demande de prolongation présentée par les agents locaux. Le directeur a ajouté qu'afin de ne pas mettre un terme à cette pratique de manière trop brutale, la suppression progressive du travail à temps partiel jusqu'à la fin de l'année [date] permettrait aux agents locaux de trouver d'autres arrangements.

5. Le [date], le plaignant, agissant en tant que représentant du comité du personnel de la Délégation[5], a introduit un recours contre la décision susmentionnée du directeur au nom des trois agents locaux. Il a fait valoir que, selon l'article 9, paragraphe 1, des conditions particulières[6], les agents locaux pouvaient bénéficier des droits et obligations prévus par le "régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique" (ci-après le "RAA")[7] ainsi que par la législation de [pays Y] applicable en la matière. Étant donné que la législation de [pays Y] prévoit la possibilité de travailler à temps partiel, les trois agents locaux devaient être autorisés à bénéficier de cette possibilité pour organiser leur temps de travail.

6. Dans sa réponse, le directeur a rejeté le recours du plaignant en déclarant qu'un fonctionnaire de la Commission s'était rendu en mission à [ville X] du [date] au [date] afin de vérifier le statut légal des agents locaux de la Délégation. Le fonctionnaire a conclu que "le régime de travail à temps partiel n'était pas une pratique généralisée pouvant avoir force de loi en [pays Y] ou dans [ville X]". Le directeur a fait valoir que les autorisations de travail à temps partiel avaient été accordées aux trois agents locaux pour une durée limitée, et ce à titre d'exception. Ces autorisations ne pouvaient constituer une modification de fait des conditions particulières.

7. Le plaignant a ensuite saisi la médiatrice du personnel de la Commission[8]. Le [date], la médiatrice du personnel de la Commission a recommandé au directeur de proposer, à titre exceptionnel, de prolonger la période de suppression progressive jusqu'à la fin de l'année [date]. Le directeur a accepté cette recommandation.

Faits pertinents relatifs au deuxième point

8. L'article 19, paragraphe 1, des conditions particulières[9] dispose que l'agent local ayant des enfants à charge, au sens de la législation de [pays Y] en matière d'allocations familiales, bénéficie des allocations prévues par cette législation.

9. Le [date], le chef de la Délégation a informé les agents locaux qui n'étaient pas de nationalité de [pays Y] mais résidaient à titre permanent en [pays Y] et étaient donc titulaires d'une carte de légitimation de type "E" (ci-après les  "titulaires d'une carte de légitimation "E"") que la Commission avait décidé de ne plus leur verser d'allocations familiales à compter du [date]. Cette décision était justifiée par le fait qu'ils n'étaient pas affiliés aux assurances de [pays Y] obligatoires ("nom de l'assurance"[10]) contrairement aux i) agents locaux de la Délégation de nationalité [pays Y] et aux ii) titulaires d'un permis de résidence de [pays Y] B ou C. Ces derniers, i) et ii), étaient déjà affiliés à [nom de l'assurance] à titre de "travailleurs indépendants".

10. Le [date], le plaignant a dénoncé la décision susmentionnée du chef de la Délégation auprès du directeur. Il a invoqué l'article 8 de la réglementation-cadre selon lequel les agents locaux des délégations de l'Union européenne ont droit à un salaire mensuel de base et aux allocations prévues par la réglementation et/ou les usages locaux[11]. Selon le plaignant, les allocations litigieuses étaient de nature contractuelle et devaient être versées par la Délégation à ses agents locaux titulaires d'une carte de légitimation "E".

11. Le [date], la Commission a fait appel aux services d'un cabinet d'avocats de [pays Y] afin d'obtenir un avis juridique sur la législation de [pays Y] applicable en matière d'allocations familiales pour les titulaires d'une carte de légitimation "E". Elle souhaitait savoir si les agents locaux concernés pouvaient être invités à rembourser les allocations familiales déjà perçues. Le cabinet d'avocats de [pays Y] a estimé que, selon la législation de [pays Y], la Délégation de l'Union européenne devait verser les allocations familiales aux titulaires d'une carte de légitimation "E" car elles étaient contractuellement dues. Les agents locaux ne devaient donc pas être invités à rembourser les allocations déjà perçues.

12. Le [date], le directeur a décidé que les allocations familiales continueraient d'être versées aux titulaires d'une carte de légitimation "E" à condition qu'ils puissent prouver qu'ils avaient effectivement transféré les montants qu'ils avaient déjà perçus de la Délégation à la caisse de compensation de [pays Y] concernée équivalant à [nom de l'assurance] (ci-après la "condition spécifique"). Dans ce cas, ces membres du personnel seraient dans la même situation que d'autres catégories d'agents locaux (ayant la nationalité de [pays Y] ou en possession d'un permis de résidence A ou B).

13. À partir de [date], la Délégation, en se conformant à la législation de [pays Y] selon laquelle tout agent local doit s'affilier à un régime social obligatoire, a introduit une nouvelle pratique. Elle a commencé à payer les contributions aux allocations familiales pour tous les agents locaux, y compris les titulaires d'une carte de légitimation "E", directement à la Caisse de [ville X] de compensation.

14. Le 8 mars 2010, le plaignant a saisi le Médiateur.

Le sujet de l'enquête

15. Dans sa plainte, le plaignant allègue que la Commission n'a pas fourni de motifs convaincants:

1) en ce qui concerne sa décision de refuser aux agents locaux concernés l'autorisation de travailler à temps partiel, et

2) en ce qui concerne sa décision i) de ne pas verser d'allocations familiales aux agents locaux de la Délégation de l'Union européenne titulaires d'une carte de légitimation "E" en [date], à moins qu'ils ne remplissent une "condition spécifique", et ii) de demander aux agents locaux concernés de rembourser les allocations familiales déjà perçues.

