LE CONTEXTE DE LA PLAINTE

1. La plainte concerne une demande d'accès du public à des documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001 [1], présentée à la Commission européenne par le «Groupe pharmaceutique de l'Union européenne» (PGUE).

2. Le plaignant a demandé l'accès à une étude concernant la réglementation communautaire relative au secteur pharmaceutique dans l'Union européenne, qui a été réalisée pour la Commission par un institut privé de recherche économique appelé ECORYS.

3. La demande initiale d'accès du public du plaignant a été adressée à la direction générale du marché intérieur et des services (DG MARKT) de la Commission, qui a d'abord refusé l'accès à l'étude et n'a ensuite pas répondu à la lettre du plaignant renouvelant sa demande. Le 26 octobre 2007, le plaignant a présenté une demande confirmative au secrétariat général de la Commission.

4. Le 28 novembre 2007, le secrétariat général de la Commission a refusé au plaignant l'accès à l'étude. Elle l’a fait sur la base de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001, qui dispose que:

«[l]’accès à un document, établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution, qui porte sur une question sur laquelle l’institution n’a pas pris de décision, est refusé si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation.»

5. Le 18 décembre 2007, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

L'OBJET DE L'ENQUÊTE

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur l’allégation suivante:

La Commission n’a pas agi conformément au règlement (CE) no 1049/2001 en rejetant la demande confirmative d’accès aux documents du plaignant sur la base de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa.

7. Le 31 janvier 2008, avant que le Médiateur n'ouvre son enquête, la Commission a publié l'étude ECORYS sur son site web [2]. Le plaignant a expressément indiqué dans la plainte qu’il souhaitait poursuivre la plainte afin de clarifier le champ d’application du règlement (CE) no 1049/2001, même si la version finale de l’étude devait être rendue publique avant le résultat d’une éventuelle enquête du Médiateur. Le Médiateur a conclu que, indépendamment de la publication dudit rapport, l’affaire introduite par le plaignant méritait d’être examinée. Il a donc ouvert la présente enquête.

8. Dans sa lettre d’ouverture de l’enquête, le Médiateur a demandé à la Commission de préciser dans son avis si la publication de l’étude ECORYS dans l’intervalle était due au fait que la ou les décisions pertinentes avaient été prises et, si tel était le cas, de préciser leur objet et leur contenu (non confidentiel).

L'ENQUÊTE

9. Le 14 mars 2008, le Médiateur a transmis la plainte à la Commission. Le 9 juillet 2008, la Commission a rendu son avis, qui a été transmis au plaignant avec une invitation à formuler des observations. Le plaignant a présenté ses observations le 17 juillet 2008.

ANALYSE ET CONCLUSIONS DE L'OMBUDSMAN

A. Allégation selon laquelle la Commission n’a pas agi conformément au règlement (CE) no 1049/2001 en rejetant la demande confirmative d’accès aux documents du plaignant sur la base de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa

Arguments présentés au Médiateur

10. Le plaignant a appuyé son allégation ci-dessus en invoquant essentiellement les arguments suivants:

1. L’article 4, paragraphe 3, premier alinéa [3] n’a pas pu être appliqué, car la Commission n’a pas établi que l’étude portait sur une question pour laquelle la décision pertinente n’avait pas été prise par l’institution. La décision en question semble se rapporter aux "orientations", à la "stratégie" et à la "politique générale" de la Commission concernant les services de pharmacie. Compte tenu des déclarations publiques du commissaire McCreevy concernant la réglementation dans le secteur pharmaceutique en tant que centre d'action de la DG MARKT, ainsi que du fait que la Commission a lancé quatre procédures d'infraction pertinentes contre les États membres, il était difficile de croire que la «décision» concernant l'orientation, la stratégie ou la politique générale à l'égard des services pharmaceutiques n'avait pas déjà été prise.
2. L'article 4, paragraphe 3, premier alinéa, n'a pas pu être appliqué, car la Commission n'a pas établi que la divulgation du document aurait gravement porté atteinte au processus décisionnel de l'institution.

