Antécédents de la plainte

1. Le 20 avril 2016, la directive 2014/33/UE relative à l’harmonisation des législations des États membres concernant les ascenseurs et les composants de sécurité pour ascenseurs [1] (ci-après la «directive sur les ascenseurs») est entrée en vigueur. Conformément à l’article 7, paragraphes 1 et 2, de la directive sur les ascenseurs, lors de la mise sur le marché d’un ascenseur, les installateurs devraient veiller à ce qu’une évaluation de la conformité soit effectuée afin de vérifier que l’ascenseur a été testé conformément aux exigences essentielles de santé et de sécurité énoncées à l’annexe I de la directive.

2. Les étapes de l'évaluation de la conformité dépendent du module d'évaluation de la conformité choisi. À cet égard, l’article 16 de la directive sur les ascenseurs énonce huit combinaisons possibles de modules d’évaluation de la conformité. Les spécificités des modules figurent aux annexes IV à XII de la directive.

3. En Espagne, la grande majorité des ascenseurs sont installés à l’aide de l’évaluation de la conformité fondée sur l’assurance complète de la qualité et l’examen de la conception (le module d’évaluation de la conformité H1 tel que défini à l’annexe XI de la directive sur les ascenseurs).

4. Conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la directive «ascenseurs», les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver la mise sur le marché ou la mise en service d’ascenseurs ou la mise à disposition sur le marché de composants de sécurité pour ascenseurs conformes à la directive sur leur territoire. En outre, conformément à l’article 3, paragraphe 3, de la directive sur les ascenseurs, la directive n’affecte pas le droit des États membres de fixer, conformément au droit de l’Union, les exigences qu’ils jugent nécessaires pour assurer la protection des personnes lors de la mise en service ou de l’utilisation des ascenseurs en question, pour autant que cela ne signifie pas que les ascenseurs sont modifiés d’une manière non spécifiée dans la directive.

5. Le 14 mai 2018, la Commission européenne a publié le guide d’application de la directive sur les ascenseurs [2]. Conformément à l’article 35 du guide, l’article 3, paragraphe 3, de la directive sur les ascenseurs autorise les États membres à adopter des règlements concernant la mise en service, l’entretien et l’inspection des ascenseurs, afin d’assurer la sécurité des utilisateurs et du personnel d’entretien et d’inspection. Toutefois, ces règlements ne doivent pas imposer d'exigences liées à la conception pour les ascenseurs qui vont au-delà des exigences essentielles de santé et de sécurité de la directive. En outre, ils ne doivent pas imposer de procédures d’autorisation ou d’inspection qui chevauchent les procédures d’évaluation de la conformité de la directive.

6. Avant l'entrée en vigueur de la directive, de nombreux États membres disposaient de procédures nationales prévoyant l'inspection d'une installation d'ascenseur avant sa mise en service. Le rôle de ces inspections a désormais été remplacé par la directive et, si une telle exigence est maintenue, elle ne peut concerner que des aspects qui ne sont pas couverts par les procédures d’évaluation de la conformité de la directive.

7. Le 18 février 2022, l’Espagne a notifié [3] à la Commission un projet d’arrêté royal approuvant l’instruction technique complémentaire LHE 1 Lifts (ci-après le «projet d’instruction technique complémentaire»). Conformément à l’article 11, paragraphe 4, premier alinéa, du projet d’instruction technique complémentaire, avant la première mise en service d’un ascenseur, un organisme de contrôle agréé, autre que celui participant à l’évaluation de la conformité prévue par la directive «ascenseurs», doit effectuer une inspection.

8. Le 20 avril 2022, le plaignant a écrit à la Commission pour lui faire part de ses préoccupations quant à la compatibilité de certaines dispositions du projet d’instruction technique complémentaire avec le droit de l’Union. En particulier, le plaignant était préoccupé par le fait que deux obligations prévues par le projet d’instruction technique complémentaire étaient contraires au droit de l’Union. Ces obligations concernent l’inspection des ascenseurs avant leur mise en service et l’adaptation des ascenseurs, déjà sur le marché et en service, afin de s’assurer qu’ils répondent aux normes harmonisées en vigueur. Le plaignant et la Commission ont échangé plusieurs courriels concernant les questions soulevées.

9. Le 16 janvier 2023, le plaignant s’est adressé au Médiateur européen pour la première fois.

10. Le 30 mars 2023, la Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont la Commission a traité la préoccupation du plaignant selon laquelle il existait un chevauchement entre l’inspection des ascenseurs avant leur mise en service, prévue par le projet d’instruction technique supplémentaire, et les essais effectués dans le cadre des procédures d’évaluation de la conformité prévues par la directive sur les ascenseurs (ci-après les «essais prévus par la directive sur les ascenseurs»).