16. Il a estimé que la Commission

1) devait autoriser les agents locaux concernés à continuer de travailler à temps partiel;

2) devait verser les allocations familiales aux agents locaux titulaires d'une carte de légitimation "E".

L'enquête

17. Le 26 mai 2010, le Médiateur a ouvert une enquête sur les allégations et les demandes susmentionnées du plaignant.

18. Le 25 août 2010, la Commission a transmis son avis. Le Médiateur l'a communiqué au plaignant en l'invitant à formuler des observations, ce qu'il a fait le 27 septembre 2010.

19. Le 4 octobre 2011, le Médiateur a adressé une proposition de solution à l’amiable à laquelle le Service européen pour l'action extérieure (SEAE)[12] a répondu le 30 novembre 2011. Cette réponse a été transmise au plaignant pour observations. Le plaignant a fait part de ses observations le 30 janvier 2012.

20. Le 25 juin 2012, le Médiateur a adressé un projet de recommandation au SEAE, conformément à l'article 3, paragraphe 6, de son statut.

21. La réponse du SEAE au projet de recommandation du 9 octobre 2012 a été transmise au plaignant, avec une invitation à présenter ses observations. Le plaignant n'a fait part d'aucune observation.

L'examen et les conclusions du Médiateur

A. Allégation relative à l'absence de motivation convaincante du refus d'accorder le temps partiel et demande y afférente

Les arguments présentés au Médiateur

22. À l'appui de son allégation, le plaignant fait valoir que l'article 9 des conditions particulières[13] prévoit que l'agent local est soumis et se voit reconnaître l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière. De plus, la Commission devait raisonnablement savoir qu'il est de pratique courante en [pays Y] que les travailleurs puissent être autorisés à bénéficier d'un temps partiel. Il a joint à sa plainte des statistiques officielles publiées par [pays Y] pour l'année [date]. Étant donné que, selon les statistiques pertinentes, plus de la moitié des femmes employées en[pays Y] travaillait à temps partiel, contre 1/8e des hommes, il a estimé que le travail à temps partiel était "une caractéristique propre au travail des femmes en[pays Y]".

23. Dans son avis, la Commission déclare qu'elle a décidé de refuser le travail à temps partiel en tenant compte du fait qu'aucune disposition ne figure dans le RAA, la réglementation-cadre et les conditions particulières qui ouvrirait à la Commission la possibilité d'appliquer aux agents locaux dans les délégations le temps partiel. Elle ajoute que le travail à temps partiel "ne fait pas l'objet de dispositions contraignantes" de la législation de [pays Y] et qu'il ne constitue pas une pratique généralisée pouvant avoir force de loi en [pays Y] ou dans [ville X]. En l'absence de base juridique et compte tenu de "l'intérêt du service", la Commission déclare que l'application du travail à temps partiel aux agents locaux de la Délégation n'est pas possible.

24. Dans ses observations, le plaignant fait observer qu'en juin 2008, 56,9 % des femmes employées en [pays Y] travaillaient à temps partiel. Il estime également que rien dans la réglementation-cadre ni dans les conditions particulières ne s'oppose au travail à temps partiel des agents locaux.

L'analyse préliminaire du Médiateur conduisant à une proposition de solution à l'amiable

25. Dans son avis, la Commission a justifié sa décision de suspendre l'autorisation de travail à temps partiel accordée aux trois agents locaux par les motifs suivants: i) le travail à temps partiel des femmes ne constitue pas une pratique généralisée en [pays Y], ii) la législation [pays Y] ne contient aucune "disposition contraignante" à cet égard et le RAA, la réglementation-cadre et les conditions particulières ne contiennent aucune disposition concernant l'octroi du temps partiel; et iii) aucun "intérêt du service" ne justifie le temps partiel. Le Médiateur a donc apprécié ces motifs.

26. En ce qui concerne le point i), de l'avis du Médiateur, il n'est pas exagéré de considérer qu'au regard des chiffres fournis par le plaignant (56,9 % des femmes employées en [pays Y] travaillent à temps partiel), le travail à temps partiel est, pour le moins, une possibilité généralisée offerte aux femmes de ce pays.

27. En ce qui concerne le point ii), le Médiateur n'a pas saisi clairement quel type de dispositions juridiques la Commission souhaitait désigner en parlant de l'absence de "dispositions contraignantes" dans la législation [pays Y] en matière de travail à temps partiel. En vertu du droit national, un régime de travail à temps partiel est généralement régi soit par convention collective soit par des contrats conclus individuellement entre l'employeur et l'employé, tous deux ayant force juridique contraignante uniquement entre les parties. Par conséquent, le travail à temps partiel est davantage une possibilité offerte par l'employeur à ses employés par contrat. Même en l'absence de "dispositions contraignantes" générales dans la législation [pays Y] prévoyant que le travail à temps partiel devrait obligatoirement être accordé en cas de demande, les parties aux conventions collectives ou aux contrats de travail individuels sont libres de négocier et de proposer cette possibilité.

28. Selon une jurisprudence constante, les droits et les obligations des agents locaux sont régis uniquement par leur contrat de travail qui repose sur la législation locale[14]. De fait, en 2001, les agents locaux, toutes mères de famille (la première doit prendre soin de son enfant malade, la deuxième est mère de deux enfants et la troisième est mère célibataire) ont négocié avec succès cette possibilité avec la Délégation et leurs contrats leur permettaient de conserver cette forme de travail pendant plusieurs années.

