Strasbourg, le 17 décembre 2007

Madame,

Le 7 juin 2006, au nom de l'ONG polonaise Polska Zielona Siec (la plaignante), vous avez déposé une plainte auprès du Médiateur européen contre la Banque européenne d'investissement (BEI) concernant le financement par la Banque de projets de transport en Pologne.

Le 6 juillet 2006, j'ai transmis la plainte au président de la BEI.

Le 17 octobre 2006, la BEI a envoyé un avis, que je vous ai transmis avec une invitation à formuler des observations.

Le 23 novembre 2006, j'ai reçu vos observations.

Le 27 mars 2007, j'ai demandé des explications complémentaires à la BEI.

Le 15 mai 2007, la BEI a envoyé sa réponse à ma demande susmentionnée, que je vous ai transmise avec l'invitation à présenter des observations. Aucune observation n'a été reçue de votre part.

Entre-temps, le 14 mai 2007, mes services ont procédé à une inspection du dossier dans les bureaux de la BEI à Luxembourg et, le 5 juillet 2007, des copies du rapport de cette inspection vous ont été transmises, ainsi qu’à la BEI, pour information.

Le 10 juillet 2007, vous m'avez envoyé des documents supplémentaires concernant votre plainte, que j'ai transmis à la BEI pour information.

Je vous écris maintenant pour vous informer des résultats des enquêtes qui ont été faites.

LA PLAINTE

Le plaignant est une ONG polonaise qui s'occupe de questions environnementales.

La plainte peut être résumée comme suit:

Le 1er octobre 2001, une nouvelle loi polonaise sur la protection de l’environnement du 27 avril 2001 (ci-après la «loi polonaise de 2001 sur l’environnement») est entrée en vigueur en Pologne. Conformément à son article 40, tous les projets de plans et programmes concernant les transports qui font l'objet d'une préparation et/ou d'une adoption par une autorité au niveau national ou régional et qui sont requis par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, nécessitent la réalisation d'une évaluation environnementale («EES»).

Le 5 mai 2004, le Conseil d'administration de la BEI a adopté sa « Déclaration environnementale ». Selon cette déclaration, la BEI devrait i) soutenir les investissements qui protègent et améliorent directement l’environnement, ii) donc évaluer soigneusement leur incidence sur l’environnement et iii) veiller en particulier à ce que les projets financés par la Banque respectent les principes et les normes fixés par la législation environnementale tant de l’UE que des États membres, y compris les exigences en matière de santé et de sécurité au travail. Lorsque différentes lois imposent différents niveaux d'exigences, la déclaration exige que la loi plus stricte soit appliquée.

En juillet 2004, la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement (1) (ci-après dénommée "directive ESE") est entrée en vigueur.

Le 4 janvier 2005, le programme 2005/2006 du Fonds national de la route (ci-après le «PNRF») composé de différents programmes d’investissement (routes individuelles et construction d’autoroutes) a été adopté en Pologne.

Le 20 septembre 2005, la BEI a accepté de financer une partie des programmes d’investissement du NRFP (ci-après le «projet»). L'autorité administrative gouvernementale polonaise «Direction générale des routes et autoroutes nationales» a été désignée comme promoteur du projet («le promoteur»).

Le plaignant était d’avis que le DPNR susmentionné remplissait toutes les conditions requises pour être soumis à une EES en vertu du droit polonais, même si une telle EES ne semblait pas être requise par la directive EES. De l’avis du plaignant, la législation polonaise impose des exigences environnementales plus strictes en ce qui concerne les investissements dans les transports que la directive EES.

Toutefois, contrairement à la loi polonaise de 2001 sur l’environnement, aucune EES n’a été réalisée sur le DPNR susmentionné et, le 1er décembre 2005, le plaignant a contacté le promoteur du projet à ce sujet. Le promoteur a répondu que le NRFP (et donc le projet) n’exigeait pas d’EES en vertu de la législation polonaise parce que le programme avait été adopté en tant qu’ordonnance.

Le plaignant n’était pas d’accord avec l’avis susmentionné et a estimé que la forme de l’acte par lequel le programme a été adopté n’était pas pertinente au regard de l’obligation, en vertu du droit polonais, de procéder à une EES pour tous les projets de plans, stratégies et programmes concernant les transports.

Le 6 décembre 2005, alors que le projet était encore en cours d'instruction, le plaignant a contacté la BEI pour la première fois. Elle a demandé par écrit à la BEI de veiller à ce que le projet qu'elle devait cofinancer soit conforme au droit polonais et à la directive EES. Le plaignant a également informé la BEI que, selon lui, le projet violait les dispositions juridiques susmentionnées. Enfin, elle a demandé à la BEI d'avoir accès à son analyse de la conformité du PFNR avec la directive EES.

Le 31 janvier 2006, la BEI a répondu au plaignant. Elle a déclaré que les projets contenus dans la DPNR avaient tous été établis avant le début de 2002. Tous les préparatifs officiels en vue de la réalisation de ce PFNR ont commencé au moins en 2002 et, dans tous les cas, avant l’entrée en vigueur de la directive EES. Par conséquent, selon la BEI, la directive EES n’était pas applicable aux PFNR en Pologne, y compris le projet devant être cofinancé par la BEI, et aucune analyse demandée par le plaignant n’a donc été effectuée par la BEI. La BEI n'a pas évoqué la question de la conformité du projet avec le droit polonais.

Par conséquent, le 13 février 2006, le plaignant a adressé une plainte à la BEI. Premièrement, elle a souligné que le NRFP avait été approuvé le 5 janvier 2005. Deuxièmement, elle a estimé que, selon le droit polonais, la DPNR remplissait toutes les conditions pour être soumise à une EES en vertu du droit polonais. Toutefois, une telle EES n'avait pas été effectuée à ce jour. Le plaignant a donc souligné qu'une EES, même si elle n'est peut-être pas requise en vertu de la directive EES, était effectivement requise en vertu du droit polonais et que, selon la déclaration environnementale de la BEI, tous les projets financés par celle-ci devraient être conformes non seulement à la législation européenne, mais aussi à la législation nationale.

