Antécédents de la plainte

1. En octobre 2022, le plaignant, une organisation de la société civile (European Digital Rights, ou «EDRi»)[1], a présenté une demande d’accès du public [2] aux documents détenus par la Commission européenne. Les documents demandés étaient des questionnaires envoyés par la Commission aux États membres sur le sujet du cryptage en 2021, les réponses des États membres à ces questionnaires et tout matériel de présentation ou compilation préparé par la Commission sur la base des réponses.

2. La Commission a identifié six documents comme relevant du champ d’application de la demande. Elle a accordé un accès complet à un document (un ordre du jour de la réunion), mais a refusé l’accès intégral aux cinq documents restants, faisant valoir que la divulgation de ces documents porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique ainsi qu’au processus décisionnel de la Commission en matière de cryptage dans le contexte répressif. Le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision (en présentant une «demande confirmative»).

3. La Commission a accusé réception de la demande confirmative et a indiqué qu’elle répondrait dans les délais applicables, avant le 15 février 2023. Elle a ensuite informé le plaignant qu'en raison de la nécessité de procéder à des consultations, elle ne serait pas en mesure de répondre à temps. Après avoir envoyé deux rappels, auxquels la Commission n’a pas répondu, le plaignant s’est adressé à la Médiatrice en avril 2023.

L'enquête

4. La Médiatrice a ouvert une enquête sur l’absence de réponse de la Commission à la demande confirmative présentée par le plaignant.

5. Au cours de l’enquête, et compte tenu du retard persistant, l’équipe d’enquête du Médiateur a inspecté les documents en cause. À la suite d’un examen des documents, le Médiateur a présenté une proposition de solution visant à ce que la Commission accorde l’accès le plus large possible aux cinq documents en cause.

6. La Commission a répondu, après un retard très important, à la demande confirmative et, quelques semaines plus tard, à la proposition de solution du Médiateur. Le Médiateur a reçu les observations du plaignant sur la réponse de la Commission.

Proposition de solution du Médiateur

7. À la suite de l’inspection des documents par son équipe d’enquête, la Médiatrice a estimé que la Commission aurait dû accorder un accès partiel aux documents.

8. Les cinq documents en cause sont les suivants:

• Document 1, contenant 27 questionnaires que la Commission a envoyés aux autorités des États membres afin de recueillir leurs réponses en ce qui concerne la législation et la jurisprudence nationales applicables en matière de cryptage («questionnaire A») et les pratiques et besoins opérationnels dans chaque État membre, y compris les données quantitatives, le cas échéant («questionnaire B»).
• Document 2, contenant les 27 mêmes questionnaires avec les réponses des États membres.
• Les documents 3, 4 et 6 [3] sont des résumés des réponses, des diapositives de présentation et un document de réflexion présentant les principales conclusions des réponses des États membres aux questionnaires.

9. Le Médiateur a estimé que de larges parties des documents pouvaient être divulguées au public, en particulier les parties qui décrivent la législation ou la jurisprudence nationale applicable («questionnaire A»). Ces parties ne semblent être couvertes par aucune des exceptions invoquées par la Commission.

10. Elle souligne qu’il existe un grand intérêt public à la divulgation des documents, non seulement en raison de l’importance du sujet du cryptage et de son lien avec le droit fondamental à la vie privée, mais aussi parce que des organisations de la société civile telles que la plaignante s’appuient sur des documents divulgués en réponse à des demandes d’accès du public afin d’exercer leur rôle de chiens de garde.

11. La Médiatrice a donc proposé à la Commission de reconsidérer sa position sur la demande d’accès du public en vue d’accorder l’accès le plus large possible aux cinq documents en cause [4].