29. De surcroît, comme l'a souligné à juste titre le plaignant dans ses observations, même si le RAA, la réglementation-cadre et les conditions particulières n'évoquent pas le travail à temps partiel, ils n'excluent pas non plus d'accord sur cette forme de travail.

30. Partant, le motif ii) de la Commission ne pouvait être accepté.

31. En ce qui concerne le point iii), le Médiateur a estimé que l'expression "intérêt du service" n'est pas suffisamment explicite, mais requiert des explications complémentaires en ce qui concerne la nature que pourraient revêtir les intérêts du service dans le cas d'espèce. Selon la jurisprudence des juridictions de l'Union, l'autorité investie du pouvoir de nomination dispose d'un pouvoir d'appréciation en ce qui concerne les intérêts du service[15]. Toutefois, le pouvoir d'appréciation susmentionné ne saurait être arbitraire et l'institution devrait dûment expliquer les raisons qui ont présidé à la décision fondée sur les intérêts du service. Ainsi, les principes de bonne administration  et l'obligation faite à l'institution de tenir compte du bien-être des fonctionnaires seraient-ils respectés[16].

32. Dans le cas d'espèce, la Commission n'a toutefois donné aucune explication quant à sa décision selon laquelle aucun "intérêt du service" ne justifiait que les agents locaux concernés soient autorisés à travailler à temps partiel,  ni expliqué pour quels motifs cette forme de travail devait être interdite dans la Délégation pour l'ensemble des agents locaux. l'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne[17] et à l'article 18 du code européen de bonne conduite administrative[18], requièrent cependant de fournir de telles explications.

33. Le Médiateur a conclu que la Commission pourrait réexaminer le problème selon lequel l'intérêt du service implique d'interdire le travail à temps partiel au sein de la Délégation d'une manière générale et ainsi, de mesurer l'intérêt du service face à l'intérêt des trois agents locaux dont la situation familiale est objectivement complexe. A cette occasion, la Commission pourrait prendre en considération l'article 33 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne qui prévoit une protection juridique, économique et sociale de la famille et le fait que le travail à temps partiel aurait permis à ces agents d'organiser en souplesse leur vie privée et leur vie professionnelle. Partant, le Médiateur propose ci-après une solution à l'amiable, conformément à l'article 3, paragraphe 5, de son statut.

34. Le Médiateur a fait une proposition de solution a l'amiable, conformément à l’article 3, paragraphe 5, de son statut. Cette proposition se lit tel qu'elle suit: "la Commission pourrait (1) réexaminer si l'intérêt du service justifie son refus d'autoriser le temps partiel pour les agents locaux de sa Délégation soit de manière générale ou dans le cas spécifique; et, (2) dans l'hypothèse ou le ré examen conduit la Commission à maintenir sa position selon laquelle le travail à temps partiel est incompatible avec l'intérêt du service, de donner les raisons appropriées adressant tous les intérêts en jeu".

Les arguments présentés au Médiateur après la proposition de solution à l'amiable

35. Le Service européen pour l'action extérieure (SEAE)[19] a rejeté la proposition de solution à l'amiable du Médiateur. Le SEAE a rappelé que la Commission avait décidé de ne pas prolonger l'autorisation de travail à temps partiel accordée aux trois agents locaux concernés car i) il n'existe pas de "dispositions contraignantes" dans la législation [pays Y] permettant aux femmes qui travaillent de travailler à temps partiel et ii) le RAA, la règlementation cadre ou les conditions particulières ne comportent aucune disposition concernant le temps partiel. Le SEAE a ajouté que cette décision s'appuyait sur un avis du Service juridique de la Commission de février 2010[20], en vertu duquel la Commission ne peut octroyer le temps partiel à ses agents locaux en l'absence de dispositions précises dans le RAA. De manière analogue, le Statut avait été modifié en 2004 pour permettre l'octroi d'un congé parental aux fonctionnaires. Par conséquent, les décisions de ne pas octroyer de temps partiel corrigeaient une erreur d'appréciation de la Commission. Compte tenu de ce qui précède, le SEAE a estimé que la Commission avait dûment motivé sa décision de ne pas prolonger l'autorisation de travail à temps partiel pour les trois agents locaux en question.

36. Le SEAE a rappelé également qu'une période de suppression progressive (phasing out) du travail à temps partiel avait été mise en place jusque fin [date] pour les trois agents locaux puis étendue jusqu'en [date]. Le SEAE a également rejeté la remarque du Médiateur selon laquelle les agents locaux avaient négocié avec succès des emplois à temps partiel avec la Délégation et que leurs contrats avaient autorisé cette forme de travail pendant des années. À cet égard, le SEAE a souligné que le temps partiel avait été octroyé aux trois agents locaux à titre exceptionnel et pour des périodes limitées et non pas en vertu de leurs contrats de travail.

37. Le SEAE convient que même si le RAA, la réglementation cadre et les conditions particulières sont muets en ce qui concerne le travail à temps partiel, ils n'interdisent pas cependant d'autoriser cette forme d'emploi. Néanmoins, l'absence de base juridique constitue un obstacle à l'octroi du travail à temps partiel. Le SEAE estime en effet que le travail à temps partiel n'est pas une option négociable entre les parties, que l'employeur pourrait accorder en l'absence de base juridique contraignante.

38. Le SEAE considère en outre que les chiffres de 56,9 % (représentant des femmes travaillant en [pays Y]qui bénéficient de temps partiel) fournis par le plaignant témoignent uniquement d'une tendance et ne constituent pas une base légale contraignante ni la preuve d'une pratique généralisée en [pays Y] du travail à temps partiel pour les femmes.

