Antécédents de la plainte

1. Le plaignant, un journaliste d’investigation, a présenté une demande d’accès du public[1] aux documents détenus par la Commission européenne relatifs à «la préparation, la mise en œuvre et l’évaluation de lacampagne [de relations publiques] “You are EU” que la Commission européenne mène actuellement ». Le plaignant a clairement indiqué que sa demande portait sur des documents concernant les procédures d’appel d’offres et d’attribution pour les entreprises participant à la campagne, ainsi que sur tout document connexe – messages texte et courriels inclus – détenu par le cabinet du président de la Commission européenne ou le président lui-même.

2. La Commission a identifié 32 documents comme relevant du champ d’application de la demande du plaignant. Elle a donné un accès complet à sept documents et un accès partiel au reste. La Commission a fait valoir que certaines parties des documents devaient être expurgées afin de protéger la vie privée des personnes nommées dans les documents et les intérêts commerciaux de certains contractants.

3. Le plaignant a contesté la décision de la Commission en introduisant une «demande confirmative». Il a fait valoir que la Commission aurait dû identifier davantage de documents entrant dans le champ d’application de sa demande, en particulier des documents liés à la décision prise par la Commission de lancer la campagne «Vous êtes l’UE».

4. À la suite d’un retard[2], la Commission a répondu à la demande confirmative du plaignant. Elle a recensé un ensemble supplémentaire de huit documents concernant une procédure négociée pour la fourniture de services de communication sur la réponse de l’UE à la guerre en Ukraine. Il donnait un accès complet à un document et un accès partiel au reste. La Commission a également fourni des informations supplémentaires sur le contexte dans lequel la campagne a été lancée.

5. Insatisfait de la manière dont la Commission avait traité sa demande, en particulier du nombre de documents identifiés, le plaignant s’est adressé au Médiateur en juillet 2024.

L'enquête

6. La Médiatrice a ouvert une enquête sur le traitement par la Commission de la demande d’accès du public du plaignant. Étant donné que le plaignant a clairement indiqué que l’objet de sa plainte était que la Commission aurait dû identifier davantage de documents, l’enquête du Médiateur portait exclusivement sur l’identification des documents, et non sur le niveau d’accès accordé à ces documents que la Commission avait identifié.

7. Au cours de l'enquête, l'équipe d'enquête du Médiateur a rencontré des représentants de la Commission pour obtenir des explications supplémentaires sur la manière dont la Commission avait effectué sa recherche des documents demandés[3]. Le Médiateur a ensuite reçu les observations du plaignant sur le rapport de la réunion.

Arguments présentés au Médiateur

8. Le plaignant a déclaré, dans sa demande confirmative à la Commission, qu'il n'estimait pas plausible que la Commission lui ait présenté un ensemble complet de documents entrant dans le champ d'application de sa demande. Si les 32 documents identifiés par la Commission lui ont donné un aperçu des procédures contractuelles et/ou d’appel d’offres suivies par la Commission dans le cadre de la campagne «You are EU», ils n’ont identifié aucun document lié à la décision de la Commission de lancer une telle campagne de communication. Il se réfère par exemple à des informations parues dans les médias selon lesquelles la Commission a mené des études de marché et des entretiens avec plusieurs entreprises de communication avant de décider d’attribuer le marché à deux entreprises de communication allemandes. Aucun des documents identifiés ne couvrait de telles activités préparatoires, a déclaré le plaignant. 

9. Dans sa plainte au Médiateur, le plaignant a fait valoir que l’ensemble supplémentaire de huit documents identifiés par la Commission à la suite de sa demande confirmative ne couvrait toujours pas la décision de la Commission, ni aucune considération juridique ou financière potentielle, de lancer l’appel d’offres spécifique qui a abouti à l’attribution de marchés aux entreprises de communication sélectionnées. Il ne pensait pas que la Commission aurait pu lancer cette campagne «complètement à l’improviste».

