Antécédents de la plainte

1. La Commission européenne et la présidence du Conseil de l’UE ont créé un forum de haut niveau sur l’avenir de la justice pénale en 2025 [1]. Ce forum a réuni des États membres, le Parlement européen, des représentants du monde universitaire, des praticiens, des associations d’avocats et de la société civile, et visait à réfléchir à la manière dont le droit pénal de l’UE peut répondre à des défis en constante évolution tels que la cybercriminalité, le terrorisme et la criminalité organisée transfrontière. Tout au long de l'année, quatre réunions plénières ont été organisées et le Forum a conclu ses travaux par l'adoption d'un rapport final.

2. Lors de la deuxième réunion plénière du forum, en mai 2025, le directeur exécutif adjoint de l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) a prononcé un discours intitulé «Europol: Sa vision pour l’avenir des enquêtes pénales» dans le cadre d’une séance de travail sur les agences et organes de l’UE [2]. Plus précisément, le directeur exécutif adjoint a évoqué les évolutions récentes au sein d’Europol et l’avenir de l’agence à la suite de la stratégie «ProtectEU» de la Commission [3] d’avril 2025. Dans cette stratégie, la Commission a indiqué qu’elle adopterait une proposition législative visant à transformer Europol en une agence répressive véritablement opérationnelle en 2026.

3. Dans ce contexte, le plaignant, un réseau d’organisations non gouvernementales, a présenté une demande d’accès du public à Europol en août 2025. Il a demandé l'accès au texte ou aux notes du discours du directeur exécutif adjoint et aux visuels à l'appui, le cas échéant.

4. Dans sa réponse de septembre 2025, Europol a identifié une note d’information contenant le discours concerné comme relevant du champ d’application de la demande d’accès du plaignant. Europol a accordé un large accès au document, expurgeant uniquement une section introductive considérée comme ne relevant pas du champ d’application de la demande, des données à caractère personnel et une partie du discours concernant les propositions organisationnelles et les points de discussion. Pour justifier l’occultation de cette partie du discours, Europol a invoqué des exceptions au titre de la législation de l’UE sur l’accès du public aux documents [règlement (CE) no 1049/2001 [4]], faisant valoir que sa divulgation porterait atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique [5] et un processus décisionnel [6].

5. Le plaignant a demandé à Europol de revoir sa position (en présentant une «demande confirmative»). Le plaignant n’a pas contesté l’occultation par Europol de la section introductive ou des données à caractère personnel, mais a contesté le recours par Europol aux exceptions en matière de sécurité publique et de prise de décision et a fait valoir qu’il existait un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des propositions organisationnelles expurgées et des points de discussion.

6. En octobre 2025, Europol a adopté sa décision confirmative. Elle a confirmé sa position initiale et maintenu que «les informations relatives à l’avenir de l’Agence, sur lesquelles des délibérations sont toujours en cours,» ne peuvent pas être divulguées.

7. Insatisfait de ce résultat, le plaignant s’est adressé au Médiateur en novembre 2025.

L'enquête

8. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la décision d’Europol de refuser l’accès complet au document demandé en vertu du règlement (CE) no 1049/2001.

9. Au cours de l’enquête, la Médiatrice a reçu les points de vue supplémentaires d’Europol sur la plainte et l’équipe d’enquête de la Médiatrice a inspecté le document demandé.

Arguments présentés

10. Dans ses réponses à la demande d’accès, Europol a indiqué que la partie expurgée du discours concernait des propositions organisationnelles et des points de discussion liés à l’avenir de l’agence. Les délibérations sur l'avenir d'Europol sont en cours et ces propositions et points ne reflètent donc pas les positions définitives. Par conséquent, Europol a estimé que la divulgation de ces informations pourrait avoir une incidence sur l’élaboration de ses stratégies ainsi que sur la confiance et la coopération entre Europol, les États membres et les partenaires, compromettant en fin de compte les missions, les enquêtes et les activités opérationnelles d’Europol des États membres, des tiers ou des organes de l’UE.