39. Le SEAE a également souligné que la décision de la Commission de ne pas renouveler le temps partiel n'était pas motivée par des considérations relevant de l'intérêt du service. La mention de l'intérêt du service dans le précédent avis de la Commission constituait une observation générale sans lien avec le cas des trois agents locaux. Cette remarque avait pour but de souligner que l'intérêt du service est un critère dont il faut également tenir compte, en complément de l'existence de bases légales contraignantes, pour la décision d'octroyer ou non le temps partiel. Par exemple, dans le cas d'agents locaux impliqués en tant qu'initiateurs dans les circuits financiers, l'intérêt du service doit également être pris en compte (en plus du critère de la base légale) avant toute prise de décision concernant l'octroi du temps partiel.

40. Le SEAE doit garantir l'égalité de traitement entre tous les agents locaux en service dans ses délégations. À cet égard, le SEAE a rejeté de nombreuses demandes de temps partiel du fait de l'absence d'une base juridique adéquate. Le SEAE a octroyé à titre exceptionnel aux trois agents locaux en question la possibilité de travailler à temps partiel pendant deux ans afin de mieux organiser la transition vers un régime de travail à temps plein. Néanmoins, une autre prolongation de cette période modifierait de facto la base juridique et porterait atteinte au principe d'égalité de traitement.

41. Enfin, le SEAE a souligné que les horaires flexibles sont un moyen permettant aux personnes en place dans toutes les délégations de concilier les exigences de la vie professionnelle et de la vie privée.

42. Dans ses observations, le plaignant a rappelé que bien qu'il n'existe pas de bases légales contraignantes en [pays Y] concernant le travail à temps partiel, il s'agit d'une pratique courante, reconnue par les autorités nationales. Le plaignant a cité des exemples de pratique de temps partiel en place dans plusieurs entreprises de [pays Y].

L'analyse du Médiateur conduisant à un projet de recommandation

43. Le Médiateur a déploré que dans sa réponse à la proposition de solution à l'amiable, le SEAE ait, somme toute, avancé les mêmes arguments que ceux figurant dans l'avis de la Commission sur la présente plainte.

44. De plus, le Médiateur a rappelé que bien qu'il n'existe pas de dispositions juridiquement contraignantes dans la législation de [pays Y], exigeant des employeurs qu'ils octroient un régime de travail à temps partiel, les statistiques fournies par le plaignant montrent que le travail à temps partiel est davantage une pratique courante sur le marché du travail de [pays Y] qu'une simple tendance. De fait, les données statistiques pourraient servir de preuve fiable[21]. Qui plus est, cette pratique est largement approuvée par les autorités administratives, comme le montre le plaignant dans ses observations[22].

45. Deuxièmement, le Médiateur a observé que le SEAE a affirmé (i) qu'il n'existait pas de base juridique dans la législation pertinente de l'Union[23] permettant d'étudier (positivement ou négativement) les demandes de temps partiel présentées par les agents locaux; (ii) que les autorisations concernées octroyées en 2001 ne découlaient pas de contrats individuels et (iii) que les agents locaux dans d'autres délégations ne bénéficiaient pas d'un régime de travail à temps partiel.

46. Le Médiateur a cependant rappelé qu'en vertu de l'article 9, paragraphe 1, des conditions particulières[24], les droits et obligations du personnel local en question découlent du droit local applicable (écrit et coutumier) en plus du droit de l'Union applicable en la matière. D'ailleurs, la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques[25] fait obligation aux délégations de respecter le droit local. Il s'ensuit que si le droit de l'Union ne réglemente pas la question, le droit local et la pratique légale devraient, en toute logique, pallier cette lacune. À cet égard il convient également de noter que les conditions de travail des agents locaux dans chaque délégation de l'Union sont régies par un droit local réel qui diffère d'un pays à l'autre (bien que l'ensemble du personnel travaille dans le cadre d'une même réglementation de l'Union); c'est pourquoi la comparaison entre les agents locaux travaillant dans les différentes délégations n'est pas pertinente en l'espèce. Selon une jurisprudence constante, le principe d'égalité de traitement exige que deux catégories de personnes dont la situation de droit et de fait est essentiellement similaire soient traitées de la même manière ou que deux catégories de personnes dont les situations de droit et de fait sont différentes soient traitées de façon différente. Le SEAE n'a pas démontré que la situation de droit des agents locaux dans d'autres délégations était la même que celle des trois agents locaux en question.

47. Sur la base des explications fournies par le SEAE, le Médiateur a également compris que l'intérêt du service ne joue aucun rôle dans la décision d'octroyer ou non le temps partiel à ces trois agents ou, du moins, ne fait pas obstacle à cette décision.

48. Concernant l'argument avancé par le SEAE sur les horaires flexibles, le Médiateur n'a pas partagé l'idée selon laquelle, en somme, les horaires flexibles et le temps partiel sont une seule et même chose parce qu'ils ne permettent pas de répondre de la même manière aux mêmes besoins (à la fois de la vie professionnelle et de la vie privée) pour les travailleurs ayant des responsabilités familiales.

49. Le Médiateur a rappelé que les horaires flexibles ne sauraient compléter ou se substituer au temps partiel. À cet égard, si les horaires flexibles permettent de répondre aux besoins du personnel tant au niveau de la vie professionnelle que de la vie privée dans un nombre limité de situations, ils n'ont pas d'incidence sur le nombre d'heures travaillées et demeurent une option dans le cadre d'un emploi à plein temps. Cette option ne répond pas forcément à tous les besoins des travailleurs ayant des responsabilités familiales.

50. En outre, le Médiateur n'a pas saisi la remarque du SEAE sur la modification du Statut. Il semble en effet que le travail à temps partiel ne figure toujours pas dans la dernière version du Statut, en cours de négociation. Cela confirme, une fois encore, que seul le droit local ou le droit coutumier est applicable en l'espèce.

51. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a conclu que même si la législation de [pays Y] n'impose pas d'obligation d'octroyer le temps partiel, la pratique légale courante en [pays Y] est d'autoriser le travail partiel et cette pratique devrait donc être suivie par la Délégation à [ville X] en l'absence de règles pertinentes dans le droit de l'Union applicable en la matière. De surcroît, les arguments avancés par le SEAE ne suffisent pas à aboutir à une conclusion différente.

52. De plus, le Médiateur a estimé que le SEAE devrait non seulement revoir sa décision concernant les trois agents locaux en [pays Y], mais également entamer une réflexion générale sur le régime de travail à temps partiel des agents locaux dans toutes ses délégations à travers le monde.

53. Le Médiateur a rappelé que l'article 1 quinquies du Statut encourage les institutions de l'Union à adopter des mesures prévoyant des avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice d'une activité professionnelle par le sexe sous-représenté ou à prévenir ou compenser des désavantages dans la carrière professionnelle. En outre, la Commission a elle-même reconnu[26] que le travail à temps partiel est une solution permettant de concilier vie professionnelle, vie privée et vie de famille.

54. Par ailleurs, le SEAE pourrait s'inspirer des bonnes pratiques identifiées et des règles pertinentes de l'Organisation mondiale du travail. Cette organisation a reconnu les besoins particuliers, en termes de conditions d'emploi, des travailleurs ayant des responsabilités familiales en adoptant une convention spécifique[27]. Le préambule de cette convention affirme que "bon nombre des problèmes auxquels sont confrontés tous les travailleurs sont aggravés dans le cas des travailleurs ayant des responsabilités familiales," et reconnaît "la nécessité d'améliorer la condition de ces derniers [...] par des mesures répondant à leurs besoins particuliers". De plus, les États membres devraient viser à permettre aux personnes ayant des responsabilités familiales qui occupent ou désirent occuper un emploi d'exercer leur droit de l'occuper ou de l'obtenir sans faire l'objet de discrimination et, dans la mesure du possible, sans conflit entre leurs responsabilités professionnelles et familiales[28].

55. L'Organisation internationale du travail a été plus loin et a reconnu le travail partiel[29] comme étant une forme appropriée d'emploi qui pourrait permettre aux travailleurs ayant des responsabilités familiales de gérer avec efficacité leurs vies privée et professionnelle. La Convention sur le travail à temps partiel impose aux États membres "le réexamen des dispositions de la législation susceptibles d'empêcher ou de décourager le recours au travail à temps partiel ou l'acceptation de ce type de travail" et invite les États membres à porter une attention spéciale "aux besoins et aux préférences de groupes spécifiques" tels que les travailleurs ayant des responsabilités familiales[30].

56. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a estimé que le SEAE n'a pas suffisamment motivé sa décision de ne pas octroyer de temps partiel aux trois agents locaux concernés. Ceci constitue un exemple de mauvaise administration. Il a proposé dès lors le projet de recommandation ci-dessous, en vertu de l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen.

Le SEAE devrait réexaminer sa décision de ne pas octroyer de temps partiel aux trois agents locaux concernés ou la motiver suffisamment s'il décide de son maintien.

Les arguments présentés au Médiateur après le projet de recommandation

57. Dans sa réponse au projet de recommandation, le SEAE s'est tout d'abord engagé à continuer à étudier la possibilité de modifier ses bases juridiques et sa politique en ce qui concerne l'octroi éventuel du temps partiel à des agents locaux dans certains cas, de façon à répondre aux suggestions faites par le Médiateur aux points 54 et 55 de son projet de recommandation. À cet égard, le SEAE a indiqué qu'il avait relancé les discussions avec la Commission sur la façon dont ces modifications pourraient être apportées. Ces discussions sont en cours.

58. Le SEAE a ensuite justifié de manière détaillée sa décision de ne pas accorder aux trois agents locaux concernés l'autorisation de travailler à temps partiel.

59. Il a de nouveau affirmé qu'il n'existait pas de base juridique dans la législation pertinente de l'Union[31] pour l'octroi du temps partiel à des agents locaux. Par conséquent, l'autorisation temporaire de travail à temps partiel a été accordée par un avenant annexé à leur contrat de travail. L'avenant était le résultat d'une négociation entre l'employeur et l'employé et ne se fondait sur aucune règlementation contraignante. En outre, ces modalités temporaires de travail à temps partiel était accordées à titre exceptionnel, pour des périodes limitées (les agents locaux devaient renouveler chaque année leur demande d'avenant) et ne créaient pas les conditions d'un octroi obligatoire du temps partiel.

60. En ce qui concerne la pratique du travail à temps partiel en [pays Y],  (voir point 44 ci-dessus), le SEAE estime qu'elle se limite à autoriser l'employeur et l'employé à négocier la possibilité d'y avoir recours. Elle n'impose à l'employeur aucune obligation légale d'octroyer le temps partiel. En outre, si la délégation à [ville X] suivait une telle pratique en l'absence de dispositions pertinentes dans la législation applicable de l'Union, cela irait à l'encontre de la jurisprudence établie de la Cour sur l'application de la législation nationale aux agents locaux des délégations, selon laquelle l'institution est libre de fixer les conditions d'emploi, en particulier en ce qui concerne l'organisation interne de son travail[32]. Le SEAE a estimé qu'il avait pleinement respecté les règles et pratiques en vigueur en [pays Y], en ce qui concerne le temps partiel et que les trois agents locaux de la délégation ne s'étaient pas vus privés d'un droit légal auquel auraient accès les autres employés de [pays Y].

