Antécédents de la plainte

1. La plaignante a été employée dans une mission de l’UE jusqu’au 31 juillet 2024, date à laquelle son contrat de travail a pris fin.

2. Le 15 juillet 2024, la plaignante a déposé une plainte pour harcèlement prétendument commis par certains de ses collègues [1].

3. N’ayant reçu aucune réponse à sa plainte, le 5 août 2024, la plaignante a demandé au chef de mission adjoint des informations sur le traitement de la plainte.

4. Le même jour, la mission a informé la plaignante que sa plainte avait été transmise à «la personne appropriée». La mission a donné au plaignant une personne de contact au sein de l’entité «Conduite et intégrité» du Service européen pour l’action extérieure (ci-après le «premier enquêteur»).

5. Le 13 août 2024, le premier enquêteur a informé le plaignant de l’ouverture d’une enquête préliminaire [2].

6. Le 31 août 2024, le premier enquêteur a quitté son poste et donc également son rôle dans l’enquête préliminaire. Le plaignant n'a pas été informé de cette évolution à ce moment-là.

7. Le 4 octobre 2024, le plaignant a contacté le premier enquêteur pour obtenir des informations sur l’état d’avancement de l’enquête préliminaire. Elle a reçu un message automatisé indiquant que le premier enquêteur ne travaillait plus pour la mission.

8. Le 7 octobre 2024, le plaignant a écrit à la mission, exprimant sa surprise quant au fait que le premier enquêteur avait quitté la mission, et a demandé des informations sur l’enquête préliminaire. Elle a demandé à être informée dès que possible de la personne qui avait remplacé le premier enquêteur.

9.  Le 15 octobre 2024, la mission a répondu: «Je regrette cet inconvénient et ce retard en ce qui concerne la plainte (...). Malheureusement, l’entité qui s’occupe de ces affaires civiles relevant de la PSDC au sein du Service européen pour l’action extérieure est sans enquêteur depuis près de deux mois depuis que [le premier enquêteur] est parti de manière inattendue et que nous n’avons pas été en mesure de poursuivre cette affaire. J’espère sincèrement que nous pourrons revenir vers vous dès que possible.»

10. Le 22 novembre 2024, la plaignante a déposé une plainte auprès du Médiateur européen, faisant valoir que sa plainte pour harcèlement n’avait pas été traitée rapidement, de manière transparente et efficace.

11. Le 19 décembre 2024, la mission a nommé un nouvel enquêteur (ci-après le «deuxième enquêteur») et en a informé le plaignant.

12. Le 3 février 2025, la Médiatrice a ouvert une enquête.

L'enquête

13. Dans un premier temps, le Médiateur a ouvert l'enquête en vue d'obtenir une réponse appropriée au plaignant. La Médiatrice a noté que la plainte concernait l’incapacité de la mission à lancer et à communiquer efficacement une enquête sur une plainte pour harcèlement moral présumé. L'enquête n'était qu'une enquête préliminaire, visant à recueillir des informations pour permettre à la Mission de décider si elle devait ouvrir une enquête complète.  Les tentatives de commencer les travaux pour fournir cette évaluation préliminaire semblaient être au point mort depuis six mois.

14. Lors de l’ouverture de l’enquête, la Médiatrice a demandé au SEAE de veiller à ce qu’une communication soit envoyée rapidement à la plaignante pour l’informer de l’état d’avancement de l’enquête préliminaire et des mesures supplémentaires auxquelles elle pourrait s’attendre et à quel moment. La Médiatrice a demandé au SEAE que cela se produise au plus tard le 14 février 2025.

15. À la demande du Médiateur, la mission a contacté le deuxième enquêteur à ce sujet. L'enquêteur a alors démissionné [3].

16. Le 27 février 2025, le SEAE a envoyé une lettre au plaignant. Le SEAE s’est référé à la correspondance susmentionnée et a déclaré ce qui suit: «Compte tenu de ces événements imprévus, des efforts sont actuellement déployés pour trouver un nouvel officier chargé de l’enquête préliminaire qui soit disponible et compétent pour mener l’enquête. Nous tenons à vous assurer que je fais tout ce qui est en mon pouvoir pour progresser dans cette affaire dès que possible, dans le respect du délai d’un an prévu à l’article 43 du code de conduite.»

17. Le 29 avril 2025, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a rencontré le SEAE pour obtenir des informations sur les règles applicables du SEAE et le délai de traitement de la plainte de harcèlement du plaignant.

18. L’article 43 du code de conduite applicable [4] disposait que «[l]a durée de la procédure disciplinaire, qui comprend la mise en œuvre de la décision finale, est proportionnée et tient compte des effets négatifs potentiels sur les personnes concernées. Elle ne dépasse pas un an.»