10. Il a également estimé qu’il n’était pas crédible que le cabinet du président de la Commission, ou le président lui-même, ne détienne aucun courriel ou message texte lié à cette campagne.

11. Dans sa décision confirmative, la Commission a fourni quelques informations générales sur la campagne. Elle a expliqué qu’en avril 2022, en raison de l’urgence causée par des événements imprévisibles, la Commission avait lancé une procédure négociée[4] pour la fourniture de services de communication sur la réponse de l’UE aux effets de la guerre en Ukraine. Elle a identifié trois agences de communication et de publicité ayant une expérience avérée et, après évaluation, a décidé d'attribuer le marché à un consortium de deux entreprises allemandes. Le soumissionnaire retenu a lancé la campagne «Vous êtes l’UE» en septembre 2022. L’objectif de la campagne était de sensibiliser aux actions de l’UE visant à garantir une énergie propre, renouvelable et «made in Europe» et de montrer aux citoyens de l’UE à quel point les valeurs de démocratie, de liberté et de solidarité de l’UE sont étroitement liées à l’indépendance énergétique de l’UE vis-à-vis des combustibles fossiles russes.

12. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants de la Commission ont expliqué que le plaignant avait spécifiquement demandé des documents concernant la campagne «You are EU» «quela Commission mène actuellement» (soulignement ajouté). Étant donné que la campagne est divisée en trois vagues différentes, la Commission a estimé que la demande initiale ne concernait que les documents relatifs à la troisième vague de la campagne (celle qui est actuellement en cours). En tant que tels, certains documents préparatoires ont été considérés comme ne relevant pas du champ d’application de la demande.

13. À la suite de la demande confirmative du plaignant, la Commission a compris que le champ d’application pouvait être plus large, ce qui entraînait l’identification de documents supplémentaires. La Commission a souligné que l’un des documents identifiés au stade confirmatif[5] fournissait des informations essentielles sur la raison d’être de la décision de la Commission de choisir une procédure négociée, sur la base juridique utilisée et sur la manière dont l’analyse de marché préliminaire a été réalisée.

14. La Commission a également confirmé qu’il n’existait aucun autre document relatif à la décision de la Commission de mener la campagne de communication. Contrairement à l’affirmation du plaignant selon laquelle la campagne a été lancée «complètement à l’improviste », la décision dela Commission d’ouvrir la procédure était fondée sur une stratégie générale de communication de la Commission pour la période 2021-2023[6], selon laquelle les services compétents de la Commission peuvent mettre en commun des ressources afin de mener des campagnes de communication paneuropéennes.

15. Les représentants de la Commission sont convenus que, si cela s'avérait nécessaire, la Commission pourrait réévaluer sa décision et effectuer une nouvelle recherche de documents.

16. Les représentants de la Commission ont également fourni des éclaircissements sur la manière dont les services compétents avaient recherché les documents détenus par le président de la Commission ou son cabinet. Ils ont expliqué que la recherche avait comporté une vérification, au stade initial, auprès d’un directeur de la direction générale de la communication de la Commission, afin de déterminer s’ils avaient eu un échange de courriels ou de SMS avec le président ou son cabinet (le directeur a confirmé qu’aucun échange n’avait eu lieu).

Évaluation du Médiateur

17. Selon la jurisprudence de l’UE, si une institution déclare qu’un document n’existe pas, cette affirmation est présumée vraie^[7]. Toutefois, le demandeur peut chercher à renverser cette présomption, par exemple en soulignant qu’une procédure particulière implique normalement la création d’un certain type de document.

18. En l’espèce, le Médiateur a estimé que le plaignant avait avancé des arguments crédibles selon lesquels la Commission aurait dû identifier davantage de documents. La Médiatrice a fondé sa décision d’ouvrir une enquête sur cette affaire en particulier sur le fait que la décision confirmative de la Commission ne répond pas aux arguments avancés par la plaignante quant aux raisons pour lesquelles certains documents n’avaient pas été identifiés.