61. Dans ces circonstances, la Commission n'était pas tenue d'accéder aux demandes des trois agents locaux sur la base des règles existantes. Néanmoins, la Commission n'est pas restée sourde aux demandes de ces agents et a décidé de mettre en place une période de transition facultative d'une année. Elle a en outre pris la décision de prolonger la période de transition.

62. Le SEAE a ensuite souligné que sa décision de refuser le travail à temps partiel aux trois agents était également justifiée par la nécessité de gérer l'organisation interne de sa délégation d'une façon qui réponde aux besoins des institutions. La décision était motivée par plusieurs facteurs, dont un accroissement de la charge de travail et la nécessité d'améliorer l'efficacité de l'organisation de la délégation à la suite du processus de réforme mené par les Nations unies et de la mise en place du Conseil des droits de l'homme des Nations unies. Ces facteurs externes ont eu une incidence sur l'organisation interne dans la mesure où la délégation a par la suite également été divisée en deux: une délégation auprès des Nations unies et une mission auprès de l'Organisation mondiale du commerce. Par ailleurs, l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1^er décembre 2009 et les travaux relatifs à la mise en place du SEAE le 1^er janvier 2011, ainsi que les problèmes d'organisation connexes, y compris la reprise des missions assumées auparavant par l'État membre exerçant la présidence du Conseil, ont encore alourdi la charge de travail de la délégation. Celle-ci a donc dû tirer le meilleur profit de ses ressources humaines.

63. Enfin, le SEAE a rappelé que les modalités temporaires de travail à temps partiel accordées aux trois agents locaux concernés allaient de 80% à 95% de la durée normale de travail. Le degré d'adaptation demandé ne serait donc selon lui pas aussi important que dans le cas d'un employé qui travaillait auparavant à mi-temps.

L'analyse du Médiateur après le projet de recommandation

64. Le Médiateur salue tout d'abord la décision du SEAE de revoir sa politique en matière de travail à temps partiel pour les agents locaux de ses délégations dans le monde entier. Il a également observé que le SEAE, dans sa réponse au projet de recommandation, fournissait des explications détaillées sur les raisons pour lesquelles il avait décidé de refuser aux trois agents locaux concernés l'autorisation de travailler à temps partiel, à savoir i) l'absence de base juridique dans la règlementation européenne et locale pertinente (premier argument) et ii) l'intérêt du service (deuxième argument).

65. En ce qui concerne le premier argument, le Médiateur n'est pas convaincu par l'interprétation du SEAE selon laquelle la jurisprudence sur l'application de la législation nationale aux agents locaux des délégations s'opposait à ce que la délégation à [ville X] suive la pratique juridique courante en [pays Y],  en matière de travail à temps partiel. Le Médiateur ne voit pas comment la décision d'octroyer le temps partiel aux trois agents locaux - qui, comme l'a finalement reconnu le SEAE, consistait en un avenant au contrat de travail résultant d'une négociation entre la délégation et les agents locaux - pourrait limiter ou entraver la liberté de la délégation de fixer les conditions d'emploi des agents locaux. Même si le SEAE n'était pas tenu d'accéder aux demandes des trois agents locaux, sur la base de la règlementation existante de l'Union, il ne lui était pas interdit de négocier librement avec les agents locaux concernés et de leur ouvrir cette possibilité. En outre, le fait que la pratique du travail à temps partiel ne soit établie dans aucun texte de droit local, mais qu'il en soit fait usage sur une base générale - l'employeur et l'employé pouvant négocier la possibilité d'y avoir recours - pourrait en réalité constituer une référence juridique suffisante pour fonder la décision du SEAE d'octroyer le temps partiel.

66. Le Médiateur est toutefois en mesure d'accepter le second argument du SEAE. Il constate que celui-ci a modifié sa position antérieure (voir point 39 plus haut) et estime désormais que sa décision de refuser d'accorder aux agents locaux l'autorisation de travailler à temps partiel était également motivée par des facteurs liés à l'intérêt du service. À cet égard, il admet que les circonstances, telles que le processus de réforme opéré par les Nations Unies, ainsi que les contraintes d'organisation liées à la mise en place du SEAE, ont eu un impact sur l'organisation interne de la délégation et pourraient par conséquent constituer un motif suffisant pour justifier la décision de refuser l'octroi du temps partiel aux agents locaux.

67. Le Médiateur déplore que le SEAE n'ait pas été en mesure de fournir une justification adéquate de sa décision à un stade moins avancé de l'enquête. Il estime toutefois que le SEAE a clairement expliqué - quoique tardivement - dans sa réponse au projet de recommandation pourquoi il ne pouvait pas accorder aux agents locaux concernés l'autorisation de travailler à temps partiel.

68. Le Médiateur observe également que le plaignant n'a pas présenté d'observations contestant la justification du SEAE évoquée ci-dessus.

69. Le Médiateur estime par conséquent que le SEAE a pris les mesures adéquates pour mettre en œuvre son projet de recommandation. Il a donc décidé de classer l'affaire.

B. Allégation relative à l'absence de motivation convaincante de sa décision de ne pas verser d'allocations familiales aux agents locaux concernés

Les arguments présentés au Médiateur

70. À l'appui de son allégation, le plaignant déclare que i) la Commission n'a pas suivi l'avis du cabinet d'avocats de [pays Y],  selon lequel les allocations familiales en question étaient de nature contractuelle et devaient être versées aux titulaires d'une carte de légitimation "E". Il ajoute que ii) la Délégation a versé pendant des années les allocations familiales directement aux titulaires d'une carte de légitimation "E". La Délégation a brusquement décidé d'abroger cette pratique sans en informer les agents locaux concernés.