11. Plus précisément, selon Europol, la divulgation pourrait compromettre l’échange de vues entre les parties prenantes et enraciner les positions préliminaires, ce qui «pourrait nuire considérablement à l’intégrité du processus consultatif, nuire à des évaluations approfondies, réduire la flexibilité et potentiellement restreindre l’exploration de plusieurs solutions et stratégies, essentielles à la formulation de décisions équilibrées et éclairées». En particulier, la divulgation pourrait entraîner une représentation incorrecte des points de vue et des positions, ce qui aurait une incidence négative sur les discussions en cours, qui devraient envisager un large éventail d’options et de solutions pour qu’Europol puisse continuer à soutenir les États membres et les partenaires. Sur cette base, Europol a conclu que cette partie du discours est couverte par les exceptions à l’accès du public pour la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique et un processus décisionnel. 

12. En outre, Europol a déclaré que le discours ne coïncide pas nécessairement textuellement avec le texte, étant donné que le document demandé n’était qu’une pièce justificative pour l’orateur. En outre, Europol a fait valoir que le fait que le document ait été rédigé dans le cadre de la préparation du forum n’implique pas que les parties expurgées ne puissent pas être sensibles, étant donné qu’elles étaient destinées à être partagées dans un forum auquel ne participaient que des parties prenantes spécifiques et que même les membres du personnel participant d’Europol devaient s’inscrire pour y assister.

13. Enfin, Europol a déclaré que, s’il n’était pas possible d’identifier un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, il donnait néanmoins l’accès le plus large possible au document en cause compte tenu de l’intérêt public en la matière.

14. Dans son point de vue complémentaire sur la plainte, Europol a souligné que le document demandé est une note d’information interne qui a servi de base au directeur exécutif adjoint pour effectuer une intervention orale gratuite dans un cadre non public. Elle a également rappelé qu’elle ne pouvait pas divulguer prématurément des considérations qui ne sont pas définitives, d’autant plus qu’il appartient aux institutions de l’Union de décider quels thèmes devraient être pris en considération dans le processus législatif. Europol ne peut fournir que des informations techniques pour aider la Commission dans ce contexte.

15. Le plaignant a souligné que le forum est principalement composé de parties prenantes externes et que la partie expurgée du discours n’était donc pas destinée à un usage interne. En outre, elle a relevé que les parties du discours qui ont été divulguées montrent qu’elle a développé de manière large les orientations pour l’avenir d’Europol. Par conséquent, le plaignant a estimé qu'il était peu probable que la section expurgée contienne des informations sensibles ou opérationnelles. À cet égard, elle a également affirmé que le fait que le discours prononcé puisse s’écarter du texte est dénué de pertinence, étant donné que l’intention de partager ces points avec des parties prenantes externes est ce qui importe.

16. Compte tenu de ce qui précède, le plaignant n’était pas convaincu qu’Europol ait suffisamment étayé le risque pour son processus décisionnel ou l’exécution de ses missions. Il indique qu’il n’est pas clair comment le processus décisionnel concernant l’avenir d’Europol serait compromis, étant donné que la décision à ce sujet est prise par les colégislateurs sur proposition de la Commission. Se référant à la jurisprudence du Tribunal de l’Union européenne [7], le plaignant a ajouté que l’état d’avancement des discussions n’est pas pertinent pour invoquer l’exception pour un processus décisionnel en cours et qu’Europol ne peut pas supposer que le grand public, par opposition aux parties prenantes participant au forum, ne peut pas faire la distinction entre les avis préliminaires et les décisions finales.