11. Le 4 septembre 2023, la Médiatrice a adopté une décision [4] concluant qu’aucune enquête supplémentaire n’était justifiée à ce stade. Dans sa décision, la Médiatrice a noté qu’il était regrettable que la Commission n’ait pas identifié et énuméré précisément les aspects non couverts par les essais prévus par la directive sur les ascenseurs, qui étaient concernés par les dispositions relatives à l’inspection des ascenseurs avant leur mise en service dans le cadre du projet d’instruction technique complémentaire. Malgré le manque de clarté de l’explication de la Commission, étant donné que la loi espagnole en était encore au stade du projet, le Médiateur a estimé que le plaignant devrait attendre l’adoption de la loi finale et, s’il estime ensuite que la loi est contraire au droit de l’Union, déposer une plainte pour infraction auprès de la Commission.

12. Le 13 avril 2024, les autorités espagnoles ont publié le décret royal 355/2024 approuvant l’instruction technique complémentaire ITC AEM 1 Lifts [5] (ci-après l’«instruction technique complémentaire»). Conformément à l’article 11, paragraphe 3, premier alinéa, de l’instruction technique complémentaire, avant la première mise en service d’un ascenseur, un organisme de contrôle agréé, autre que celui participant à l’évaluation de la conformité prévue par la directive ascenseurs, doit effectuer une inspection (ci-après la «inspection initiale»).

13. Le 14 mai 2024, le plaignant a contacté la Commission en ce qui concerne la compatibilité de l’arrêté royal avec la directive sur les ascenseurs. En résumé, le plaignant a fait valoir que l’inspection initiale est contraire à l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur les ascenseurs, car elle a pour effet d’entraver et, dans certains cas, d’empêcher la mise en service d’ascenseurs conformes à la directive. En outre, le plaignant a fait observer que l’inspection initiale n’apportait aucune valeur ajoutée à la protection requise par la directive et garantie par les modules d’évaluation de la conformité prévus par la directive. Enfin, le plaignant a rappelé que, conformément à la section 35 du guide d’application de la directive sur les ascenseurs, si une inspection initiale est maintenue par la législation nationale, elle ne peut concerner que des aspects qui ne sont pas couverts par les procédures d’évaluation de la conformité de la directive.

14. Le plaignant et la Commission ont échangé plusieurs courriels concernant les questions soulevées.

15. Le 18 juin 2025, le plaignant s’est de nouveau adressé au Médiateur.

L'enquête

16. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la manière dont la Commission a traité les préoccupations soulevées par le plaignant.

17. Dans le cadre de l’enquête, la Médiatrice a demandé des éclaircissements supplémentaires sur le raisonnement sous-jacent à la position de la Commission concernant la compatibilité de l’arrêté royal avec la directive sur les ascenseurs.

18. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission à la plainte et, par la suite, les observations du plaignant en réponse à la réponse de la Commission.  

Arguments présentés au Médiateur

De la Commission

19. Dans sa réponse à la Médiatrice, la Commission a expliqué que les autorités espagnoles avaient constaté que le module d’évaluation de la conformité H1 (l’évaluation de la conformité utilisée lors de l’installation de la grande majorité des ascenseurs en Espagne) n’aboutissait pas à une installation sûre des ascenseurs et avait entraîné de graves accidents. Selon le module H1, un organisme notifié indépendant vérifie uniquement que l'installateur est qualifié pour la tâche, mais ne vérifie pas si l'installateur a effectivement effectué la tâche de manière appropriée. L’Espagne a estimé que cela conduisait à ce que de nombreux ascenseurs ne soient pas conformes à la directive sur les ascenseurs. En conséquence, l’inspection initiale vise précisément à vérifier si les ascenseurs sont conformes aux exigences essentielles de santé et de sécurité énoncées à l’annexe I de la directive ascenseurs.

20. En outre, la Commission a souligné que, compte tenu de ce qui précède, les autorités espagnoles s’acquittent de l’obligation qui leur incombe, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive sur les ascenseurs [6], de veiller à ce que seuls des ascenseurs sûrs soient mis en service. Elle a également fait valoir que les autorités espagnoles sont en droit, en vertu de l’article 3, paragraphe 3, de la directive sur les ascenseurs, d’instituer un contrôle supplémentaire après l’installation et avant la mise en service d’un ascenseur afin de s’assurer qu’il est sûr d’utiliser l’ascenseur installé, à condition que le contrôle supplémentaire n’entraîne pas la modification des ascenseurs d’une manière non spécifiée dans la directive.

De la part du plaignant

21. Le plaignant a déclaré, en résumé, que l’article 3, paragraphe 3, de la directive sur les ascenseurs ne permet pas aux autorités espagnoles d’instituer un contrôle supplémentaire, après l’installation et avant la mise en service d’un ascenseur, en plus des contrôles déjà prévus par la directive et visant à garantir la sécurité d’utilisation de l’ascenseur installé. Conformément à la section 35 du guide d’application de la directive sur les ascenseurs, si une inspection initiale est maintenue par les autorités nationales après l’adoption de la directive, elle ne peut concerner que des aspects qui ne sont pas couverts par les procédures d’évaluation de la conformité de la directive. À cet égard, le plaignant a fait observer que la directive prévoit déjà que l’évaluation de la conformité est effectuée pour vérifier que, avant sa mise en service, l’ascenseur a été testé conformément aux exigences essentielles de sécurité énoncées à l’annexe I de la directive. Le plaignant a fait valoir que la protection des utilisateurs est donc déjà assurée par l'application des dispositions de la directive sur les ascenseurs. Par conséquent, le plaignant a conclu qu’il existait un chevauchement entre l’inspection initiale prévue par l’instruction technique supplémentaire et les procédures d’évaluation de la conformité prévues par la directive.