12. À la suite de la proposition de solution de la Médiatrice, la Commission a répondu à la demande confirmative du plaignant (en janvier 2024). La Commission a accordé un accès complet aux documents 1 et 6 (les questionnaires «blancs» et un document d’information). Elle a accordé un large accès partiel au document 2, contenant les réponses des États membres aux questionnaires A et B [5], ainsi qu’un accès partiel aux documents 3 et 4, qui constituent un résumé des réponses reçues et une présentation sous forme de diaporama de ces réponses. La Commission a expliqué qu’elle refusait de divulguer certaines parties des documents au motif que leur divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique.

13. En particulier, la Commission a indiqué qu’elle avait consulté les États membres sur une éventuelle divulgation. Certains États membres se sont opposés à la divulgation de leurs réponses parce qu’elles contiennent des informations sensibles liées, par exemple, aux arrangements techniques ou aux protocoles opérationnels en place, ainsi que des informations sur les capacités de déchiffrement et leurs limites éventuelles. La Commission a ajouté que la divulgation publique de tout élément lié aux vulnérabilités de cryptage pourrait servir à informer les criminels potentiels et poser des risques pour la sécurité au niveau national et de l’UE.

14. La Commission a ensuite répondu à la proposition de solution de la Médiatrice en février 2024 [6]. Outre les arguments présentés en réponse à la demande confirmative, la Commission a expliqué qu’elle avait décidé de protéger certaines parties des documents 3 et 4 étant donné que leur divulgation révélerait directement ou indirectement (en croisant les informations avec les réponses aux questionnaires que les États membres ont accepté de divulguer) le contenu des réponses fournies par les différents États membres qui n’ont pas accepté de divulguer tout ou partie de leurs réponses. La Commission a ajouté qu’une grande majorité des États membres avaient indiqué, en réponse à une question du questionnaire B, qu’ils s’opposeraient à la divulgation de réponses sensibles en cas de demande d’accès du public [7]. La Commission a souligné que la décision confirmative accordait un accès supplémentaire substantiel par rapport à la proposition du Médiateur en ce qui concerne les réponses au questionnaire B. La Commission a estimé que l’accès le plus large possible avait été accordé aux documents.

15. Le plaignant s’est félicité de la solution proposée par la Médiatrice et a accepté la position de la Commission selon laquelle les contenus sensibles ne pouvaient pas être divulgués. Toutefois, le plaignant s’est interrogé sur les occultations du document 4 (les diapositives de présentation), qui concernait le nombre d’États membres ayant répondu de la même manière à certaines questions (par exemple, les États membres «X» avaient déclaré avoir mis en place une législation spécifique sur le cryptage). Le plaignant ne comprenait pas pourquoi ces chiffres étaient sensibles et a fait observer qu’ils pouvaient facilement être calculés sur la base des réponses communiquées par les États membres dans les questionnaires (document 2). Le plaignant a fait valoir que le document 4 n’attribuait aucune réponse à un État membre spécifique et ne présentait aucun risque de porter atteinte à la sécurité publique. Les expurgations dans le document, a déclaré le plaignant, ont rendu sa divulgation inutile.

16. Le plaignant a également observé l’écart entre la réponse initiale de la Commission, refusant l’accès intégral à tous les documents, et sa décision confirmative accordant un large accès partiel (après une très longue attente). Le plaignant estime que la Commission aurait déjà dû accorder un accès partiel au moins limité au stade initial, au lieu de «pousser» les demandeurs à recourir aux mécanismes de recours tels que le Médiateur européen ou la Cour de justice de l’Union européenne.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

17. La Médiatrice se félicite de la réponse positive de la Commission à sa proposition de solution et du large accès partiel que la Commission a désormais accordé aux documents en cause. Les réponses des États membres au questionnaire A, concernant la législation nationale applicable et la jurisprudence en matière de cryptage, ont été divulguées, à quelques exceptions près, qui semblent justifiées à la lumière des préoccupations en matière de sécurité expliquées par la Commission. Les réponses au questionnaire B, qui contiennent des pratiques opérationnelles pouvant être considérées comme sensibles, ont été partiellement divulguées (environ la moitié des réponses des États membres ont été partiellement mises à disposition). Les explications de la Commission sur les éventuels risques de sécurité liés à la divulgation ne sont pas manifestement erronées.