19. Le SEAE a confirmé que le délai fixé à l’article 43 du code de conduite applicable s’applique à l’enquête préliminaire et à la procédure disciplinaire (éventuelle) dans son ensemble. Le délai pour les deux procédures ne dépasse pas un an, sauf si des circonstances exceptionnelles échappant au contrôle de la mission le justifient.

20. Le SEAE a ajouté que, pour éviter une autre situation de départ soudain d’un enquêteur retardant le traitement des affaires de harcèlement, un fichier d’experts faisant office d’évaluateurs et d’enquêteurs avait récemment été créé. Si un enquêteur ne peut pas accomplir ses tâches, il peut être remplacé rapidement.

21. Les représentants du SEAE ont en outre déclaré qu’à la suite de l’adoption d’un nouveau code de conduite (ci-après le «code de conduite de 2024»)[5], les victimes présumées de harcèlement ont désormais la possibilité de soulever des questions directement auprès de la nouvelle entité «Conduite et intégrité» – en substance, au siège du SEAE – et ne se limitent pas à traiter les questions par l’intermédiaire de leur supérieur hiérarchique direct ou de leurs chefs de mission (adjoints). Toutefois, l'autorité responsable reste le chef de mission adjoint.

22. En ce qui concerne le traitement de la plainte pour harcèlement dans cette affaire, le SEAE a expliqué qu’après le départ inattendu du premier enquêteur, un autre membre du personnel a été désigné comme enquêteur. Étant donné que l’enquêteur a traité plusieurs affaires, la priorité a été accordée aux affaires de harcèlement impliquant des victimes présumées qui travaillaient toujours pour le SEAE/les missions. Lorsque le deuxième enquêteur est également parti de façon inattendue, la personne responsable de la nouvelle entité Conduite et intégrité a repris l'enquête préliminaire. Le plaignant en a été informé peu avant la réunion du SEAE avec le Médiateur. Les représentants du SEAE ont ajouté qu’une réunion avec les avocats du plaignant aurait lieu très prochainement et que l’objectif était de finaliser l’enquête préliminaire dans un délai de six semaines [6].

23. À la suite de la réunion avec le SEAE, le 29 avril 2025, la plaignante a informé la Médiatrice qu’elle considérait que la nomination du nouvel enquêteur était entachée d’un conflit d’intérêts. Selon elle, le nouvel enquêteur avait la même nationalité et la même relation de travail que les harceleurs présumés. Elle attire l’attention sur le nouveau code de conduite de 2024, qui dispose que «[l]es évaluateurs [c’est-à-dire l’enquêteur] ne sont pas de la même nationalité que la personne qui signale la violation alléguée ou la personne qui aurait commis la violation». [7] Tout en reconnaissant que le code de conduite de 2024 ne s’appliquait pas directement à cette affaire (puisque la procédure avait commencé avant l’entrée en vigueur de ce code), la plaignante a estimé que ladite disposition contenait une représentation spécifique des normes générales d’impartialité. Le plaignant a également contacté le SEAE à ce sujet.

24. Le 21 mai 2025, le SEAE a informé la Médiatrice qu’il avait remplacé l’enquêteur par deux membres du personnel de deux nationalités différentes travaillant dans deux missions différentes du SEAE. Le SEAE a souligné qu’il n’était pas d’accord avec le point de vue du plaignant selon lequel il y aurait effectivement eu une situation de conflit d’intérêts. Toutefois, il a souhaité éviter toute discussion supplémentaire qui aurait pu empêcher l'enquêteur de mener l'enquête de manière efficace.

25. Le 2 septembre 2025, les enquêteurs ont finalisé leur rapport d’enquête préliminaire, à la lumière duquel, le 10 septembre 2025, le SEAE a décidé d’ouvrir une enquête disciplinaire à l’encontre de deux des quatre harceleurs présumés. Elle en a informé le plaignant [8].

Principaux arguments présentés au Médiateur

26. La plaignante a considéré, en résumé, que le temps nécessaire à la mission pour commencer effectivement à mener une enquête préliminaire concernant ses allégations de harcèlement constituait une violation de son droit fondamental à un délai de traitement raisonnable sur la base des dispositions légales et de la jurisprudence applicables.  

27. Le SEAE a reconnu et regretté qu'il y ait eu des retards. Il a fait référence à la circonstance malheureuse qu'un enquêteur nommé a dû être remplacé deux fois. Elle a en outre jugé nécessaire de donner la priorité aux enquêtes sur le harcèlement lorsque les victimes présumées de harcèlement travaillaient toujours, contrairement au plaignant, pour une mission.