22. Le plaignant a fait valoir que l’inspection initiale devient une condition préalable à la mise en service des ascenseurs et, par conséquent, équivaut à interdire, restreindre ou entraver la mise en service d’ascenseurs conformes à la directive sur les ascenseurs. L’inspection initiale est donc contraire à l’article 3, paragraphe 1, de la directive ascenseurs.

23. Le plaignant a fait valoir que la Commission n’avait pas identifié ni énuméré avec précision les aspects couverts par l’inspection initiale.

24. Le plaignant a également noté que l’organisme notifié approuve le système de qualité de l’installateur pour la conception, la fabrication, l’installation et les essais finaux des ascenseurs. En outre, l'organisme notifié peut effectuer des visites imprévues dans les locaux de l'installateur ou sur le site d'installation d'un ascenseur. Lors de ces visites, l'organisme notifié peut, si nécessaire, effectuer ou faire effectuer des essais afin de vérifier le bon fonctionnement du système de qualité. En outre, le plaignant a souligné qu’il n’existait aucune preuve d’un lien de causalité entre l’utilisation du module d’évaluation de la conformité H1 en Espagne et les accidents graves mentionnés par la Commission dans sa réponse. Selon le plaignant, il n'y a pas de données disponibles sur lesdits accidents.

25. Enfin, en ce qui concerne l’article 3, paragraphe 3, de la directive sur les ascenseurs, le plaignant a fait valoir que le préambule de l’arrêté royal ne mentionne pas que les inspections initiales sont effectuées pour faire usage du droit des États membres prévu par cet article.

Évaluation du Médiateur

26. La Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’elle traite une plainte concernant une violation potentielle du droit de l’Union par un État membre. En particulier, la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour décider s’il y a lieu d’engager une procédure d’infraction et à quel moment [7]. En ce qui concerne les interprétations juridiques connexes de la Commission, le rôle du Médiateur se limite à vérifier si la Commission a fourni des explications claires et raisonnables pour son interprétation et si elle n’a pas commis d’erreur manifeste.

27. Étant donné que, dans le cadre du module d’évaluation de la conformité utilisé en Espagne lors de l’installation de la grande majorité des ascenseurs, un organisme notifié ne vérifie pas si l’installateur a effectivement effectué la tâche de manière appropriée, il est raisonnable pour la Commission de considérer que la protection des utilisateurs d’ascenseurs en Espagne n’est pas déjà assurée par ladite évaluation de la conformité et que, par conséquent, l’inspection initiale vise précisément à garantir que seuls les ascenseurs qui satisfont aux exigences essentielles de santé et de sécurité de la directive «ascenseurs» sont mis en service.

28. Étant donné que l’inspection initiale vise à s’assurer que l’ascenseur est conforme aux exigences essentielles de santé et de sécurité énoncées à l’annexe I de la directive sur les ascenseurs, la Commission ne semble pas avoir commis d’erreur manifeste en concluant que l’inspection initiale n’interdit pas, ne restreint pas ou n’entrave pas la mise sur le marché ou la mise en service d’ascenseurs conformes à la directive sur les ascenseurs et, par conséquent, en concluant que l’inspection initiale n’est pas contraire à l’article 3, paragraphe 1, de la directive sur les ascenseurs et est donc conforme au droit de l’Union.

29. Toutefois, en l’espèce, le Médiateur a dû insister pour que la Commission réponde plus complètement aux préoccupations soulevées par le plaignant et explique pourquoi elle considérait que l’arrêté royal était compatible avec la directive sur les ascenseurs, ce que la Commission a finalement fait.

30. Bien que la Commission n’ait pas répondu en détail à toutes les questions soulevées par le Médiateur, dans l’ensemble, les explications fournies par la Commission sont claires et raisonnables et aucune enquête supplémentaire n’est donc justifiée.  

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Comme la Commission a finalement fourni, à la demande du Médiateur, des explications plus claires et plus détaillées sur les raisons pour lesquelles la législation espagnole était compatible avec la directive de l’UE sur les ascenseurs, aucune autre enquête n’est justifiée.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 15/12/2025

[1] Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32014L0033

[2] https://ec.europa.eu/docsroom/documents/64174

[3] Conformément à la directive 2015/1535 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information, les États membres doivent informer la Commission de tout projet de règle technique avant son adoption.

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/decision/en/174691

[5] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2024-7258

[6] Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, de la directive sur les ascenseurs, «[l]es États membres prennent toutes les mesures appropriées pour que les composants de sécurité pour ascenseurs couverts par la présente directive ne puissent être mis à disposition sur le marché et mis en service que s’ils sont conformes à la présente directive lorsqu’ils sont correctement incorporés, entretenus et utilisés conformément à leur destination».

[7] Arrêt de la Cour du 14 février 1989, Starfruit/Commission, affaire 247/87, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247.