17. Le plaignant a également fait valoir qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, étant donné que les activités d’Europol ont une incidence sur un large éventail de personnes et sur leurs droits fondamentaux et que ces activités ont récemment fait l’objet de critiques [8]. Par conséquent, le plaignant a estimé qu’il était essentiel de tenir un débat public sur les méthodes, les limites et les conditions de la coopération policière et le renforcement des pouvoirs d’Europol (y compris en ce qui concerne l’échange ou la collecte de données à caractère personnel). Elle a déclaré que, si Europol divulguait à quoi pourrait ressembler sa réforme, un débat ouvert et transparent avec toutes les parties prenantes concernées et pas seulement celles invitées au forum pourrait avoir lieu. De même, si le public savait quelles propositions sont examinées et évaluées, les parties prenantes pourraient présenter des contributions plus significatives dans le cadre du processus de consultation officiel de la Commission [9] sur le nouveau règlement Europol.

18. Enfin, le plaignant a déclaré que, le 4 novembre 2025, le directeur exécutif adjoint avait partagé sa vision de l’avenir d’Europol avec le groupe de contrôle parlementaire conjoint (GCPC) lors d’une réunion retransmise en direct par le Parlement européen. Le plaignant s’est demandé si la partie expurgée du discours était beaucoup plus détaillée que dans ce débat sur les options stratégiques et les domaines prioritaires pour la réforme d’Europol. Elle a demandé au Médiateur d’inspecter le document en cause pour cette raison. 

Évaluation du Médiateur

19. Les institutions, organes et organismes de l’Union disposent d’une large marge d’appréciation pour déterminer si la divulgation d’un document porterait atteinte à la protection des intérêts publics énumérés à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement no 1049/2001, qui inclut la sécurité publique [10]. À ce titre, l’enquête de la Médiatrice visait à déterminer s’il existait une erreur manifeste d’appréciation d’Europol à cet égard.

20. Europol a fait valoir que la divulgation de la partie expurgée du discours nuirait à la confiance et à la coopération avec ses partenaires et, en fin de compte, compromettrait ses stratégies, ses tâches et ses enquêtes ainsi que les activités opérationnelles des États membres et des partenaires. À cet égard, Europol a souligné que les points d'intervention proposés devaient être partagés au sein d'un forum auquel ne participeraient qu'un nombre limité de parties prenantes. En outre, elle a considéré que le document demandé n’était qu’une pièce justificative et que la prestation effective du discours pouvait s’écarter du texte.

21. La Médiatrice note que l'ordre du jour de la deuxième réunion plénière [11] du Forum indique clairement que des représentants des institutions et organes de l'UE, des États membres, du Conseil des barreaux européens et d'universitaires y ont participé. Bien que l’événement n’ait peut-être pas été ouvert au grand public, il a donc réuni des parties prenantes extérieures à Europol et la Médiatrice a du mal à comprendre comment le directeur exécutif adjoint d’Europol pourrait être prêt à partager des informations qui porteraient atteinte à la sécurité publique dans un tel contexte [12].

22. Au contraire, Europol semble craindre que la divulgation ultérieure du document demandé ne compromette les délibérations en cours sur l’avenir de l’agence. Par conséquent, Europol a également invoqué l’exception pour la protection d’un processus décisionnel.

23. Pour se prévaloir de cette exception, Europol doit démontrer que l’accès est susceptible de porter gravement atteinte au processus décisionnel d’une manière raisonnablement prévisible et non hypothétique [13]. À cet égard, le Tribunal de l’Union européenne a clairement indiqué qu’une référence au caractère interne ou préparatoire d’un document ne suffit pas [14]. La Médiatrice estime que la justification fournie par Europol pour invoquer l’exception relative à la protection d’un processus décisionnel ne satisfait pas au critère établi par la jurisprudence de l’Union. En outre, l’examen du document demandé par l’équipe d’enquête de la Médiatrice a montré que la plupart des informations expurgées sont de nature plutôt générale.

24. En ce qui concerne la préoccupation d’Europol concernant les divergences entre le document demandé et le discours prononcé, la Médiatrice rappelle qu’il est toujours possible d’ajouter une clause de non-responsabilité selon laquelle les points d’intervention ou les discours préparés devraient être vérifiés par rapport au discours effectivement prononcé [15].

25. Dans l’ensemble, si la Médiatrice se félicite qu’Europol ait accordé un large accès partiel au discours, elle n’est pas convaincue par l’explication d’Europol selon laquelle une divulgation ultérieure porterait atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique ou le processus décisionnel entourant l’avenir de l’agence.