Évaluation du Médiateur

28. L’obligation de mener des procédures administratives dans un délai raisonnable est un principe général du droit de l’Union et un droit fondamental en vertu de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [9]. Lorsqu’une institution ou un organe de l’Union doit traiter d’une question aussi grave que le harcèlement moral allégué, elle a l’obligation de répondre à la personne qui formule l’allégation [10] avec rapidité et sollicitude [11]. Le code de conduite de 2016 qui s’appliquait à cette affaire prévoyait que «[t]outes les personnes et autorités agissant dans le cadre du présent code agissent rapidement et sans retard injustifié» [12]. Il prévoyait en outre que «[l]a durée de la procédure disciplinaire, qui comprend la mise en œuvre de la décision finale, est proportionnée et tient compte des effets négatifs potentiels sur les personnes concernées. Elle ne dépasse pas un an.»[13] Le SEAE a confirmé que le délai d’un an s’appliquait à l’enquête préliminaire et à la procédure disciplinaire (éventuelle) dans son ensemble. Le délai pour les deux procédures ne devrait donc normalement pas dépasser un an.

29. La Médiatrice rappelle qu’une évaluation préliminaire d’une plainte pour harcèlement vise uniquement à établir s’il existe «à première vue» (apparente/possible) des preuves de harcèlement (auquel cas une enquête complète doit être menée). L’enquête préliminaire ne devrait donc pas être une enquête approfondie en soi et devrait normalement être menée en quelques semaines ou quelques mois [14].

30. Il n’est pas contesté en l’espèce que le SEAE n’a pas effectivement commencé à mener son enquête préliminaire dans le délai qui serait attendu en vertu des normes susmentionnées [15]. En outre, la Médiatrice rappelle que le SEAE a confirmé que le délai d’un an applicable en vertu du code de conduite de 2016 s’appliquait à la fois à l’enquête préliminaire et à toute procédure disciplinaire ultérieure dans son ensemble. En l’espèce, le SEAE n’est même pas parvenu à mener l’enquête préliminaire dans ce délai.

31. Le SEAE n’a pas tenté spécifiquement d’excuser, en tant que tel, les retards qui se sont produits. Elle s’est contentée de fournir des informations sur les raisons de ces retards, et surtout sur le fait que deux enquêteurs ont quitté le SEAE de manière inattendue ou ont démissionné de leurs fonctions. Le SEAE a également indiqué qu’il estimait nécessaire de donner la priorité aux situations de harcèlement dans lesquelles le personnel en question travaillait encore pour une mission.

32. Un départ soudain et inattendu d'un enquêteur est clairement une circonstance qui peut expliquer un certain retard dans une enquête préliminaire. Toutefois, une bonne administration exige que les institutions mettent en place des mesures efficaces de continuité des activités. Un retard de plusieurs mois dans l'ouverture d'une enquête préliminaire concernant une plainte de harcèlement ne peut être acceptable. En ce qui concerne la priorité accordée aux situations de harcèlement dans lesquelles le personnel en question travaille toujours pour une mission, il peut s’agir, dans certaines situations, d’une réponse immédiate raisonnable à la situation, tant que les retards correspondants restent courts. Elle ne saurait toutefois être une explication valable à des retards plus longs, que ce soit du point de vue de la victime présumée ou du bon fonctionnement général de l’institution.

33. La Médiatrice reconnaît que le SEAE n’a pas fait valoir que les retards étaient raisonnables, ce qui est cohérent avec certaines des améliorations qu’il a lui-même introduites dans son nouveau code de conduite de 2024. Par exemple, le nouveau code comble les lacunes administratives qui ont rendu problématique le départ des enquêteurs initiaux dans ce cas, en introduisant un fichier aux fins de la continuité des activités [16].

34. À la lumière de ce qui précède, la Médiatrice confirme le point de vue de la plaignante selon lequel le retard dans le démarrage effectif de l’enquête préliminaire sur sa plainte pour harcèlement constituait une violation de son droit fondamental à un délai de traitement administratif raisonnable et, partant, un cas de mauvaise administration.

35. Après avoir conclu sur cette question principale, il convient également de noter que des problèmes de communication spécifiques regrettables sont survenus dès le début du traitement de la question.

36. Un accusé de réception de la plainte pour harcèlement d’un membre du personnel devrait normalement être envoyé dans un délai d’un ou deux jours ouvrables, et l’accusé de réception devrait contenir des informations sur ses droits connexes. En l'espèce, la plaignante n'a reçu la réponse initiale à sa plainte de harcèlement qu'après trois semaines, ce qui est manifestement trop long.

37.  Les évolutions importantes de la procédure et de l’organisation devraient normalement être rapidement communiquées et expliquées (à moins qu’elles ne soient évidentes) à la personne ayant introduit la plainte pour harcèlement.  En l'espèce, la plaignante a été informée du départ soudain de l'enquêteur initial non seulement trop tard, mais seulement parce qu'elle avait communiqué avec la mission à la suite d'un courriel de réponse automatisé l'informant que l'enquêteur ne travaillait plus pour la mission. En outre, les informations qu’elle a reçues ne contenaient aucun délai spécifique ou indicatif pour la résolution des problèmes en question.