Le 12 avril 2006, la BEI a répondu que tous les projets sélectionnés par la BEI en vue d'un financement devraient être acceptables sur le plan environnemental, mais que le promoteur d'un projet a l'entière responsabilité de veiller au respect des politiques et de la législation de l'UE, ainsi que de la législation nationale pertinente. La BEI a déclaré qu'elle informerait le promoteur du projet de la plainte du plaignant et, en outre, demanderait aux autorités polonaises si une EES de la DPNR était requise par le droit polonais et, dans l'affirmative, quand une telle EES serait effectuée et, dans la négative, quelle était la base juridique d'une telle décision. La BEI a également indiqué qu'elle informerait le plaignant de la réponse des autorités polonaises.

Toutefois, jusqu’à la date de la plainte du plaignant auprès du Médiateur, la BEI ne lui avait pas communiqué les réponses qu’elle avait reçues des autorités polonaises. À cet égard, le plaignant a également noté que, le 26 janvier 2006, il avait contacté le ministère polonais de l’environnement pour s’assurer de la conformité de la NRFP avec la législation polonaise et que, jusqu’à la date de la plainte, il n’avait pas reçu de réponse.

En mai 2006, la BEI a conclu un contrat de prêt avec le promoteur.

Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant alléguait que, bien qu'elle ait été informée du non-respect du droit polonais par le projet, la BEI avait accepté de le cofinancer, contrairement à ses propres lignes directrices, à savoir sa déclaration environnementale.

Le plaignant a également allégué que la BEI ne l'avait pas informée de la réponse des autorités polonaises.

Elle a fait valoir que la BEI devrait suspendre son financement jusqu'à ce que le statut juridique du projet soit clarifié.

L'ENQUÊTE

L'avis de la BEI

L'avis de la BEI peut être résumé comme suit:

Le 13 février 2006, le plaignant a déposé une plainte auprès du secrétaire général de la BEI, dans laquelle il déclarait que le NRFP exigeait une EES en vertu du droit polonais. Le 12 avril 2006, la BEI a répondu qu’elle avait informé le promoteur du projet de la plainte et a demandé aux autorités polonaises de la commenter. Par la suite, le ministère polonais des transports et de la construction a informé la BEI "par lettre et par contacts directs" que, contrairement à ce qu ' estime le plaignant, la législation polonaise pertinente n ' exigeait pas que la DPNR soit soumise à une EES. Premièrement, selon ce ministère, le NRFP ne constituait qu’un plan financier qui présentait les sources de financement des investissements routiers et visait à soutenir la mise en œuvre des politiques, programmes et stratégies adoptés pour le secteur routier, tels que la stratégie de développement des infrastructures routières pour 2004-2006 et les années suivantes ainsi que le calendrier de construction des autoroutes et des routes rapides pour 2005-2013. Deuxièmement, selon le même ministère, au moment où le plan stratégique général susmentionné et le calendrier de la DPNR ont été publiés, le droit polonais n’exigeait pas d’EES.

À la suite de contacts avec le ministère polonais des transports et de la construction et d’un examen approfondi de l’affaire faisant l’objet de la plainte, la BEI a, par lettre du 28 juin 2006, informé le plaignant des raisons pour lesquelles elle estimait que toutes les mesures nécessaires avaient été prises pour assurer le respect de sa déclaration environnementale. La BEI a joint une copie de cette lettre à son avis. Dans sa lettre du 28 juin 2006, la BEI a également informé le plaignant que, "à sa connaissance", divers programmes figurant sur la liste des investissements figurant dans le PFNR avaient été initialement définis avant que la loi polonaise de 2001 sur l ' environnement n ' exige que les programmes soient soumis à une EES (c ' est-à-dire avant le 1er octobre 2001). Elle a indiqué que, d’après les informations reçues au cours de l’évaluation, il était clair que, même si les quinze régimes faisant partie du projet pouvaient être considérés comme faisant partie d’un ou de plusieurs programmes plus vastes, le processus de planification initial de ces régimes avait commencé avant l’entrée en vigueur de la loi polonaise exigeant que les régimes d’investissement financés par un prêt de la BEI fassent l’objet d’une EES. En outre, dans cette lettre, la BEI invitait le plaignant à rencontrer les représentants de la BEI à Varsovie et à discuter plus avant de la question au cas où elle «estimerait que la Banque ne répond pas de manière satisfaisante à [sa] demande ». La BEI a réitéré les mêmes arguments dans sa nouvelle lettre du 13 octobre 2007 envoyée au plaignant en réponse à la nouvelle lettre de ce dernier du 25 juillet 2006.

La BEI a indiqué que le plaignant n’avait pas répondu à cette invitation.

La BEI a également indiqué que, selon elle, certaines exigences de la directive EES, qui est entrée en vigueur le 21 juillet 2001, ont été transposées en droit polonais par le droit polonais de l’environnement de 2001. La BEI a ensuite noté que, en 2005, de nouvelles modifications avaient été apportées à cette loi polonaise. Conformément à l’article 13 de la directive ESIE, l’obligation de réaliser une ESIE s’applique aux plans et programmes dont le premier acte préparatoire formel a été élaboré après le 21 juillet 2004. Les plans et programmes pour lesquels le premier acte préparatoire formel date d'avant le 21 juillet 2004 doivent également faire l'objet d'une EES, sauf si l'État membre concerné décide que cela n'est pas possible et en informe le public.

La BEI a conclu que, "n ' ayant constaté aucune violation du droit communautaire ou national en matière d ' EIE et estimant avoir suivi ses directives environnementales", le contrat de prêt avait été signé le 11 mai 2006.

En outre, le 13 juin 2006, le Conseil d'administration de la BEI a approuvé un deuxième prêt intitulé «Pologne Autoroutes», qui finance également des projets d'autoroutes individuels dans le cadre du PFNR.