71. Dans son avis, la Commission explique qu'avant le [date], la Délégation était considérée par les autorités de [pays Y],  comme un employeur exonéré de l'affiliation à le [nom de l'assurance[. Elle payait elle-même aux agents locaux en question les allocations familiales. Afin de remédier à cette situation non conforme aux dispositions de [pays Y],  en matière d'assurances obligatoires, la Délégation a demandé aux agents locaux titulaires d'une carte de légitimation "E" de s'inscrire eux-mêmes auprès de [nom de l'assurance] (ou de caisses analogues) et de payer eux-mêmes leur contribution afin de percevoir directement les allocations de la caisse. Ceci aurait permis à la Commission de rembourser leur contribution comme dans le cas des agents locaux affiliés à [nom de l'assurance]  (ressortissants de [pays Y] et titulaires d'un permis de résidence B ou C). La Commission déclare que, suite à des contrôles des services de la DG Nom de la DG, ces agents locaux n'ont pas démontré leur affiliation à [nom de l'assurance]  ou à une caisse analogue. En conséquence, la Commission a suspendu le remboursement de la prestation à compter du [date]. À partir du [date], la législation de [pays Y]  a changé et la Délégation a dû payer les contributions aux allocations familiales pour tous les agents locaux directement à la Caisse [ville X] de compensation.

72. La Commission indique que les allocations familiales font partie des prestations octroyées par [nom de l'assurance]   et qu'elle ne peut se substituer à [nom de l'assurance]  dans ce rôle. L'article 19, paragraphe 1, des conditions particulières[33] n'oblige pas la Commission à octroyer les allocations familiales directement à ses agents locaux, indépendamment des prestations sociales publiques de même nature. Il établit clairement que les allocations familiales dont bénéficie l'agent local sont celles prévues par le régime de [pays Y].

73. La Commission conclut que les agents locaux ont bénéficié "pendant un certain temps" d'une prestation à laquelle ils n'avaient pas droit. La décision de suspendre le paiement était basée sur l'application des dispositions de la législation locale et le respect des règles financières et de contrôle de la Commission selon lesquelles toute dépense doit être dûment justifiée. Elle a toutefois décidé de ne pas procéder à la répétition de l'indu par rapport aux allocations indûment versées aux agents locaux concernés. Cette décision de ne pas procéder à la répétition de l'indu prouve sa bonne volonté au regard de la situation des agents locaux concernés.

74. Dans ses observations, le plaignant réitère son avis selon lequel le cabinet d'avocats de [pays Y]   a conclu que ces allocations familiales étaient de nature contractuelle et que les agents locaux ne devaient pas être tenus de rembourser les montants déjà perçus.

L'analyse du Médiateur

75. Le Médiateur croit savoir que, si une personne employée en [pays Y]  doit être affiliée à [nom de l'assurance]  en vertu de la législation de [pays] , celle-ci doit payer ses contributions à [nom de l'assurance Y]   pour bénéficier par la suite des allocations versées par [nom de l'assurance]  . Jusqu'en [date], les titulaires d'une carte de légitimation "E" n'étaient toutefois pas affiliés car leur employeur, la Délégation, était exonéré du paiement des contributions à [nom de l'assurance]  pour ces mêmes personnes. Par conséquent, la Délégation leur versait directement les montants correspondants aux allocations en question.

76. La Commission a toutefois fait valoir que, selon elle, ces montants ne pouvaient être considérés comme des allocations familiales au regard de la législation de [pays Y], car les allocations devraient uniquement être versées par les caisses de [pays Y],. Les titulaires d'une carte de légitimation "E" auraient donc dû transférer les montants payés par la Commission aux caisses concernées et ne bénéficier des allocations familiales qu'à travers ces caisses.

77. Le Médiateur note que la Commission n'a cependant pas indiqué à quelle loi de [pays Y] elle se référait pour justifier son argument selon lequel elle était exonérée du versement des contributions à [nom de l'assurance].

78. Cette référence eut été particulièrement importante pour permettre au Médiateur d'évaluer cet aspect de l'affaire compte tenu de la teneur de l'avis juridique émis par le cabinet d'avocats de [pays Y] selon lequel les montants payés par la Commission étaient dus car il s'agissait d'allocations de nature contractuelle. De plus, il convient de relever que l'article 19, paragraphe 1, des conditions particulières ne mentionne effectivement pas l'autorité qui doit verser les allocations familiales aux agents locaux.

79. Le Médiateur note cependant que la Commission a accepté de ne pas demander le remboursement des allocations versées aux intéressés en [date] et qu'à partir de[date], elle a versé les contributions en question à la Caisse de compensation de [ville X] pour les titulaires de carte de légitimation "E".Par conséquent,le Médiateur estime qu'il n'est pas nécessaire de poursuivre son enquête sur ce point.

C. Les conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur classe l'affaire en formulant la conclusion suivante:

Le SEAE a pris des mesures adéquates pour mettre en œuvre le projet de recommandation du Médiateur.

Le plaignant et le SEAE seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg le 18 Mars 2013

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[1] Information administrative, édition spéciale, 22 juin 1990.

[2] Document interne de la Délégation de la Commission à [ville X], [date].

[3] La maladie en question est [maladie].

[4] En 2010, la DG RELEX a été intégrée au sein du "Service européen pour l'action extérieure".

[5] Pendant l'enquête du Médiateur un autre membre du comité du personnel de la Délégation à [ville X] a assumé le rôle de représentant des trois agents locaux dans leur plainte contre la Commission.

[6] L'article 9, paragraphe 1, des conditions particulières est libellé comme suit: "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaître l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[7] Règlement n° 31 (C.E.E.), 11 (C.E.E.A.), fixant le statut des fonctionnaires et le régime applicable aux autres agents de la Communauté économique européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (JO 45 du 14.6.1962, p. 1385).