18. La Médiatrice prend note des préoccupations du plaignant en ce qui concerne les expurgations appliquées par la Commission au document 4. Toutefois, elle comprend que la Commission a décidé d’occulter les nombres agrégés d’États membres dans ce document afin d’éviter les renvois d’informations qui permettraient au public, bien qu’indirectement, d’attribuer certaines réponses à des États membres spécifiques. La Commission a fourni des explications à cet égard et a renvoyé à une question spécifique du questionnaire B concernant les objections des États membres à la divulgation. La Médiatrice estime que les explications de la Commission concernant les expurgations ne sont pas manifestement déraisonnables.

19. La Médiatrice se félicite donc de la réponse positive de la Commission à sa proposition de solution et considère qu’elle résout la plainte.

20. Cependant, le Médiateur note le retard flagrant dans cette affaire. Conformément au règlement (CE) no 1049/2001, une institution de l’Union devrait, dans un délai de 15 jours ouvrables à compter de l’enregistrement de la demande confirmative, soit accorder l’accès au document demandé, soit, dans une réponse écrite, motiver le refus total ou partiel. Le délai de quinze jours ouvrables peut être prolongé de quinze jours ouvrables supplémentaires dans des circonstances exceptionnelles [8].

21. En l’espèce, la Commission a mis près d’un an à statuer sur la demande confirmative du plaignant. Dans une récente constatation de mauvaise administration concernant les retards systémiques pris par la Commission dans le traitement des demandes d'accès du public aux documents [9], la Médiatrice a formulé une recommandation et plusieurs suggestions d'amélioration et a exhorté la Commission à s'attaquer au problème majeur des retards. Le Parlement européen a approuvé un rapport spécial envoyé par la Médiatrice sur la question à l’unanimité lors de sa session plénière du 14 mars 2024. En tant que tel, le Médiateur continuera à surveiller la question, mais ne répétera pas ces éléments dans la présente décision.

Conclusions

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire avec les conclusions suivantes:

En acceptant d’accorder un accès partiel plus large aux documents demandés, la Commission a résolu la plainte.

La Médiatrice regrette profondément le retard pris par la Commission pour répondre à la demande du plaignant. Elle insiste sur le fait que le non-respect des délais fixés par le législateur dans le règlement (CE) n° 1049/2001 ne saurait constituer une bonne administration. Elle demande à nouveau instamment à la Commission d’améliorer en priorité son traitement des demandes d’accès du public et la renvoie à la recommandation figurant dans son enquête stratégique OI/2/2022/OAM.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 17 avril 2024

[1] European Digital Rights (EDRi) est une association d’organisations de défense des droits civils et des droits de l’homme de toute l’Europe, qui défend les droits et libertés dans l’environnement numérique. Pour de plus amples informations, veuillez consulter le site https://edri.org/

[2] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Le document 5 est l'ordre du jour de la réunion auquel la Commission a accordé un accès public complet au stade initial.

[4] Le texte intégral de la proposition de solution de la Médiatrice est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/185085

[5] La Commission a donné un accès complet aux réponses de 16 États membres, un accès partiel aux réponses de 5 États membres et aucun accès aux réponses de 6 États membres en ce qui concerne le questionnaire A; elle a donné un accès partiel aux réponses de 14 États membres et aucun accès aux réponses de 13 États membres en ce qui concerne le questionnaire B.

[6] La réponse de la Commission est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/185086

[7] Question 30 du questionnaire B: «Êtes-vous d’accord avec la proposition selon laquelle, si la Commission était saisie d’une demande d’accès à des documents concernant ces questionnaires, les réponses aux questions qualifiées de sensibles ne seraient pas divulguées ?»

[8] Article 8 du règlement (CE) n° 1049/2001.

[9] Voir la recommandation sur le temps nécessaire à la Commission européenne pour traiter les demandes d’accès du public aux documents (enquête stratégique OI/2/2022/OAM), disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661