Monsieur,

J’ai décidé de clore l’enquête susmentionnée [1]. Elle concernait les deux pratiques suivantes de Frontex en matière de traitement des demandes d’accès du public aux documents:

1. Si Frontex estime qu’une demande est si compliquée qu’elle doit rechercher une «solution amicale» avec la personne qui demande l’accès, elle considère qu’il est légal et bénéfique pour le demandeur de différer l’enregistrement de la demande et d’empêcher ainsi que les délais légaux ne commencent à courir.  

2. Si Frontex constate qu’une demande d’accès enregistrée est, à y regarder de plus près, si imprécise que le ou les documents ne peuvent être identifiés, elle considère qu’elle peut suspendre les délais légaux.

Le traitement rapide des demandes d’accès aux documents est au cœur de la législation de l’UE relative à l’accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001). Pour empêcher un délai légal de courir, ou pour le suspendre ultérieurement, sont des questions si graves qu'il y aurait normalement des règles juridiques expresses pour le faire. Étant donné qu’il n’y en a pas, je vous ai invité à reconsidérer le rejet par votre agence de ma proposition initiale de mettre fin à ces deux pratiques.[2] Vous avez décidé de ne pas le faire.[3] Je confirme donc l’appréciation exposée dans ma recommandation [4] et j’ai clôturé l’enquête en concluant que ces pratiques constituaient un cas de mauvaise administration. 

Au-delà de notre désaccord sur la légalité des deux pratiques, je considère qu'il est nécessaire et approprié d'exprimer certaines préoccupations quant à la manière dont votre position a été présentée dans cette affaire.

En premier lieu, je note qu’une partie de vos réponses portait de manière très détaillée sur les intentions législatives historiques possibles qui sous-tendent les dispositions juridiques en question. S’il peut certainement être utile d’examiner l’historique législatif lors de l’interprétation d’un texte juridique, je considère qu’il existe une jurisprudence suffisante et claire interprétant les dispositions pertinentes du règlement (CE) no 1049/2001. Cette jurisprudence a cherché à donner effet aux objectifs fondamentaux de la législation sur l’accès du public. Je note également que le Parlement européen a récemment adopté une résolution dans laquelle il a approuvé ma recommandation dans cette affaire [5].

Vous considérez également que ces pratiques sont bénéfiques pour les personnes qui demandent l'accès. Je ne suis pas d’accord pour dire qu’il est avantageux pour les demandeurs qu’un organe de l’Union se permette unilatéralement de retarder ou de suspendre les délais légaux applicables. En l’absence d’enregistrement initial d’une demande d’accès, il est impossible ou extrêmement difficile pour les demandeurs de faire valoir leurs droits au titre du règlement (CE) no 1049/2001.

Les références à la jurisprudence et aux décisions antérieures du Médiateur sont tout aussi déconcertantes. En ce qui concerne la première, nous avons demandé très tôt des références spécifiques à la jurisprudence [6] qui justifierait prétendument les pratiques [7] en question. Les références jurisprudentielles que nous avons finalement reçues [8] démontrent l’importance que la Cour accorde à l’utilisation et au respect des délais légaux prévus par le règlement (CE) no 1049/2001. En particulier, la Cour a clairement indiqué que la recherche d’une solution à l’amiable ne permet pas à l’institution concernée de prolonger unilatéralement les délais de traitement des demandes d’accès du public [9].

En ce qui concerne les décisions antérieures de mon Bureau, je note que vous avez tiré des hypothèses générales de ces décisions lorsque cela n'était pas justifié. Par exemple, vous avez fait référence à une affaire qui concernait l’Agence européenne des médicaments [10], mais qui ne peut être lue qu’à la lumière de ses faits très spécifiques [11], et qui ne peut être invoquée pour conclure que le Médiateur considère que le report de l’enregistrement est généralement raisonnable ou légal. L’affaire que vous citez concernait de multiples demandes d’accès du public à des documents présentées par un seul demandeur à proximité temporelle qui pourraient raisonnablement être considérées comme une «demande unique», dont le traitement entraînerait une charge administrative excessive. J’ai constaté que, dans de tels cas, l’Agence européenne des médicaments a le droit de rechercher une «solution équitable» et qu’une telle solution équitable peut entraîner le traitement différé de ces demandes multiples, sous certaines conditions. Bien entendu, je salue et encourage l’utilisation des conclusions de mon bureau comme source de référence, mais il est décourageant qu’une telle utilisation donne l’impression d’une tentative de révéler des contradictions et de discréditer des évaluations ultérieures.

Il est également décourageant de voir ma référence à une pratique de la Commission européenne, qui traite de la question de l’enregistrement prématuré des demandes, interprétée comme mon bureau encourageant généralement le réenregistrement des demandes que Frontex considère comme imprécises. Dans ma recommandation, j’ai indiqué que «lorsqu’une institution ou un organe se rend compte, dans un délai raisonnable (2 à 3 jours ouvrables), qu’il a enregistré par erreur une demande imprécise», la correction d’un tel enregistrement prématuré peut être raisonnable. J’ai explicitement indiqué que je considère que le réenregistrement d’une demande n’est raisonnable que s’il intervient dans le cadre d’une correction rapide d’un enregistrement prématuré dans un délai de deux à trois jours ouvrables à compter de la date de réception de la demande. Je n’ai pas approuvé la pratique de la Commission consistant à réenregistrer les demandes d’accès en tant que telles.

Je regrette qu'il n'ait pas été possible de clore cette enquête sur une note plus positive.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'expression de mes sincères

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 13 mars 2024

[1] La page de l’affaire sur le site web du Médiateur: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/158399

[2] Lettre du Médiateur du 7 novembre 2023: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/177525

[3] Réponse du directeur exécutif de Frontex du 15 décembre 2023: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/183332

[4] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/recommandation/fr/170366

[5] Résolution du Parlement européen du 14 décembre 2023 sur Frontex s’appuyant sur l’enquête menée par le groupe de travail LIBE sur le contrôle de Frontex (P9_TA(2023)0483, point 10): https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0483_EN.html

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/183333

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/fr/183334

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/183335

[9] Arrêt de la Cour de justice du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C-127/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62013CJ0127, points 26 à 28.

[10] Affaire 1608/2017/MIG (https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111254).

[11] Dans l’affaire 2243/2022/SF, le Médiateur a souligné la spécificité comme suit: «Le Médiateur a constaté par le passé que, dans certaines circonstances, un mécanisme de file d’attente peut constituer une “solution équitable” dans laquelle l’institution devrait sinon refuser l’accès du public en raison d’une charge administrative excessive. Plus précisément, les affaires antérieures concernaient de multiples demandes d’accès du public à des documents présentées par un seul demandeur à proximité temporelle qui pouvaient raisonnablement être considérées comme une «demande unique», dont le traitement entraînerait une charge administrative excessive. La Médiatrice a conclu que, dans de tels cas, l’EMA a le droit de rechercher une «solution équitable» et qu’une telle solution équitable peut entraîner la mise en attente de ces demandes multiples. Dans ces circonstances spécifiques, le Médiateur a estimé qu’un mécanisme de file d’attente peut être un instrument viable pour garantir que le plus grand nombre possible de personnes puissent exercer leur droit d’accès du public aux documents et que toutes les personnes soient traitées équitablement et sur un pied d’égalité» (https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179137, point 32).