11. Dans son avis, la Commission a tout d’abord indiqué que l’existence d’une politique en matière d’infractions à l’égard des services de pharmacie ne saurait l’empêcher de prendre des décisions concernant le développement futur d’une telle politique. Comme le plaignant en a été informé dans la réponse de la Commission à sa demande confirmative, l’étude devait «contribuer de manière significative à la stratégie que la Commission poursuivra en matière d’infractions et à la politique générale concernant les services de pharmacie». Jusqu’à l’achèvement de l’étude, la Commission avait poursuivi une politique d’infraction fondée sur les plaintes en ce qui concerne certaines restrictions dans certains États membres. En outre, avant l’achèvement de l’étude, elle ne disposait pas d’une vue d’ensemble de toutes les restrictions existant dans chaque État membre et l’étude aurait donc pu avoir une incidence substantielle sur une décision qui n’avait pas encore été prise. Par exemple, elle aurait pu avoir une incidence sur une décision d’élargir le champ d’application réglementaire de la politique en matière d’infractions, ou sur une décision de passer d’une politique en matière d’infractions fondée sur des plaintes à une politique en matière d’infractions fondée sur des enquêtes menées de sa propre initiative. Elle aurait également pu avoir une incidence sur une décision concernant l’instrument le plus approprié en la matière.

12. En ce qui concerne la date de publication de l’étude, la Commission a indiqué que la date de publication coïncidait avec la date de sa décision d’ouvrir une nouvelle procédure d’infraction à l’encontre de deux États membres. En outre, elle a indiqué que l'ouverture de ces deux nouvelles procédures d'infraction résultait de la politique révisée de la Commission. En outre, la date de publication était motivée par le fait que, à la suite de l’achèvement de l’étude, une période d’évaluation approfondie et de discussion approfondie sur son contenu au sein de la direction générale concernée était nécessaire pour procéder à une évaluation préliminaire de son impact potentiel sur la politique dans ce domaine.

13. En ce qui concerne le préjudice que la divulgation de l'étude aurait causé au processus décisionnel de la Commission, si elle avait été divulguée au moment de la demande confirmative du plaignant, la Commission a déclaré qu'elle aurait été entraînée dans un débat infructueux sur le bien-fondé de l'étude et de ses résultats avant que ses services n'aient eu la possibilité d'évaluer l'étude de manière approfondie. La Commission a fait valoir qu’un tel débat aurait compromis sa capacité à se concentrer sur les mesures à prendre pour défendre l’intérêt public, à savoir l’efficacité et la qualité des services de pharmacie. À cet égard, la Commission a déclaré que l’objectif premier du GPUE était de défendre des intérêts privés. Cela ne coïncide pas toujours avec l'obligation de la Commission de protéger l'intérêt public.

Évaluation du Médiateur

Première question: l ' existence d ' une "décision" et d ' un "processus décisionnel"

14. Le Médiateur rappelle que l'objectif général du règlement (CE) n° 1049/2001, tel qu'il est énoncé au considérant 4 de celui-ci, est de "donner le plus grand effet possible au droit d'accès du public aux documents". En outre, comme le reconnaît la jurisprudence [4], et ainsi qu'il ressort du considérant 1 du règlement (CE) no 1049/2001, le présent règlement reflète l'intention exprimée à l'article 1er, deuxième alinéa, du traité sur l'Union européenne de marquer une nouvelle étape dans le processus de création d'une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises aussi ouvertement que possible et aussi près que possible des citoyens.

15. Il résulte d’une jurisprudence constante que, compte tenu des objectifs poursuivis par le présent règlement, les exceptions au droit d’accès du public aux documents énoncées à son article 4 doivent être interprétées et appliquées strictement [5].

16. Aux termes de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001:

"L'accès à un document, établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution, qui porte sur une question sur laquelle l'institution n'a pas pris de décision, est refusé si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l'institution, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation."