Observations du plaignant

Les observations du plaignant peuvent être résumées comme suit:

Le plaignant a commencé par "insister sur le fait que sa plainte est directement fondée sur la législation polonaise - en particulier sur le non-respect de l'article 40, paragraphe 1, de la loi polonaise sur la protection de l'environnement (...) et non sur la directive 2001/42/CE".

Le plaignant a réitéré son point de vue selon lequel la loi polonaise de 2001 sur l’environnement appliquait des exigences plus strictes que la directive EES ultérieure et a souligné que «la BEI a utilisé la directive EES pour affaiblir les exigences de [la loi polonaise de 2001 sur l’environnement], afin d’éviter une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement». Le plaignant a noté que chaque État membre peut adopter des exigences environnementales plus strictes que celles contenues dans les politiques européennes.

En résumé, le plaignant a maintenu son point de vue selon lequel la loi polonaise de 2001 sur l'environnement exigeait que la DPNR fasse l'objet d'une EES.

Le plaignant n'était pas d'accord avec la déclaration de la BEI selon laquelle le PFNR n'exigeait pas d'EES parce que ce programme n'était "qu'un plan financier présentant les sources de financement des investissements routiers et était destiné à soutenir la réalisation des politiques, programmes et stratégies adoptés pour le secteur routier". Le plaignant a souligné que le PFNR lui-même est une source de financement et qu'il a pour objectif de fixer des priorités de financement, d'identifier les activités et les projets, de fournir les cadres pour les investissements routiers, de définir les sources de financement externes et d'indiquer les activités juridiques ou administratives nécessaires à sa mise en œuvre.

Le plaignant a rappelé que l’article 40, paragraphe 1, de la loi polonaise de 2001 sur l’environnement prévoit spécifiquement que la politique, les stratégies, les plans et les programmes du secteur des transports qui sont soumis à l’élaboration et/ou à l’adoption par une autorité au niveau national exigent la réalisation d’une EES. Il s’ensuit que la nature de la DPNR signifiait qu’une EES était nécessaire.

Le plaignant a également déclaré qu'il ignorait l'existence de politiques, de programmes, de stratégies ou de plans dans le secteur des transports adoptés après l'entrée en vigueur de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement pour lesquels une EES avait été réalisée.

Le plaignant a également noté que la BEI avait fait référence à la stratégie de développement des infrastructures routières pour 2004-2006 et les années suivantes, ainsi qu'au calendrier de construction des autoroutes et des routes rapides pour 2005-2013. Selon le plaignant, cette stratégie a été élaborée en 2003 et publiée en août 2003, soit deux ans après l'entrée en vigueur de la loi polonaise sur l'environnement de 2001.

En ce qui concerne la déclaration de la BEI selon laquelle les plans d'investissement du projet ont été définis avant la date d'entrée en vigueur de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement, le plaignant a fait observer que la BEI n'avait fourni aucun exemple à l'appui de son point de vue.

Le plaignant s'est félicité de l'invitation de la BEI à la rencontrer. Toutefois, le plaignant a décidé qu'il lui serait plus commode d'exprimer toutes ses préoccupations par écrit et de les transmettre à la BEI. C'est ce que le plaignant a fait.

En ce qui concerne la déclaration de la BEI selon laquelle elle n'a pas identifié de violations du droit communautaire ou national dans l'affaire en question, le plaignant a déclaré que, bien que la BEI ait approuvé le deuxième prêt routier en juin 2006 (2), la Commission européenne a ouvert une procédure d'infraction à l'encontre de la Pologne en raison de l'absence de transposition des directives environnementales pertinentes. Le plaignant a joint une copie de la lettre de mise en demeure adressée par la Commission aux autorités polonaises, datée du 28 juin 2006 (3). Selon le plaignant, cela signifiait que les projets de la BEI en Pologne n'étaient pas conformes aux directives clés en matière d'environnement et donc à la déclaration environnementale de la BEI.

Le plaignant a déclaré que " l ' ordonnance du gouvernement polonais mentionnée par la BEI dans son avis, qui date du 15 mai 2004 (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2004 w sprawie sieci autostard i dróg ekspresowych, - DZU. 128, poz. 1334) est complètement différente de l'ordonnance du 4 janvier 2005 par laquelle le programme du Fonds routier national pour 2005-2006 a été approuvé. L'ordonnance du 15 mai 2004 n'est pas du tout un plan financier, comme l'indique la BEI, mais précise uniquement quelles autoroutes et routes rapides constituent l'objectif du PFNL (Wykaz autostrad i dróg expresowych w RP. Układ docelowy)."

De l'avis du plaignant, l'ordonnance du 15 mai 2004 devrait être considérée comme complémentaire de l'ordonnance du 4 janvier 2005 et, en tant que telle, comme faisant l'objet d'une EES en vertu du droit polonais.

Le plaignant affirme qu'une évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) pour des projets individuels est en cours ou a été réalisée très récemment.

Enfin, le plaignant a informé le Médiateur que "[dans] la présente affaire, la conformité de [la DPNR] avec l ' article 40, paragraphe 1, de [la loi polonaise de 2001 sur l ' environnement] fait également l ' objet d ' une enquête de la part du Médiateur polonais ".

Autres demandes
de renseignements

Après un examen attentif de l'avis de la Commission, des observations du plaignant et des lettres complémentaires, il est apparu que des enquêtes supplémentaires étaient nécessaires.

Lettre du Médiateur à la Commission du 27 mars 2007

Premièrement, le Médiateur a demandé à la BEI de répondre à l'observation du plaignant concernant la déclaration de la BEI selon laquelle divers régimes d'investissement du projet avaient été définis avant la date d'entrée en vigueur de la loi polonaise pertinente et que la BEI n'avait fourni aucun exemple à l'appui de son point de vue.

Deuxièmement, le Médiateur a demandé à la BEI quels moyens et méthodes d’évaluation sont utilisés par la BEI dans les situations où les informations fournies par les autorités nationales, les promoteurs et les agences de mise en œuvre de projets financés par la BEI et par d’autres sources suggèrent que le projet concerné n’est pas, à première vue, conforme au droit national ou européen. Dans ce contexte, le Médiateur a demandé à la BEI de commenter l'observation du plaignant selon laquelle la Banque avait approuvé le deuxième prêt routier en juin 2006 et, dans le même temps, la Commission a demandé au gouvernement polonais une explication concernant l'absence de transposition d'une directive environnementale pertinente.