[8] Selon les informations fournies sur le site Internet de la Commission européenne (http://ec.europa.eu/reform/2002), le médiateur du personnel de la Commission a pour mission de proposer des solutions rapides en contribuant au règlement des litiges entre la Commission et son personnel.

[9] L'article 19, paragraphe 1, des conditions particulières est libellé comme suit: "L'agent local ayant des enfants à charge, au sens de la législation de [pays Y] en matière d'allocations familiales, bénéficie des allocations prévues à ce régime."

[10]

[11] L'article 8 de la réglementation-cadre est libellé comme suit: "La rémunération de l'agent local comprend un salaire mensuel de base, les allocations et/ou indemnités prévues par la réglementation et/ou les usages locaux. (...)".

[12] Voir note de bas de page n° 1.

[13] L'article 9, paragraphe 1, des conditions particulières se lit comme suit: "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaître l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation [pays Y] applicable en la matière."

[14] Voir affaire 105/80, Hugues Desmedt/Commission, Rec. 1981, p. 1701, points 12, 13 et 14.

[15] Voir, par exemple, le pouvoir d'appréciation de l'autorité investie du pouvoir de nomination en ce qui concerne l'évaluation des intérêts du service en cas de transfert d'un fonctionnaire à un emploi vacant: affaire T-50/92, Fiorani/Parlement, Rec. 1993, p I-1035, point 35; affaires jointes C-23 and C-24/87, Aldinger et Virgili/Parlement, Rec. 1988, p. 2841, points 17 et 18.

[16] Affaire F-21/06, Joao da Silva/Commission des Communautés européennes, RecFP 2007 p. I-A-1-179, II-A-1-981, point 80: "Une telle solution s’impose d’autant plus qu’elle est conforme au devoir de sollicitude qui incombe à l’administration, lequel implique notamment, selon une jurisprudence constante, que lorsqu’elle se prononce sur la situation d’un fonctionnaire, l’autorité compétente prenne en considération l’ensemble des éléments susceptibles de déterminer sa décision et que, ce faisant, elle tienne compte non seulement de l’intérêt du service, mais aussi de celui du fonctionnaire concerné".

[17] L'article 41 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne se lit comme suit:

"Droit à une bonne administration

1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l'Union.

2. Ce droit comporte notamment: (...)

c) l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions. (...)"

[18] Article 18 ("Obligation de motiver les décisions") du code européen de bonne conduite administrative (http://www.ombudsman.europa.eu):

"1. Toute décision de l'institution pouvant porter atteinte aux droits ou aux intérêts d'une personne privée doit indiquer les raisons sur lesquelles elle se fonde en précisant les faits pertinents et la base juridique de la décision."

[19] Voir note de bas de page n° 1.

[20] Le SEAE n'a pas fourni de copie de ce document.

[21] Affaire C-415/10, Meister/Speech Design Carrier System GmbH, point 43, non encore publié.

[22] Le plaignant a fourni une copie d'un document publié par les autorités de [pays Y] et intitulé "Manuel PME - Travail et famille - Mesures visant à concilier vie professionnelle et vie familiale dans les petites et moyennes entreprises".

[23] Le RAA, la réglementation cadre et les conditions particulières.

[24] L'article 9, paragraphe 1 des Conditions particulières dispose: "L'agent local en service à la Délégation permanente de la Commission des Communautés européennes à [ville X] est soumis et se voit reconnaitre l'ensemble des droits et obligations prévus par le RAA et la législation de [pays Y] applicable en la matière."

[25] Voir l'article 41, paragraphe 1, de la Convention sur les relations diplomatique qui dispose: "Sans préjudice de leurs privilèges et immunités, toutes les personnes qui bénéficient de ces privilèges et immunités ont le devoir de respecter les lois et règlements de l’État accréditaire".

[26] Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 3 octobre 2008 - Redoubler d’efforts pour mieux concilier vie professionnelle, vie privée et vie de famille - COM(2008) 635 – non publiée au Journal officiel.

[27] OIT Convention (N 156) concernant l'égalité d'opportunités et l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes: travailleurs ayant des responsabilités familiales, adoptée en 1981.

[28] Article 3 de la Convention.

[29] Convention de 1994 sur le travail à temps partiel.

[30] Article 9 de la Convention.

[31] Le RAA, la règlementation-cadre et les conditions particulières.

[32] Le SEAE a fait référence aux conclusions de l'avocat général Geelhoed du 10 avril 2003 dans l'affaire C-165/01, Betriebsrat der Vertretung der Europäischen Kommission in Österreich c. Commission, Rec. 2003 p. I-07683, point 84, à savoir que "les prescriptions et usages du lieu où les fonctions sont exercées sont utilisés comme cadre de référence et les conditions d'emploi, quant à elles, ont un fondement de droit communautaire  [...] Les règles nationales sont reprises dans la mesure où cela s'avère nécessaire et utile à la relation de travail avec les agents locaux et où cela leur offre la garantie minimale que leur contrat de travail est conclu à des conditions identiques ou analogues à celles qu'un employeur établi sur place leur octroierait.", ainsi qu'à l'affaire C-129/99, Roberto Vitari c. Fondation européenne pour la formation, Rec. 2000 p. I‑I‑09425, point 23, dans laquelle la Cour a jugé que "les conditions d'emploi des agents locaux "sont fixées par chaque institution sur la base de la réglementation et des usages" de l'État d'affectation, ce qui signifie simplement que la réglementation adoptée par chaque institution ne peut être en contradiction avec les règles de base du droit national applicable."

[33] Voir la note de bas de page n° 10.