38. Les problèmes de communication susmentionnés constituent une mauvaise administration.

39. En ce qui concerne les deux cas de mauvaise administration, la Médiatrice conclut qu’il n’y a pas de recommandation appropriée à formuler étant donné que l’enquête préliminaire a été finalisée et qu’une procédure disciplinaire connexe a été ouverte. En ce qui concerne le traitement actuel et futur des plaintes pour harcèlement, la Médiatrice se félicite des améliorations apportées au code de conduite 2024 du SEAE en matière de continuité des activités [17] et de délais. Par exemple, le code de conduite de 2024 a réduit le délai pour mener des procédures disciplinaires de douze à six mois [18].

Conclusions

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire avec les conclusions suivantes:

Le SEAE a pris un temps déraisonnable pour commencer effectivement l’enquête préliminaire sur la plainte de harcèlement du plaignant. Il s’agissait d’une violation du droit fondamental du plaignant à un délai de traitement raisonnable, et donc d’un cas de mauvaise administration.

Il y avait des lacunes importantes dans la communication initiale avec le plaignant, ce qui équivalait également à un cas de mauvaise administration.

Le plaignant et le SEAE seront informés de cette décision.

Teresa Anjinho Médiateur
européen

Strasbourg, le 11/12/2025

[1] Le plaignant a toujours été assisté d'avocats. Dans cette décision, «la plaignante» fait référence soit à la plaignante elle-même, soit à ses avocats.

[2] «Sur la base du rapport concernant une éventuelle violation, l’autorité responsable (le commandant d’opération civil adjoint) a décidé d’ouvrir une enquête préliminaire (article 11, paragraphe 1, point c), du code de conduite). N’hésitez pas à me contacter en cas de question ou de remarque.»

[3] Lors de la réunion suivante avec le SEAE, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a demandé au SEAE si le deuxième enquêteur avait démissionné en raison de l’ouverture de l’enquête de la Médiatrice. Le SEAE a déclaré que tel n’était pas le cas.

[4] Code de conduite et de discipline pour les missions PSDC civiles de l'UE, adopté le 9 septembre 2016, réf.

 12076/16 (https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/code_of_conduct_and_discipline_french_version.pdf)

[5] Code de conduite et procédure disciplinaire pour les missions PSDC civiles de l’UE, 26 novembre 2024, réf.

 16062/24.

[6] Le rapport d’enquête préliminaire a finalement été finalisé le 2 septembre 2025.

[7] Article 12, paragraphe 2

[8] Le 6 octobre 2025, la plaignante a informé la Médiatrice de son point de vue selon lequel le SEAE n’avait pas fourni de calendrier pour l’enquête disciplinaire, et que le groupe de personnes dont le comportement ferait l’objet d’une enquête était trop limité et que ce choix n’avait pas été expliqué par le SEAE. La Médiatrice a informé le plaignant que les allégations relatives à l’enquête disciplinaire ne relevaient pas du champ d’application de l’enquête et devraient d’abord être adressées au SEAE afin d’être recevables pour une éventuelle enquête distincte sur la base d’une nouvelle plainte.

[9] Article 41, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

[10] Par une demande d'assistance au titre de l'article 24 du statut des fonctionnaires de l'UE.

[11] Par exemple, arrêt du Tribunal de la fonction publique du 11 juillet 2013, Tzirani/Commission européenne, F‑46/11 (point 116), dans https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62011FJ0046

[12] Article 43, paragraphe 1

[13] Article 43, paragraphe 2

[14] À titre d'exemple, le Médiateur vise à mener une enquête préliminaire dans un délai d'un mois, tandis que la Commission travaille dans un délai de trois mois.

[15] Le plaignant a été informé de l’ouverture de l’enquête préliminaire le 13 août 2024. Lors de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice le 29 avril 2025, le SEAE a indiqué que l’objectif était de finaliser l’enquête préliminaire dans un délai de six semaines. À la mi-mai 2025, le SEAE a nommé deux enquêteurs qui ont ensuite mené l’enquête préliminaire. Le rapport relatif à cette enquête a été finalisé le 2 septembre 2025.

[16] ANNEXE I du nouveau code de conduite de 2014: «1. Conformément à l’article 5, paragraphe 4, un fichier est établi pour faciliter la mise en œuvre du code de conduite en améliorant la disponibilité d’experts indépendants et impartiaux.»

[17] Voir ci-dessus en ce qui concerne la liste, note de bas de page. 3.

[18] «La durée de la procédure disciplinaire, qui comprend la mise en œuvre de la décision finale

décision, sont proportionnées et tiennent compte des effets négatifs potentiels sur

des personnes impliquées. En principe, elle ne devrait pas dépasser six mois.»(article 43, paragraphe 2, du code de conduite de 2024.)