17. En ce qui concerne l’interprétation et l’application de l’article 4, paragraphe 3, le considérant 11 du règlement (CE) no 1049/2001 énonce ce qui suit:

"En principe, tous les documents des institutions devraient être accessibles au public. Toutefois, certains intérêts publics et privés devraient être protégés par des exceptions. Les institutions devraient être habilitées à protéger leurs consultations et délibérations internes lorsque cela est nécessaire pour préserver leur capacité à s'acquitter de leurs tâches [...]".

18. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur ne considère pas que le champ d'application et l'application de l'article 4, paragraphe 3, se limitent nécessairement aux processus décisionnels qui aboutissent à des décisions juridiquement contraignantes rendues à des particuliers ou pour la propre organisation de l'administration.

19. Néanmoins, il est clair que l’exception reste soumise au principe susmentionné d’interprétation et d’application strictes. Il découle de ce principe que les termes adoptés par le législateur communautaire pour cette exception - "décision" et "processus décisionnel" - impliquent un degré élevé de spécificité. Le champ d'application limité de l'article 4, paragraphe 3, se reflète clairement dans le libellé de l'exception, qui ne fait généralement pas référence à d'éventuelles décisions futures ou hypothétiques, mais à la"décision" de l'institution elle-même qui n'a pas encore été prise. Par conséquent, une application correcte de cette disposition exige que, dans sa réponse à une demande d’accès du public à un document, l’institution identifie de manière adéquate la décision concrète et spécifique qu’elle envisage de prendre et fournisse des informations suffisamment claires sur le calendrier prévu pour le processus décisionnel.

20. L'invocation par l'institution de l'exception concernée en l'espèce ne peut, en principe, être considérée comme légitime que si, à tout le moins, sa réponse au demandeur sollicitant l'accès du public fournit des informations claires et compréhensibles sur:

1. le type de processus décisionnel;
2. la forme et le type de décision que l'institution, au moment considéré, prévoit d'adopter;
3. les services ou organes au sein de l'institution qui sont censés adopter la décision; et
4. le délai prévu pour l'adoption de la décision.

21. Une telle spécificité de la motivation n’est pas seulement requise pour respecter les principes énoncés dans la jurisprudence précitée. Il est également de la plus haute importance et de toute évidence de permettre au requérant de demander utilement réparation - en déposant une plainte auprès des tribunaux ou du médiateur - à la suite de la décision de l'institution et, en fin de compte, aux organes de recours de pouvoir procéder de manière significative à leur évaluation.

22. En l’espèce, le Médiateur ne peut pas, pour les raisons suivantes, conclure que la Commission s’est conformée aux exigences susmentionnées.

23. Dans sa décision sur la demande confirmative, la Commission a refusé l’accès à l’étude demandée sur la base de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001 et a avancé la motivation suivante:

"Les services de la Commission analysent actuellement cette étude et ne sont pas parvenus à des conclusions définitives quant aux orientations qu'ils pourraient proposer à leurs autorités en la matière. L'étude ECORYS devrait contribuer de manière significative à la stratégie que la Commission poursuivra en matière d'infractions et à la politique générale concernant les services pharmaceutiques [...]"

24. La Commission n’a pas fourni à la requérante des informations claires et compréhensibles sur le type de processus décisionnel concerné; la forme et le type de décision que la Commission prévoyait, au moment considéré, d'adopter; quels services ou organes de la Commission étaient censés adopter la décision; et quel était le délai prévu pour l’adoption de la décision.

25. En ce qui concerne son avis, présenté dans le cadre de la présente enquête, le Médiateur estime que la Commission n'a pas compensé les lacunes de sa décision sur la demande confirmative du plaignant. La Commission n'a toujours pas, en termes clairs, décrit ou fait référence à une «décision» qu'elle a vraisemblablement adoptée. Elle indique qu’elle a ouvert deux nouvelles procédures d’infraction, qui résultaient de la politique révisée. Toutefois, elle ne fournit aucune information sur la question de savoir si cette «politique révisée» doit être comprise comme constituant ou englobant la «décision» pertinente. Il n'y a pas non plus de référence à une date à laquelle la «décision» (présumée) a été adoptée.

26. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que la Commission n'a pas fourni de motifs valables et suffisants pour rejeter la demande confirmative du plaignant. Cela constitue un cas de mauvaise administration et le Médiateur formulera donc une remarque critique ci-dessous.

Deuxième question: les motifs invoqués pour démontrer un préjudice réel au processus décisionnel

27. Le Médiateur rappelle que, en ce qui concerne l'obligation de l'institution d'apprécier si la "divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l'institution", la jurisprudence pertinente des juridictions communautaires a établi un principe selon lequel le risque d'atteinte à l'intérêt protégé par l'exception doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique [6]. En outre, l'évaluation par l'institution de la possibilité d'accorder l'accès au document demandé, ou à certaines parties de celui-ci, doit se fonder sur un examen concret et individuel du document [7]. En outre, l'appréciation de l'institution doit être visible à partir des motifs qu'elle avance pour refuser l'accès au document demandé. En outre, le respect de l’obligation de motivation dépend des circonstances de l’espèce [8].

28. En l'espèce, le Médiateur estime, pour les raisons suivantes, que la Commission n'a pas respecté les normes de motivation susmentionnées, établies par les juridictions communautaires.

29. Dans sa réponse à la demande confirmative, la Commission a déclaré que «[d]e divulguer [le contenu de l’étude ECORYS] à ce stade avant qu’une décision interne sur les implications politiques de l’étude n’ait été prise porterait gravement atteinte au processus décisionnel de la Commission en exposant la Commission et ses services à des pressions extérieures indues».

30. Le Médiateur ne peut conclure que cette déclaration est conforme aux exigences susmentionnées. La référence faite par la Commission aux "pressions extérieures indues" est dépourvue de tout contenu clair et susceptible d ' examen. La déclaration de la Commission ne fournit aucune information sur a) qui exercerait la pression; b) la manière dont cette pression serait exercée; et c) en quoi cette pression porterait gravement atteinte à son processus décisionnel.

31. En ce qui concerne l ' avis qu ' elle a rendu dans le cadre de la présente enquête, la Commission a ajouté qu ' elle aurait été entraînée dans un "débat infructueux" sur le bien-fondé de l ' étude et ses résultats avant que ses services n ' aient eu l ' occasion de procéder à une évaluation approfondie de cette étude. La Commission a ensuite expliqué que ce débat aurait "sapé "sa capacité à se concentrer sur les mesures à prendre pour défendre l ' intérêt public, à savoir l ' efficacité et la qualité des services de pharmacie.

32. Le Médiateur ne peut conclure que ces considérations et déclarations compensent de quelque manière que ce soit le déficit susmentionné dans l'exposé des motifs de la Commission. Les considérations de la Commission sont à nouveau dépourvues de tout contenu susceptible de contrôle et se distinguent par leur caractère purement hypothétique. La Commission n ' a fourni aucune information sur qui l ' aurait entraîné dans le "débat infructueux", ni sur la manière dont cela se serait produit ni sur les raisons pour lesquelles elle aurait été "entraînée " dans un tel débat - apparemment contre sa propre volonté. En outre, rien n ' indique en quoi un tel "débat" aurait, en l ' espèce, porté gravement atteinte à la capacité de la Commission de se concentrer sur les mesures à prendre dans le domaine concerné.

33. À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que la Commission n'a pas fourni de motifs valables et suffisants pour justifier sa décision de refuser la divulgation du document sur la base de l'article 4, paragraphe 3, premier alinéa. Ce manquement constitue un cas de mauvaise administration et le Médiateur formulera donc une remarque critique pertinente ci-dessous.

B. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur formule les deux remarques critiques suivantes:

1. L’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001 peut être appliqué pour une durée limitée, jusqu’à ce que la décision pertinente ait été prise. La bonne application de cette disposition exige que, dans sa réponse à une demande d’accès du public à un document, l’institution identifie de manière adéquate la décision concrète et spécifique qu’elle prévoit d’adopter et fournisse des informations suffisamment claires sur le calendrier prévu pour le processus décisionnel. En l’espèce, la Commission n’aurait pas identifié de manière adéquate le processus décisionnel concret et spécifique, avant lequel l’accès du public au document demandé aurait pu être valablement refusé, si les autres conditions d’application de l’exception concernée avaient été respectées. En particulier, la Commission n’a pas fourni d’informations sur le type de processus décisionnel; la forme et le type de la décision concernée; les services de la Commission qui étaient prévus pour adopter cette décision; et le délai prévu pour son adoption. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

2. Il résulte de la jurisprudence constante des juridictions communautaires que le risque d'atteinte grave à l'intérêt protégé par l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 3, doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique et que cela doit ressortir de la motivation donnée par l'institution pour refuser l'accès du public au document demandé. En l'espèce, la Commission n'a pas suffisamment expliqué le risque raisonnablement prévisible que l'intérêt de sa capacité à accomplir ses tâches au cours du processus décisionnel concerné aurait été gravement compromis si le document demandé avait été divulgué au moment de la réponse de la Commission à la demande confirmative du plaignant. Cela constitue un cas de mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Fait à Strasbourg, le 5 mars 2009

[1] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[2] L’étude ECORYS est disponible à l’adresse suivante: http://www.ecorys.com/index.php?option=com_content&task=view&id=596&Itemid=247

[3] Conformément à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CE) no 1049/2001,

"L'accès à un document, établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution, qui porte sur une question sur laquelle l'institution n'a pas pris de décision, est refusé si la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l'institution, à moins qu'un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation."

[4] Arrêt du 1er juillet 2008 dans les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Royaume de Suède et Turco/Conseil e.a., non encore publié au Recueil.

[5] Affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Royaume de Suède et Turco/Conseil et autres, arrêt du 1er juillet 2008, non encore publié au Recueil; Affaire C-64/05 P, Suède/Commission e.a., arrêt du 18 décembre 2007, non encore publié au Recueil; Affaires jointes C-174/98 P et C-189/98 P, Pays-Bas et van der Wal/Commission, Rec. 2000, p. I-1, et affaire T-211/00, Kuijer/Conseil, Rec. 2002, p. II-485.

[6] affaire T-211/00, Kuijer/Conseil, Rec. 2002, p. II-485; affaire T-194/94, Bavarian Lager/Commission, Rec. 2007, p. II-4523; Arrêt du 1er juillet 2008 dans les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Royaume de Suède et Turco/Conseil e.a., non encore publié au Recueil.

[7] affaire T-174/95, Svenska journalistförbundet/Conseil, Rec. 1998, p. II-2289; affaires jointes C-174/98 et C-189/98 P, Pays-Bas et Vander Wal/Commission, Rec. 2000, p. I-1; Affaire T-211/00, Kuijer/Conseil, Rec. 2002, p. II-485; affaire T-84/03, Turco/Conseil, Rec. 2004, p. II-4061; affaire T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Commission, Rec. 2005, p. II-1121; Arrêt du 1er juillet 2008 dans les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Royaume de Suède et Turco/Conseil e.a., non encore publié au Recueil.

[8] affaire T-105/95, WWF UK/Commission, Rec. 1997, p. II-313; affaire C-41/00, Interporc/Commission, Rec. 2003, p. I-2125; Affaire T-204/99, Mattila/Conseil et Commission, Rec. 2001, p. II-2265. Voir également les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Royaume de Suède et Turco/Conseil e.a., arrêt du 1er juillet 2008, non encore publié au Recueil.