Troisièmement, le Médiateur a déclaré qu'il estimait qu'une inspection des documents pertinents figurant dans le dossier de la BEI serait utile.

Réponse de la BEI du 15 mai 2007

Premièrement, la BEI a évoqué le développement chronologique du réseau routier polonais, à partir des années 1930.

La BEI a indiqué, en résumé, que les régimes d’investissement dans les transports à financer sont déterminés par l’ordonnance du Conseil des ministres polonais, qui pourrait couvrir une période de un à six ans. La dernière ordonnance du Conseil des ministres établissant un réseau d'autoroutes, d'autoroutes et de routes d'importance stratégique date du 29 septembre 2001 et précède donc la loi polonaise de 2001 sur l'environnement. En février 2001, le gouvernement polonais a approuvé le programme prévoyant l'adaptation, jusqu'en 2015, du réseau routier principal polonais aux normes de l'UE.

Le 4 janvier 2005, le gouvernement polonais a adopté et, le 6 janvier 2006, modifié une résolution sur le programme d’investissements dans le secteur routier à financer par le NRFP. Les investissements sont une sélection de régimes préalablement déterminés dans les ordonnances susmentionnées. Le programme, qui peut être considéré comme un plan financier, détaille les projets d'autoroutes, d'autoroutes et de contournements ainsi que leurs sources de financement à mettre en œuvre au cours de cette période.

Le projet financé par la BEI comprenait 15 projets d'investissement routier individuels, répartis sur l'ensemble du territoire polonais. Une EES n’était pas nécessaire en vertu du droit polonais de l’environnement de 2001 ou de la directive EES parce que i) les régimes constituent des investissements complémentaires aux projets en cours qui bénéficient déjà d’un financement de l’UE et de la BEI; ii) les régimes sont compatibles avec les objectifs prioritaires de l’UE tels que définis à l’article 267, points a) et c), du traité CE, et iii) l’approbation du projet a débuté avant l’entrée en vigueur de la loi polonaise de 2001 sur l’environnement. Toutefois, compte tenu de l'importance accordée à l'environnement, la nécessité d'une EIE était une condition de décaissement pour chacun des 15 régimes individuels.

La BEI respecte son obligation de diligence raisonnable dans son évaluation des demandes de prêt en s’appuyant sur les éléments de preuve disponibles, y compris les autorisations et permis nécessaires délivrés conformément à la législation nationale et européenne appropriée. Pour les projets situés dans l'UE, la BEI applique une présomption de légalité et, le cas échéant, une présomption de conformité de la législation nationale à la législation de l'UE. "Dans la mesure nécessaire", la BEI vérifie la conformité afin de s ' assurer que ses fonds sont utilisés de manière rationnelle. Pour les projets hors UE, la BEI applique également la présomption de légalité. Elle repose sur les autorisations nécessaires à la construction et à l’exploitation du projet et est étayée par d’autres éléments de preuve disponibles, sa propre évaluation et des clauses de prêt. Sous réserve des conditions et de la législation locales, chaque projet doit au moins respecter les principes et les normes fixés par les politiques de l'UE. Pour tous les projets, le promoteur est responsable de la conformité, tandis que les tâches de réglementation et d'application relèvent de la responsabilité des autorités compétentes. Il est clairement approprié et approprié que la BEI s'appuie sur les États membres de l'UE ou les autorités compétentes au sein des États membres pour déterminer le respect des normes environnementales pertinentes et qu'elle accepte les documents d'un État membre comme preuve de leur conformité. Dans les cas où le processus d’approbation environnementale au sein de l’État membre n’est pas encore achevé, les conditions de décaissement appropriées seront jointes au contrat de financement.

En ce qui concerne le prêt destiné à couvrir le projet «Pologne Autoroutes» (auquel la plainte initiale ne faisait pas référence), la BEI a déclaré qu'elle savait au moment de son évaluation que la Commission avait des réserves quant à la transposition de la directive EIE (4) en droit polonais. En raison des préoccupations exprimées par la Commission, un certain nombre de conditions de décaissement ont été imposées à l’emprunteur [Bank Gospodarstwa Krajowego (5)] afin de garantir que le processus suivi en ce qui concerne les régimes du projet financés par ce prêt était conforme aux exigences de la directive EIE. En conséquence, le projet a reçu la non-objection formelle de la Commission le 27 juin 2006.

La BEI a conclu en déclarant qu'elle regrettait que le plaignant n'ait pas accepté l'invitation de la BEI à une réunion à Varsovie. Il a également souligné qu 'il demeurait comme toujours ouvert à une coopération constructive avec les ONG.

Observations du plaignant sur la réponse de BEI´s du 15 mai 2007

Le plaignant n'a pas envoyé d'observations.

Contrôle des documents du 14 mai 2007

Le 14 mai 2007, les services du Médiateur ont procédé à une inspection du dossier de la BEI concernant l’affaire, dans les locaux de la BEI. Le rapport détaillé de l'inspection a été envoyé au plaignant et à la BEI.

Lettre complémentaire du plaignant du 10 juillet 2007

Dans sa lettre du 10 juillet 2007, le plaignant a indiqué qu'il avait porté à l'attention du Médiateur polonais la question de l'absence d'une EES en vertu du droit polonais pour la NRFP et que ce dernier avait conclu son enquête sur cette question. Selon le plaignant, "le Médiateur polonais a clos l ' affaire en estimant que le [DPNR] aurait dû faire l' objet d ' une évaluation des incidences sur l ' environnement" et que son avis était "conforme à l ' avis du Ministère polonais des transports". Le plaignant a joint une copie de la réponse du Médiateur polonais et de la réponse du ministère polonais des transports et de la construction. Dans sa lettre du 28 juin 2007 adressée au Médiateur polonais, le Ministère des transports et de la construction a déclaré que "le Ministère de l ' environnement a estimé que la liste des plans financiers des projets d ' investissements routiers devant être financés par le Fonds routier national devrait faire l ' objet de la procédure d' évaluation des incidences sur l ' environnement, au stade des consultations interministérielles " . Dans sa lettre au plaignant, le Médiateur polonais a déclaré que " le Ministère des transports et de l ' environnement partage l ' avis du Médiateur selon lequel l ' évaluation des incidences sur l ' environnement devrait être réalisée pour les entreprises couvertes par le Fonds routier national ".