26. Cela étant, comme l’a mentionné le plaignant, une discussion très similaire sur l’avenir d’Europol a été organisée au sein du GCPC et retransmise en direct par le Parlement [16]. Dans ce contexte, la Médiatrice ne voit pas d'utilité à poursuivre son enquête. La Médiatrice suggère toutefois qu’Europol reconsidère sa position à la lumière des observations qu’elle a formulées dans la présente décision et du contenu du débat public au sein du GCPC, en vue d’accorder un accès plus large au document demandé.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

La Médiatrice n’est pas convaincue par la position d’Europol selon laquelle un accès plus large au document demandé a été empêché par la nécessité de protéger l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique et un processus décisionnel. Toutefois, étant donné qu’une discussion très similaire sur l’avenir d’Europol a été organisée au sein du GCPC et retransmise en direct par le Parlement, le Médiateur estime qu’aucune autre enquête n’est justifiée en l’espèce.

Le plaignant et Europol seront informés de cette décision.

Suggestion d'amélioration

Europol devrait revoir sa position sur la demande d’accès et accorder un accès supplémentaire au document demandé à la lumière des observations formulées par le Médiateur dans la présente décision et du contenu du débat public sur l’avenir de l’agence au sein du GCPC.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 09/01/2026

[1] Pour de plus amples informations, voir: https://commission.europa.eu/high-level-fora-justice-growth-and-future-eu-criminal-justice_en.

[2] Pour le programme complet de la deuxième séance plénière, voir: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en. Les points d'intervention sont disponibles à l'adresse suivante: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/second-high-level-plenary-forum-future-of-eu-criminal-justice-20%E2%80%9321-may-2025.

[3] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025DC0148.

[4] Règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049, applicable à Europol conformément à l’article 65, paragraphe 1, du règlement (UE) 2016/794 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20220628. Les modalités d’application du règlement (CE) no 1049/2001 sont exposées dans la décision du conseil d’administration d’Europol du 13 décembre 2016, disponible à l’adresse suivante: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[5] Article 4, paragraphe 1, point a), premier tiret, du règlement (CE) no 1049/2001.

[6] Article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1049/2001.

[7] Arrêt du 22 mars 2011, Access Info Europe/Conseil, T-233/09, points 69 et 76, disponible à l'adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=T-233/09.

[8] Le plaignant a fait référence à https://wearesolomon.com/mag/format/investigation/frontex-unlawfully-shared-mille-of-peoples-personal-data-with-europol/.

[9] Voir: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14638-Law-enforcement-cooperation-new-Europol-regulation-proposal-/public-consultation_en.

[10] Arrêt du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, point 64, disponible à l'adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=C-266/05.

[11] Voir: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en.

[12] Voir également la décision sur la manière dont l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) a traité une demande d’accès du public à des documents liés aux aspects de ses travaux liés aux droits fondamentaux (affaire 851/2024/SF), disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/214746.

[13] Arrêt du Tribunal du 7 juin 2011, Toland/Parlement, T-471/08, points 71 et 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&num=T-471/08; Arrêt du 16 janvier 2025, Commission/Pollinis France, C-726/22 P, point 63: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[14] Arrêt du 18 juin 2025, Zver/Commission, T-235/24, point 105: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=fr&td=ALL&num=T-235/24.

[15] Voir proposition de solution sur la manière dont l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) a traité une demande d’accès du public à des documents liés aux aspects de ses travaux liés aux droits fondamentaux (affaire 851/2024/SF), point 24, disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/solution/en/214549. 

[16] Voir: https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20251023IPR31096/parliamentary-scrutiny-of-europol-access-to-data-environmental-crimes-in-focus et https://multimedia.europarl.europa.eu/fr/webstreaming/committee-on-civilliberties-justice-and-home-affairs-ordinary-meeting-jpsg_20251104-0900-COMMITTEE-LIBE.