19. Les explications fournies par les représentants de la Commission lors de la réunion sont très utiles à cet égard. La Médiatrice estime que, bien que la Commission ait interprété la portée de la demande de manière restrictive (en se concentrant sur les termes «encours d’exécution»),il n’était pas manifestement erroné de le faire. La Commission a élargi la portée de la demande après avoir reçu la demande confirmative du plaignant et identifié des documents supplémentaires.

20. La Commission a également accepté, au cours de la réunion, de procéder à une nouvelle recherche de documents. Le Médiateur estime que cette proposition règle la plainte. Le plaignant est satisfait de cette approche. La Médiatrice espère que la Commission prendra immédiatement contact avec le plaignant à ce sujet.

21. La Commission a également fourni des explications raisonnables sur la manière dont elle avait effectué sa recherche de documents détenus par le président de la Commission ou les membres de son cabinet. La recherche a consisté notamment à demander à un cadre supérieur de la direction générale de la communication s’il avait échangé des courriels ou des messages texte avec le cabinet. Étant donné que cette personne était également le pouvoir adjudicateur, c’est-à-dire la personne habilitée à signer les contrats pour le compte de la Commission, il était raisonnable de supposer que d’éventuels échanges, s’ils avaient eu lieu, auraient eu lieu avec elle.

22. Le Médiateur note toutefois que le plaignant avait clairement contesté la manière dont la Commission recherchait des documents dans sa demande confirmative. La Commission n’a pas répondu à ses arguments dans la décision confirmative, se référant plutôt à l’ensemble supplémentaire de documents identifiés. Ce n’est qu’après l’ouverture d’une enquête par le Médiateur que la Commission a expliqué comment elle avait procédé à la recherche de documents. La Médiatrice espère qu’à l’avenir, et conformément aux bonnes pratiques administratives, la Commission expliquera plus en détail dans ses décisions confirmatives comment la recherche de documents est effectuée, y compris dans les cas où aucun document n’est identifié.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire avec la conclusion suivante[8]:

En acceptant de procéder à une nouvelle recherche de documents, la Commission a réglé la plainte.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Rosita Hickey
Directrice des enquêtes

Strasbourg, le 20/11/2024

[1] En vertu des règles énoncées dans le règlement (CE) n° 1049/2001: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] Objet d'une autre enquête du Médiateur: 1077/2024/NH.

[3] Le rapport de la réunion est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/195788

[4] Une «procédure négociée» est une méthode de passation de marchés publics dans le cadre de laquelle le pouvoir adjudicateur est en mesure de négocier avec des soumissionnaires préqualifiés. Dans la pratique, toute personne peut demander à participer, mais seules les personnes présélectionnées seront invitées à soumettre une offre initiale et à négocier. Au niveau de l’UE, les procédures négociées peuvent être lancées sans publication préalable d’un avis de marché [voir l’article 164, paragraphe 1, point d), du règlement financier de l’UE, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046).

[5]«Note sur une procédure négociée pour la fourniture de services de communication sur la réponse de l’UE aux effets de la guerre en Ukraine – COMM-2022-NP-000329», réf. Ares(2022)3066266, du 7 avril 2022. La Commission a accordé un large accès partiel à ce document, n’occultant que certaines données à caractère personnel et les noms des soumissionnaires écartés.

[6] Communication sur l’action de communication institutionnelle en 2021-2023 au titre du cadre financier pluriannuel 2021-2027, «Communiquersur une Union plus ambitieuse», disponible à l’adressesuivante: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2020)9390&lang=fr

[7] Arrêt du Tribunal du 19 janvier 2010 dans les affaires jointes T‐355/04 et T‐446/04, Co-Frutta Soc. coop./Commission européenne, point 155, disponible à l’adresse suivante: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-355/04

[8] Cette plainte a été traitée dans le cadre d’un traitement délégué des dossiers, conformément à la décision du Médiateur européen portant adoption des dispositions d’exécution: https://www.ombudsman.europa.eu/en/legal-basis/implementing-provisions/en