Le Médiateur a transmis à la BEI, pour information, la lettre du plaignant, accompagnée de ses annexes.

LA DÉCISION

1 Remarque préliminaire

1.1 Le Médiateur européen note que, dans ses observations, le plaignant a fait référence au fait que la Commission européenne avait ouvert une procédure d'infraction à l'encontre de la Pologne en raison de l'absence de transposition des directives environnementales pertinentes et a déclaré que "cela signifie que les projets de la BEI en Pologne ne sont pas conformes à la directive EIE pertinente de l'UE et donc à la déclaration environnementale 2004 de la BEI".

Le Médiateur note toutefois également que, dans les mêmes observations, le plaignant a souligné que "sa plainte est directement fondée sur la législation polonaise - en particulier sur le non-respect de l ' article 40, paragraphe 1, de la loi polonaise sur la protection de l ' environnement (...) et non sur la directive 2001/42/CE ".

À la lumière de l'accent mis ci-dessus par le plaignant, le Médiateur croit comprendre que la déclaration du plaignant ne devrait pas être considérée comme une nouvelle allégation à traiter dans la présente décision.

2 Évaluation par la BEI de la conformité juridique du projet

2.1 La plainte concerne un prêt de la BEI couvrant 15 projets d'investissement liés à la construction en Pologne d'autoroutes, de voies rapides et de contournements inclus dans le programme 2005/2006 du Fonds national de la route (PNRF) mis en place par le gouvernement polonais. Les 15 projets d'investissement susmentionnés constituaient le projet de la BEI intitulé "Modernisation des routes polonaises", qui comprenait "la modernisation des investissements sur les autoroutes, les voies rapides et les contournements dans le cadre du [DPN]", ci-après dénommé "le projet". Le projet a été proposé au financement de la BEI par les autorités polonaises le 1er juin 2005 (6). Le 6 décembre 2005, le plaignant s'est adressé à la BEI en ce qui concerne le projet, qui était encore en discussion à l'époque. Le plaignant s'est plaint que, contrairement aux dispositions pertinentes du droit polonais de l'environnement de 2001, l'évaluation stratégique des incidences sur l'environnement (EES) n'avait pas été réalisée pour l'ensemble du PFNR. En réponse, la BEI a informé le plaignant qu’elle s’était adressée aux autorités polonaises en ce qui concerne les préoccupations du plaignant et qu’elle l’informerait de leur réponse. Toutefois, la BEI n’a pas informé le plaignant de cette réponse, mais a décidé de financer le projet et, le 11 mai 2006, a signé le prêt et effectué le premier paiement. Puis, le 6 juin 2006, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

Le plaignant alléguait que, bien qu'elle ait été informée de la non-conformité du projet avec la législation polonaise, la BEI, contrairement à sa «déclaration environnementale», avait accepté de cofinancer ce projet. Selon cette déclaration, la BEI veille à ce que les projets financés par la Banque respectent les principes et les normes fixés par la législation environnementale de l'UE et des États membres, y compris les exigences en matière de santé et de sécurité au travail. La Déclaration prévoit également que, lorsque des lois différentes imposent des niveaux d ' exigences différents, le plus strict devrait être appliqué ("première allégation").

Le plaignant alléguait également que la BEI ne l ' avait pas informée de la réponse que les autorités polonaises lui avaient adressée ("deuxième allégation").

Le plaignant a fait valoir que la BEI devrait suspendre son financement jusqu ' à ce que le statut juridique du projet soit clarifié ("demande").

2.2 En résumé, la BEI a déclaré que le promoteur d'un projet, c'est-à-dire, en l'espèce, la direction générale polonaise des routes et autoroutes nationales, ci-après la «direction polonaise», est pleinement responsable du respect des politiques et du droit de l'UE ainsi que de la législation nationale pertinente. À la suite de la plainte du plaignant, la BEI a contacté les autorités polonaises, qui l’ont informée que la législation polonaise pertinente n’exigeait pas que le NRFP fasse l’objet d’une EES parce que i) le NRFP prend la forme d’une ordonnance gouvernementale, ii) le NRFP n’est qu’un plan financier et iii) il ne définit pas la stratégie de développement et n’établit pas de cadre pour sa mise en œuvre future. En outre, le processus de planification initiale de 15 projets d’investissement du projet, qui étaient couverts par le prêt de la BEI et faisaient partie du NRFP, a été défini avant le 1er octobre 2001, c’est-à-dire la date d’entrée en vigueur de la loi polonaise de 2001 sur l’environnement. La BEI a également confirmé que, conformément à sa déclaration environnementale, le contrôle de la conformité juridique des investissements fait partie intégrante de ses procédures d'évaluation. La BEI a également indiqué qu'elle estimait que, dans ce cas particulier, elle avait pris toutes les mesures nécessaires pour assurer cette conformité. La BEI a conclu en déclarant qu'étant donné qu'elle n'avait pas considéré qu'il y avait eu violation du droit communautaire ou national concernant l'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) et qu'elle estimait avoir suivi sa déclaration environnementale, le contrat de prêt avait été signé le 11 mai 2006.

Dans son avis, la BEI a également expliqué qu'entre-temps, le 28 juin 2006, elle avait informé le plaignant, dans une lettre séparée, des conclusions des autorités polonaises. Ces informations ont été expliquées plus en détail dans les autres lettres adressées par la BEI au plaignant.

2.3 À titre liminaire, le Médiateur souligne que la présente plainte fait référence au projet «Modernisation des routes de Pologne» (projet BEI 20050226), qui a été financé par un prêt signé par la BEI le 11 mai 2005, et non au projet «Autoroutes de Pologne» (projet BEI 20050428), qui a ensuite été financé par la BEI.

2.4 En outre, le Médiateur souligne, une fois de plus, que la plainte fait référence au non-respect présumé par les autorités polonaises de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement, qui, selon le plaignant, exigeait une EES pour l'ensemble de la NRFP. Comme l’a expressément indiqué le plaignant, le respect des directives européennes en matière d’environnement, y compris la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 concernant l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (7) (ci-après la «directive ESE»), ne fait pas l’objet de la présente plainte.

À cet égard, le Médiateur rappelle que, conformément à l'article 195 du traité CE, le Médiateur européen a le pouvoir de recevoir et d'examiner les plaintes pour mauvaise administration dans l'action des institutions et organes communautaires. Aucune action d'une autre autorité ou personne ne peut donc faire l'objet d'une plainte auprès du Médiateur. Il n'appartient donc pas au Médiateur d'examiner le bien-fondé de la législation communautaire ou nationale et de déterminer si les autorités nationales ont correctement appliqué le droit national ou européen.

Pour les raisons qui précèdent, le Médiateur, dans son enquête sur la présente plainte, traite exclusivement d'éventuels cas de mauvaise administration de la part de la BEI.

2.5 En outre, le Médiateur note qu'en mai 2004, la BEI a publié un document, sa déclaration environnementale, qui décrit son approche des questions environnementales lors du financement de projets. Le paragraphe intitulé « Protection et amélioration de l'environnement » contient la déclaration suivante:

«Au sein des 25 États membres de l’UE et des pays candidats, les projets financés par la BEI respectent les principes et les normes fixés tant par la législation de l’UE (…) que par la législation nationale en matière d’environnement, y compris les exigences en matière de santé et de sécurité au travail. Lorsqu’une loi différente impose des exigences différentes, c’est la plus stricte qui s’applique.»

En outre, le paragraphe intitulé "Organisation et approche" contient la déclaration suivante:

Le résultat de l’évaluation environnementale de la BEI détermine l’«acceptabilité» d’un projet à financer. Celle-ci sera fondée sur l'équilibre entre la nature et l'ampleur de l'incidence environnementale et les mesures nécessaires pour éviter, réduire et, le cas échéant, compenser toute incidence négative, ainsi que sur d'autres critères tels que le respect de la législation et la gestion environnementale. La Banque n’accepte pas de financement d’un projet susceptible d’avoir un impact négatif significatif sur l’environnement et/ou de présenter un risque élevé pour l’environnement.»

2.6 Le Médiateur souligne que, bien que le document susmentionné de la BEI ne soit pas une source d'obligations juridiques, il s'agit d'une déclaration importante de la politique de la BEI à laquelle la Banque déclare devoir se conformer.

Sur la base du document susmentionné, le Médiateur comprend que la BEI se limite à financer uniquement les projets qui étaient conformes à la fois au droit national de l'environnement et aux principales directives communautaires en matière d'environnement et que, dans le cas où le droit national serait plus strict en ce qui concerne les exigences visant à garantir la protection de l'environnement, ce dernier devrait être appliqué. Il apparaît que la BEI s'assure de cette conformité dans un premier temps en examinant les projets avant de les accepter en vue d'un financement et, par la suite, en les surveillant pendant leur exécution.

2.7 Le Médiateur souligne toutefois que, pour agir conformément à sa déclaration environnementale susmentionnée, la BEI semble dépendre largement des informations fournies par les autorités nationales qu'elle utilise pour vérifier si les dispositions légales en matière d'environnement ont été appliquées à tout projet financé par la Banque et opérant sur le territoire du pays concerné.

2.8 À cet égard, le Médiateur juge utile de rappeler le principe de coopération loyale imposé aux institutions communautaires et à leurs États membres par l'article 10, paragraphe 2, du traité CE et par l'article 192, paragraphe 2, du traité Euratom, auquel se réfèrent les juridictions communautaires dans le cadre de la procédure d'infraction prévue à l'article 226 du traité CE (8). Les deux articles prévoient que les États membres s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs du traité CE.

2.9 Appliquant le principe susmentionné par analogie aux circonstances de l'espèce, le Médiateur estime que la BEI pourrait (i) légitimement considérer que les autorités polonaises ont respecté les dispositions légales applicables en matière de protection de l'environnement et (ii) s'attendre légitimement à ce que les autorités polonaises lui fournissent des informations fiables concernant l'application, de leur part, de la législation polonaise pertinente en matière d'environnement. Comme l’indique la BEI dans sa déclaration environnementale de 2004, «(f)ou les projets situés dans l’UE, la Banque applique une présomption de légalité et veille à ce que la législation nationale soit conforme à la législation de l’UE, le cas échéant. Le promoteur est responsable de la conformité, tandis que les tâches de réglementation et d’application relèvent de la responsabilité des autorités compétentes.»

2.10 À la lumière des considérations qui précèdent et sur la base des preuves documentaires recueillies au cours de l'enquête et, en particulier, lors de l'inspection du dossier par ses services, le Médiateur est d'avis ce qui suit. Il apparaît que, lors de la phase initiale d’évaluation du projet, la réalisation d’une EES à l’égard du NRFP, sur le fondement de l’article 40 de la loi polonaise de 2001 sur l’environnement, ne semblait pas faire l’objet de communications entre la BEI et les autorités polonaises, alors que le respect de la directive EES l’était.

2.11 On peut donc conclure que, jusqu'au 6 décembre 2005, c'est-à-dire avant que le plaignant n'informe la BEI que le NRFP ne respectait pas l'article 40 de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement qui, selon le plaignant, exigeait une EES, la BEI n'avait pas connaissance d'une telle non-conformité potentielle.

2.12 Le Médiateur estime toutefois qu'à la suite de la réception des informations susmentionnées fournies par le plaignant, on peut raisonnablement s'attendre à ce que la BEI, à la lumière de sa déclaration environnementale mentionnée au point 2.5 ci-dessus, soit particulièrement prudente dans la vérification de ces informations.

2.13 Le Médiateur note par conséquent que, le 27 mars 2006, la BEI a adressé une lettre à l'emprunteur (Bank Gospodarstwa Krajowego (9)) indiquant qu'elle avait reçu une plainte (…) selon laquelle le programme national de routes (Fonds) pour 2005-2006 remplissait toutes les conditions nécessaires pour faire l'objet d'une évaluation environnementale sur la base de l'article 40 de la loi sur la protection de l'environnement (...). Dans la même lettre, la BEI a demandé à l’emprunteur de l’informer de la position des autorités polonaises en ce qui concerne «(1) la question de savoir si l’évaluation environnementale de la DPNR est requise par le droit polonais, et (2) dans l’affirmative, la date à laquelle cette évaluation sera effectuée ou, (3) si ce n’est pas le cas, la base juridique d’une telle décision.» La BEI a envoyé une copie de cette lettre au ministère polonais des finances et au ministère des transports et de la construction.

2.14 Le Médiateur note en outre que l'emprunteur a répondu à la lettre susmentionnée de la BEI le 7 avril 2006. Dans cette communication, l'emprunteur a informé la BEI qu'il n'était pas compétent pour prendre position sur la demande de la Banque, mais qu'il l'avait transmise aux autorités gouvernementales pour observations.

Par la suite, le 6 avril 2006, le ministère polonais des transports et de la construction a envoyé sa première réponse à la BEI, dans laquelle il expliquait que le NRFP était un plan financier et indiquait les sources de financement des investissements dans les transports. Le ministère a ajouté que le NRFP n'est qu'un instrument destiné à réaliser la partie financière des investissements dans les transports qui figurent dans d'autres documents gouvernementaux d'importance stratégique pour le domaine des transports. Le Ministère a expliqué que ces documents comprennent « la stratégie de développement des infrastructures de transport pour les années 2004-2006 et les années suivantes», qui a été publiée en 2003 dans le cadre du Plan national de développement. Le Ministère s 'est également référé au document intitulé " Calendrier de construction d ' autoroutes et d ' autoroutes pour la période 2005-2013", qui a été publié en juin 2005 et dans lequel les orientations pour la poursuite du développement du réseau routier en Pologne ont été définies et les tâches correspondantes et leur calendrier ont été arrêtés. En ce qui concerne ces "stratégies", une EES n'a pas été réalisée parce qu'au moment de leur rédaction, une EES n'était pas requise par la loi.

Le Ministère des transports et de la construction a en outre souligné que i) le PFNR avait été examiné par un certain nombre de ministères, dont le Ministère de l ' environnement, qui" n ' avait pas formulé d ' observations à ce sujet". Par conséquent, le ministère des transports et de la construction a compris qu’il n’y avait pas d’obligation de réaliser une EES pour les DPNR en vertu de l’article 40 de la loi polonaise sur l’environnement. Elle a souligné que ii) pour chaque projet au sein du PFNR, y compris les projets à financer par le prêt de la BEI, les EIE ont déjà été réalisées ou sont en cours de réalisation.

Le ministère a conclu que la procédure d’EES concernant les effets de la mise en œuvre de l’ensemble du NRFP, au sens de l’article 40 précité de la loi polonaise de 2001 sur l’environnement, n’était pas requise.

2.15 Le Médiateur croit comprendre que, sur la base des explications ci-dessus fournies par les autorités polonaises, la BEI a conclu que la conformité du projet avec le droit national était assurée, même si elle aurait pu avoir besoin d'éclaircissements supplémentaires, dont la demande figurait dans sa lettre du 10 mai 2006 (10) adressée au ministère polonais.

À la lumière des considérations qu'il a exposées aux points 2.7, 2.8 et 2.9 ci-dessus, le Médiateur estime que cette conclusion est raisonnable.

En outre, il apparaît que, dans ses réponses à la demande de précisions de la BEI du 1er juin 2006 et du 28 juillet 2006, le ministère des transports et de la construction a confirmé son point de vue initial et a ajouté que l'article 40 de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement a été modifié, conformément à la directive EES, et que, en vertu de cette modification, les autorités publiques compétentes sont tenues de réaliser une EES pour les politiques, stratégies, plans et programmes, y compris ceux dans le domaine des transports. Le Ministère a rappelé qu ' en vertu de l ' article 40 dans sa version antérieure à l ' amendement, une EIE n ' était requise ni pour " la stratégie de développement des infrastructures de transport pour les années 2004-2006 et suivantes "ni pour "le calendrier de construction des autoroutes et des autoroutes pour les années 2005-2013".

2.16 Le Médiateur note également, en particulier, la déclaration spécifique des autorités polonaises contenue dans leur lettre du 6 avril 2006 selon laquelle " pour chaque projet relevant du PFNR, y compris les projets à financer sur le prêt de la BEI, les EIE ont déjà été réalisées ou sont en cours d ' exécution "(11).

Le Médiateur comprend que, si le plaignant n'est pas d'accord avec l'avis des autorités polonaises selon lequel le PFNR global n'exigeait pas l'EES en vertu de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement, il semble être d'accord avec la déclaration spécifique ci-dessus.

En outre, il semble incontestable que les 15 régimes d’investissement individuels couverts par le prêt de la BEI n’étaient pas au stade de la planification lorsque le prêt a commencé à être examiné. Le Médiateur ne prend pas position sur l’autre point, qui est en revanche contestable, et concerne la date exacte à laquelle les différents régimes d’investissement couverts par le prêt de la BEI ont été définis (c’est-à-dire que leurs plans avaient commencé). À cet égard, le Médiateur ne comprend pas comment une EES des régimes d’investissement, si elle est considérée comme faisant partie d’un programme ou d’un plan, pourrait raisonnablement être requise lorsque les investissements ont déjà commencé et, à tout le moins, qu’ils n’en étaient plus au stade de la planification. Il note également que le même point a été soulevé par la BEI dans sa nouvelle lettre envoyée au plaignant au cours de l'enquête (le 23 octobre 2006).

Enfin, selon la BEI, les programmes d'investissement couverts par le prêt de la BEI constituent des investissements complémentaires à des projets déjà en cours de financement par l'UE et la BEI et sont compatibles avec les objectifs prioritaires de l'UE définis à l'article 267, points a) et c), du traité CE.

À la lumière des points 2.15 et 2.16 ci-dessus, le Médiateur accepte les raisons données par la BEI au cours de l’enquête pour lesquelles la Banque, se fondant sur les informations mises à sa disposition par les autorités polonaises à ce moment-là, aurait pu signer le prêt le 11 mai 2006. Le Médiateur ne constate donc aucun cas de mauvaise administration en ce qui concerne la première allégation du plaignant.

En ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle la BEI devrait suspendre son financement jusqu'à ce que le statut juridique du projet soit clarifié ,, le Médiateur souligne qu'il semble que le paiement correspondant ait déjà été effectué par la BEI et qu'il estime par conséquent qu'aucune enquête supplémentaire n'est justifiée.

Toutefois, le Médiateur renvoie à la lettre du plaignant datée du 10 juillet 2007, qu’il a ensuite transmise à la BEI. Selon cette lettre, il apparaît qu'un an après que les informations mentionnées au point 2.14 ci-dessus ont été fournies à la BEI par les autorités polonaises, ces mêmes autorités polonaises ont déclaré, au cours de l'enquête du Médiateur polonais, que "le ministère de l'Environnement a estimé que le plan financier des projets d'investissements routiers à financer par le Fonds routier national devrait faire l'objet de la procédure d'évaluation des incidences sur l'environnement, au stade des consultations interministérielles". Si la BEI estime que, à la lumière de la lettre susmentionnée, la , de la BEI pourrait prendre certaines mesures, le Médiateur invite la Banque à entrer en contact direct avec le plaignant à cet égard.

En outre, le Médiateur tient à souligner le rôle potentiel des instances de contrôle nationales et régionales, telles que les médiateurs, en tant que sources d'information supplémentaires concernant le respect du droit national et européen des projets financés par la BEI. À cet égard, le Médiateur formulera une remarque supplémentaire ci-dessous.

2.19 Enfin, en ce qui concerne l'allégation du plaignant selon laquelle la BEI ne l'a pas informée de la réponse des autorités polonaises, le Médiateur note que, dans sa lettre au plaignant datée du 31 janvier 2006, la BEI a déclaré qu'«[elle] [répondra] à [le plaignant] à ce sujet dès que nous aurons reçu une réponse satisfaisante des autorités polonaises».

La BEI a transmis au plaignant les informations qu'elle avait promises le 28 juin 2006, après avoir reçu ces informations des autorités polonaises en avril et juin 2006. La BEI a complété ces informations dans ses autres lettres adressées au plaignant au cours de l'enquête du Médiateur, les 25 juillet et 13 octobre 2006. En outre, le Médiateur note que la BEI a proposé de donner davantage d'explications au plaignant lors d'une réunion à organiser à cette fin.

À la lumière de ce qui précède, le Médiateur estime que des enquêtes supplémentaires ne sont pas justifiées en ce qui concerne la deuxième allégation du plaignant.

3 Conclusion

En ce qui concerne la première allégation du plaignant, pour les raisons exposées aux points 2.14, 2.15, 2.16 ci-dessus, le Médiateur ne constate aucun cas de mauvaise administration.

En ce qui concerne la deuxième allégation du plaignant, pour les raisons exposées au point 2.19 ci-dessus, le Médiateur estime qu’aucune autre enquête n’est justifiée.

En ce qui concerne l’allégation du plaignant, pour les raisons exposées au point 2.18 ci-dessus, le Médiateur estime qu’aucune autre enquête n’est justifiée.

Le Médiateur clôt donc l’affaire. Le président de la BEI sera informé de cette décision.

AUTRES REMARQUES

La BEI souhaitera peut-être envisager, à l'avenir, de mettre en place des canaux de communication avec les instances de contrôle nationales et régionales compétentes, telles que les médiateurs, et d'obtenir des informations auprès de celles-ci, qui peuvent servir de source d'information supplémentaire concernant le respect du droit national et européen des projets financés par la BEI.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) JO L 197, p. 30.

(2) Le Médiateur croit comprendre que le plaignant fait référence au projet «Pologne Autoroutes» (projet 20050428 de la BEI).

(3) Il apparaît que la lettre de la Commission faisait en fait référence à la modification de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement, qui est entrée en vigueur en 2004 et qui, contrairement à la loi polonaise de 2001, semblait ne pas être conforme au droit européen.

(4) Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 modifiant la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

(5) Cette banque est contrôlée par le Trésor public polonais.

(6) Le plaignant a joint à sa plainte un extrait concernant EIB-Projects-Pipeline, extrait du site Internet de la BEI (http://www.eib.org/projects/pipeline/project).

(7) JO L 197, p. 30.

(8) Voir l'affaire C-10/00, Commission/Italie, Rec. 2002, p. I-2357, point 88.

(9) Voir note 4.

(10) Le Médiateur note que, le 10 mai 2006, la BEI a demandé au ministère polonais des transports et des infrastructures des éclaircissements supplémentaires sur la question de savoir si les documents mentionnés dans la lettre du ministère du 6 avril 2006, à savoir «[l]a stratégie de développement des infrastructures de transport pour les années 2004-2006 et les années suivantes» et «[l]e calendrier de construction des autoroutes et des voies rapides pour les stratégies 2005-2013» nécessitaient une EES au sens de l'article 40 de la loi polonaise de 2001 sur l'environnement.

(11) Traduction du polonais par les services du Médiateur. Le texte original prévoit ce qui suit:

"Zwracamy uwagę, że dla każdego projektu objętego Programem KFD, w tym dla projektów przeznaczonych do sfinansowania z kredytow EBI zostaly przeprowadzone bądź są w trakcie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska."