Antécédents de la plainte

1. Conformément à la législation applicable (le règlement Frontex)[1], l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) peut lancer des opérations conjointes à la demande d’un État membre (l’État membre hôte) confronté à des difficultés en matière de contrôle aux frontières extérieures. Parmi ces défis figurent l'immigration clandestine, les menaces actuelles ou futures à ses frontières extérieures et la criminalité transfrontalière. Avant une opération conjointe, un plan opérationnel détaillé [2] est établi en accord avec l'État membre d'accueil et les autres États membres participant à l'opération. Frontex organise et coordonne les activités opérationnelles en coopération avec les États membres, déploie son «corps permanent»[3] et fournit les équipements techniques nécessaires.

2. L’une des principales activités menées dans le cadre des opérations conjointes de Frontex est le «débriefing», qui vise à obtenir des renseignements auprès de personnes disposées à coopérer. Au cours des entretiens de débriefing, Frontex recueille des données à caractère personnel sur les suspects d’infractions transfrontières, tels que ceux impliqués dans le trafic de migrants ou le terrorisme.

3. Les plaignants sont des chercheurs en libertés civiles. Le 28 mars 2022, ils ont envoyé un courriel à l’officier aux droits fondamentaux (ODF) de Frontex, faisant part de leurs préoccupations concernant l’opération conjointe Frontex-Espagne Indalo à la frontière maritime hispano-marocaine [4] et les entretiens de débriefing menés par le personnel de Frontex. Les plaignants ont souligné que les personnes concernées sont détenues dans des centres temporaires [5] et que, conformément à la législation espagnole, elles devraient avoir droit à une assistance juridique.

4. Les plaignants ont soulevé des questions sur la manière dont le «consentement éclairé» est obtenu des personnes avant le début des entretiens de débriefing et s’ils sont informés que ce consentement peut être retiré à tout moment. Ils ont demandé si l'ODF avait un rôle de surveillance dans ce processus et quels étaient ses points de vue sur l'aide juridique fournie. Ils ont également demandé combien de signalements avaient été adressés à la police espagnole par le personnel impliqué dans les entretiens de débriefing, et sur la possibilité de lancer des rapports d’incidents graves (SIR)[6] ou des «expressions de préoccupation»[7] concernant les débriefings, conformément aux règles régissant le mécanisme de traitement des plaintes de Frontex [8]. 

5. L’ODF répond que trois contrôleurs des droits fondamentaux surveillent l’opération conjointe Indalo. Les plaignants ont eu des échanges ultérieurs avec l’ODF à ce sujet et, en avril 2022, l’un d’entre eux a rencontré une équipe d’observateurs des droits fondamentaux à Almeria (Espagne).

6. Les plaignants n’ont pas été satisfaits des réponses qu’ils ont reçues de l’ODF et des contrôleurs et se sont adressés au Médiateur en août 2022.

L'enquête

7. La Médiatrice a ouvert une enquête [9] sur la manière dont Frontex organise et mène les entretiens de débriefing, notamment en ce qui concerne la disponibilité de l’aide juridictionnelle, le consentement éclairé et le contrôle externe, et sur la question de savoir si les entretiens tiennent compte des vulnérabilités potentielles des migrants ou des situations difficiles de leur détention dans les centres temporaires. Le Médiateur s’est également penché sur la manière dont l’ODF a traité les préoccupations soulevées par les plaignants.  

8. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de Frontex et, séparément, une réponse de l’ODF [10]. Par la suite, les plaignants ont formulé des observations en réponse à la réponse de Frontex [11]. Frontex et l’ODF ont également envoyé au Médiateur des informations supplémentaires pour compléter leurs réponses initiales.

9. Le Médiateur européen a également consulté le Médiateur espagnol, qui a traité une plainte relative à la même question concernant les autorités espagnoles participant à l'opération conjointe Indalo [12].  

Comment Frontex organise les entretiens de débriefing et veille au respect des droits fondamentaux

Arguments présentés au Médiateur

10. Les plaignants ont fait valoir que la nature juridique des entretiens de débriefing est ambiguë, notamment en raison de l’absence de définition dans le règlement (UE) 2019/1896 de Frontex ou dans le code frontières Schengen [13] auquel le règlement Frontex fait référence en ce qui concerne le contrôle et les vérifications aux frontières. Alors que la législation espagnole détermine le statut juridique des migrants qui fournissent des informations lors d’entretiens (en tant que victimes ou suspects) et de leurs déclarations (preuves ou renseignements, ou les deux), les règles internes de Frontex ne définissent pas ces pratiques ou procédures. 

11. Le statut des migrants pendant leur détention dans les centres temporaires où les débriefings de Frontex ont lieu est régi par le droit espagnol. Cette loi prévoit une aide juridictionnelle pour les migrants lors des entretiens. Toutefois, les plaignants affirment que les personnes qui participent régulièrement à des entretiens de débriefing n'ont pas accès à un soutien juridique. De plus, il n'y a aucune trace du consentement donné par les personnes qui font l'objet d'entrevues de débriefing.

12. L’absence d’aide juridictionnelle et de consentement clair risque de porter atteinte aux droits des personnes faisant l’objet d’entretiens de débriefing. Sans aide juridique, les personnes interrogées courent un risque élevé de s'incriminer lorsqu'elles fournissent des renseignements. En outre, les membres du personnel qui participent aux entretiens de débriefing renvoient les informations qu'ils reçoivent à la police espagnole. Dans ses rapports, la police espagnole présente les informations recueillies lors des entretiens de débriefing comme des informations qu'elle a recueillies elle-même. Ces informations peuvent être utilisées comme preuves médico-légales à apporter aux fins de poursuites et au tribunal. Les plaignants affirment qu'il n'y a aucune trace écrite de ces renvois à la police espagnole.

13. Les plaintes soulevaient également des préoccupations quant à l’absence de contrôle externe des entretiens de débriefing, notamment en l’absence d’avocat ou de contrôleur des droits fondamentaux. Ils ont également mentionné l’absence de prise en compte, lors de l’organisation des entretiens, de la vulnérabilité des personnes ou des conditions difficiles de leur détention dans les centres temporaires.

14. Dans sa réponse, Frontex a indiqué que les agents de son contingent permanent (qui comprend le personnel de Frontex ainsi que le personnel des organismes nationaux) déployés en tant que membres des équipes de débriefing exécutent des tâches et exercent des pouvoirs sur instructions des garde-frontières de l’État membre hôte [14]. La description de leurs tâches et instructions spéciales fait partie des plans opérationnels [15] qui sont contraignants pour Frontex, l’État membre hôte et les autres États membres participants. Si l’État membre d’accueil souhaite fournir des instructions spéciales aux membres des équipes sur les entretiens de débriefing (par exemple, qu’ils doivent être menés en présence d’un avocat), ces instructions doivent être mentionnées dans le plan opérationnel respectif.

15. Les débriefings sont une activité visant à recueillir des informations en interrogeant les migrants après qu’ils ont franchi irrégulièrement la frontière extérieure de l’UE. Ils sont menés avec l'accord de la personne interrogée sur une base volontaire, anonyme et confidentielle. Les informations collectées sont ensuite traitées et utilisées aux fins de l’analyse des risques et de l’identification des suspects de criminalité transfrontière [16]. Les débriefings sont effectués par une équipe commune de débriefing, composée d’«agents de débriefing» de Frontex, de «médiateurs culturels»[17] ou d’interprètes, et d’un chef d’équipe de l’État membre hôte. L'équipe de débriefing conjointe agit selon les instructions du chef d'équipe. Les agents chargés du débriefing ne sont pas autorisés à établir des contacts avec des migrants qui ont franchi irrégulièrement la frontière de l’UE sans l’autorisation des autorités de l’État membre d’accueil. Ils doivent agir en coordination avec ces autorités.

16. Avant le début du débriefing, l'agent de débriefing doit s'assurer que les conditions d'entrevue sont appropriées (par exemple, en ce qui concerne la vie privée et l'équipement). Le responsable du débriefing devrait être informé de tout état de santé des migrants. L'équipe de débriefing conjointe doit s'assurer que la personne interrogée est apte à entreprendre l'entrevue, qu'elle comprend son but et qu'elle est disposée à participer. S'ils ne sont pas disposés à participer, l'agent de débriefing ne devrait pas insister sur l'entrevue. Lorsque cela se produit, la même personne peut décider de fournir des informations à un stade ultérieur.

17. Une fois le débriefing commencé, les membres de l’équipe commune de débriefing doivent s’identifier auprès de la personne interrogée et expliquer dans une langue qu’ils comprennent le rôle de l’agent de débriefing, les raisons de l’entretien et la procédure. Si l’agent chargé du débriefing constate à ce stade que le migrant a des problèmes de santé, l’entretien devrait s’arrêter et la personne interrogée devrait être renvoyée aux autorités nationales. Si la personne interrogée manifeste un intérêt à demander une protection internationale ou a été victime d’une infraction, l’agent chargé du débriefing doit la renvoyer aux autorités nationales. Si la personne interrogée fait valoir une éventuelle violation de ses droits fondamentaux, l’agent chargé du débriefing devrait la renvoyer au mécanisme de traitement des plaintes de Frontex.

18. Les agents de débriefing n'interrogent pas les mineurs. Si, au cours d’un entretien, une personne interrogée affirme être mineure ou être identifiée comme une personne vulnérable, l’agent chargé du débriefing doit arrêter l’entretien et en informer les autorités nationales. Les agents chargés du débriefing prennent en considération les vulnérabilités potentielles et réelles et les signalent conformément aux procédures disponibles (notamment les signalements d’incidents graves concernant d’éventuelles violations des droits fondamentaux, l’orientation de personnes vulnérables vers les autorités nationales et les rapports périodiques sur les installations où les débriefings ont lieu).

19. L'anonymat de l'entretien est assuré. Si une personne interrogée divulgue des données à caractère personnel de personnes soupçonnées de criminalité transfrontalière, l’équipe de débriefing l’informe que les données peuvent être partagées et utilisées par les services répressifs compétents des États membres.

20. Frontex a déclaré que la tenue d’un registre du consentement des personnes interrogées aux débriefings révélerait leur identité, ce qui irait à l’encontre de l’objectif d’anonymat, étant donné que les informations fournies pourraient être liées à la personne interrogée. L’obligation d’anonymat montre qu’il n’y a pas de répercussions juridiques négatives pour la personne interrogée.

21. Les rapports de débriefing sont confidentiels. Ils sont séparés des autres rapports de l'opération conjointe. Ils sont distribués strictement sur la base du besoin et du droit d'en connaître.

22. Les États membres ont l’obligation de mettre en œuvre le droit de l’Union prévoyant des garanties pour les suspects et les personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales, y compris en ce qui concerne l’accès à un avocat et à l’aide juridictionnelle [18]. Frontex considère qu’elle n’est pas elle-même tenue de fournir une aide juridictionnelle.

23. Une personne peut revendiquer un droit à l’assistance d’un avocat dans le cadre du droit à un procès équitable et du droit à la liberté et à la sécurité, tels qu’ils sont garantis par l’article 47 et l’article 6 de la Charte, et tels qu’ils résultent de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Toutefois, ni l’article 47 ni l’article 6 de la Charte ne s’appliquent aux entretiens de compte rendu de Frontex, car a) les entretiens ne font pas partie d’une procédure pénale et ne sont pas menés dans un contexte susceptible d’être associé à une telle procédure, et b) la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que i) l’aide juridictionnelle devrait être fournie principalement lorsqu’une personne est « accusée d’une infraction pénale »[19], et ii) une personne n’est pas considérée comme faisant l’objet d’une « accusation pénale », lorsque cette personne est interrogée dans le cadre du contrôle aux frontières et lorsqu’il n’existe aucun soupçon raisonnable qu’elle a commis une infraction [20]. Par conséquent, le fait qu’une personne soit détenue n’implique pas automatiquement l’existence d’une accusation pénale et, par conséquent, qu’une aide juridictionnelle devrait être fournie. L’entretien de débriefing est «une source anonyme d’informations dans le contexte de la gestion des frontières», a déclaré Frontex.

24. En réponse à la question de la Médiatrice sur le contrôle externe des comptes rendus, Frontex a déclaré qu’elle coopérait avec les institutions, organes et organismes de l’UE et qu’elle pouvait coopérer avec des organisations internationales. En outre, Frontex a créé le forum consultatif pour des avis indépendants sur les questions relatives aux droits fondamentaux [21]. Il a invité l'Agence de l'UE pour l'asile (AUEA), l'Agence des droits fondamentaux (FRA) et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, ainsi que d'autres organisations concernées, à participer au forum.

25. Dans leurs observations sur la réponse de Frontex, les plaignants ont fait valoir que les entretiens de débriefing sont menés dans un contexte directement lié aux procédures pénales relatives à la criminalité transfrontière. L’un des objectifs des comptes rendus est d’identifier les suspects d’infractions transfrontières, d’extraire des informations relatives à ces infractions, y compris des données à caractère personnel des suspects, d’échanger ces informations avec les autorités nationales et, dans le cadre du programme de traitement des données à caractère personnel aux fins de l’analyse des risques (PeDRA), avec l’Agence de l’Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol).

26. En outre, des comptes rendus ont lieu pendant la détention administrative des migrants à la suite de leur entrée irrégulière sur le territoire d’un État membre, en l’occurrence l’Espagne [22]. En tant que tels, tous les droits relatifs aux détenus et consacrés par le droit national devraient être garantis, y compris le droit à l’assistance juridique. Ce droit découle uniquement du statut de détenu des migrants. Frontex devrait respecter le droit national dans l’exercice de ses fonctions.

27. Les raisons de confidentialité ne peuvent justifier l'absence de consentement écrit pour les débriefings, compte tenu des différents mécanismes existants qui garantissent la confidentialité (par exemple, pour les témoins protégés). Les plaignants ont affirmé que Frontex ne garantissait pas la supervision externe des débriefings. Bien que Frontex ait décrit divers acteurs de suivi, des entretiens de débriefing peuvent être menés sans leur présence.

28. Dans une réponse complémentaire, Frontex a informé la Médiatrice qu’à partir de février 2023, les contrôleurs des droits fondamentaux ont accès aux entretiens de débriefing et sont en mesure d’en assurer le suivi sur demande. En outre, sur demande, l’ODF aura accès aux rapports d’entretien de débriefing concernant le respect des droits fondamentaux.

29. En mars 2023, l’ODF a communiqué au Médiateur le projet de procédure opérationnelle standard [23] sur les rôles et responsabilités des contrôleurs des droits fondamentaux dans les activités opérationnelles de Frontex ainsi que le «protocole pour les comptes rendus»/les lignes directrices. Les contrôleurs devraient avoir accès à tous les documents pertinents pour la mise en œuvre de l’activité opérationnelle à laquelle l’ODF les a affectés et, en particulier, à ceux pertinents pour le suivi des activités opérationnelles en matière de droits fondamentaux. Les contrôleurs devraient également avoir accès à tous les domaines dans lesquels l'activité opérationnelle de Frontex a lieu. Les contrôleurs surveillent les débriefings en étroite consultation avec l’«officier de coordination» de Frontex et l’équipe de débriefing. Les moniteurs doivent respecter les lignes directrices en matière de débriefing: le consentement éclairé de la personne interrogée concernant la présence de contrôleurs doit être fourni; les contrôleurs ne doivent pas interférer pendant l'entretien; les contrôleurs ne devraient pas enregistrer les entretiens de débriefing et la prise de notes devrait être réduite au minimum; les contrôleurs ne devraient pas commenter ou interrompre l’entretien de débriefing, sauf en cas de violation manifeste des droits fondamentaux de la personne interrogée; les contrôleurs peuvent fournir un retour d’information à l’équipe de débriefing après la fin de l’entretien et par l’intermédiaire de la chaîne de communication appropriée. Si les migrants font valoir une éventuelle violation des droits fondamentaux, les contrôleurs devraient établir un rapport d’incident grave et/ou les informer du mécanisme de plainte.

Évaluation du Médiateur

30. En facilitant les entretiens de débriefing, Frontex doit s’efforcer de protéger les droits des personnes interrogées tout en s’efforçant d’aider les États membres à obtenir les informations les plus précises et les plus fiables. Elle doit disposer des garanties juridiques et procédurales nécessaires contre les mauvais traitements infligés aux personnes concernées.

31. Frontex a fait valoir que, étant donné que les comptes rendus ne font pas partie des enquêtes de justice pénale ou ne sont pas comparables à celles-ci, l’obligation de fournir une aide juridictionnelle ne s’applique pas. Toutefois, on pourrait faire valoir que les entretiens présentent des caractéristiques similaires à celles des aspects procéduraux des enquêtes pénales.

32. Les personnes interrogées sont interrogées en tant que témoins et/ou victimes d’actes susceptibles de faire l’objet d’une procédure pénale. Les informations recueillies lors des débriefings peuvent être cruciales pour les décisions ultérieures des autorités nationales, telles que l’opportunité de poursuivre ou non, et peuvent être présentées comme des éléments de preuve importants dans le cadre de procédures judiciaires et autres. Conformément aux règles de Frontex relatives à la surveillance de son contingent permanent [24], des comptes rendus sont effectués «pour identifier d’éventuels suspects » impliqués dans le trafic de personnes ou d’autres formes de criminalité transfrontalière, y compris le terrorisme, et «pour les renvoyer à la police de deuxième ligne ou à la police spécialisée ». Le manuel Frontex 2021 sur les plans opérationnels des opérations conjointes [25] n’exclut pas que les personnes interrogées puissent devenir des suspects lors des entretiens de débriefing.  Que les entretiens de débriefing présentent ou non des caractéristiques communes avec les aspects procéduraux des enquêtes pénales, ils constituent certainement une situation de vulnérabilité. Si certaines personnes interrogées peuvent avoir des besoins supplémentaires en raison, par exemple, de problèmes de santé et/ou d’expériences traumatisantes antérieures, tous les migrants en situation irrégulière interrogés se trouvent dans une situation de vulnérabilité en raison de l’équilibre intrinsèquement inégal du pouvoir caractérisant ces interactions avec les autorités. Le déséquilibre des pouvoirs est particulièrement aigu lorsqu’une personne interrogée est détenue et dépend donc entièrement des autorités pour faire respecter ses droits fondamentaux. Cette vulnérabilité est exacerbée lorsque des entrevues sont menées juste après l'arrivée d'un passage maritime ou terrestre risqué [26].

33. Frontex a le devoir de garantir les droits fondamentaux des personnes concernées.[27] Le droit à la dignité humaine est un droit fondamental fondamental énoncé dans la Charte [28] et doit clairement être respecté dans le cadre des entretiens de débriefing. Compte tenu de la vulnérabilité des personnes interrogées, ce droit comprend la fourniture de garanties de base telles que des informations sur leurs droits, l’accès à l’interprétation, la possibilité d’examiner et de signer le dossier d’entretien et l’accès à un mécanisme de plainte indépendant (avec une surveillance appropriée).

34. Ces garanties pourraient être plus efficacement garanties si les personnes interrogées qui ne connaissent pas la législation et la culture européennes ont accès à l’aide juridictionnelle, en particulier si elles sont également placées en rétention. Selon le droit national espagnol, que Frontex doit respecter dans le cadre de ses opérations conjointes menées sur le territoire de l’État concerné [29], l’aide juridictionnelle aux migrants interrogés pendant leur détention est obligatoire.

35. Dans ce contexte, la Médiatrice estime que Frontex devrait faire tout son possible pour veiller à ce que les migrants qui participent à des entretiens de débriefing aient accès à l’aide juridictionnelle. Frontex pourrait convenir avec les États membres d'accueil d'inclure une disposition à cet effet dans le plan opérationnel. Le Médiateur fera une suggestion d'amélioration à cette fin. Le Médiateur note également que le Médiateur espagnol a recommandé aux autorités espagnoles d’inclure dans le plan opérationnel la disposition selon laquelle une aide juridictionnelle devrait être fournie aux migrants qui font l’objet d’entretiens de débriefing pendant leur détention, conformément à la législation espagnole.

36. Le droit à la dignité humaine comprend également le respect de l’autonomie des personnes interrogées de choisir de ne pas participer aux entretiens de débriefing. Le conseil d’administration de Frontex définit lui-même les débriefings comme étant volontaires. [30] Toutefois, les conclusions du Médiateur espagnol [31] suggèrent que cela peut difficilement être le cas.  

37. Tenir des registres du consentement à participer aux séances d'information aiderait à éliminer tout doute quant à leur caractère volontaire. S’il est clairement important de garantir l’anonymat des personnes interrogées [32], cela ne signifie pas qu’il n’est pas possible d’enregistrer leur consentement explicite à l’entretien. Au contraire, le Médiateur estime qu’il est important d’enregistrer le consentement des personnes interrogées, tout en garantissant la confidentialité des rapports. De même, les personnes interrogées devraient pouvoir signer le procès-verbal de l’entretien, si nécessaire avec l’aide d’un avocat. 

38. Les règles de Frontex relatives aux profils du contingent permanent (décision 17/2021) [33] indiquent explicitement qu’il devrait y avoir des rapports de compte rendu et que ces rapports devraient être confidentiels. Les règles mentionnent également un aspect «informel» des débriefings. Cela pourrait être perçu comme impliquant qu'il y a communication entre les agents de débriefing et les migrants en dehors d'un entretien officiel, et donc pas enregistré dans les rapports. Tout échange informel pourrait toutefois risquer de contourner les garanties applicables. Frontex devrait attirer l’attention de son conseil d’administration sur la nécessité de modifier la description des entretiens de débriefing comme étant «informels» dans sa décision 17/2021.

39. L'Ombudsman formulera trois suggestions d'amélioration pour régler les problèmes susmentionnés.

40. Enfin, la Médiatrice souligne qu’il importe de garantir l’accès des personnes interrogées au mécanisme de traitement des plaintes de Frontex et qu’il existe un contrôle des comptes rendus. La Médiatrice se félicite donc de la récente décision de Frontex concernant les contrôleurs des droits fondamentaux, qui sont désormais autorisés à suivre les comptes rendus et à soumettre des rapports à l’ODF. Toutefois, étant donné que les contrôleurs ne peuvent pas être présents à tous les débriefings, s'assurer de la présence de représentants légaux pour les personnes interrogées peut aider à combler toute lacune en matière de surveillance.

Comment l’officier aux droits fondamentaux a traité les préoccupations soulevées par les plaignants

Arguments présentés au Médiateur

41. Les plaignants ont fait valoir que les réponses de l’ODF étaient vagues. Ils ont également contesté les déclarations du contrôleur des droits fondamentaux avec lequel l’un des plaignants s’est entretenu. Ils ont trouvé les déclarations contradictoires.

42. L'ODF est d'avis que les plaignants ont reçu une réponse rapide et appropriée à leurs courriels, y compris tous les renseignements qui pouvaient être partagés à ce moment-là avec des tiers. L’ODF a noté que les plaignants i) agissaient dans leur intérêt privé dans le but d’enrichir leurs recherches, ii) n’avaient fait référence à aucun incident particulier ou n’avaient présenté aucun élément de preuve ou information concrète qui aurait pu déclencher une enquête immédiate sur un cas spécifique, et iii) n’avaient pas été lésés par les activités de Frontex ou n’avaient pas agi pour représenter quelqu’un qui l’était.

43. Les contrôleurs se sont entretenus avec les plaignants et, comme indiqué ci-dessus, un contrôleur a rencontré l’un des plaignants en personne à Almeria peu après le premier contact, où ils ont répondu aux questions posées et recueilli des informations supplémentaires à partir des observations du plaignant sur le sujet.

44. En Espagne, les contrôleurs ont rencontré certaines difficultés pour contrôler efficacement les activités de débriefing. À certaines occasions, aucun débriefing n'a eu lieu pendant la période où les observateurs étaient présents dans les zones opérationnelles. Sur d’autres, Frontex s’est vu refuser l’accès aux observateurs pour leur permettre d’être présents et de suivre les débriefings. Les contrôleurs ont pu participer à certains entretiens de débriefing et ont tenu des réunions avec les acteurs participant aux débriefings ainsi qu’avec des parties prenantes externes. Un accès sans entrave aux activités opérationnelles de Frontex est essentiel pour contrôler de manière appropriée le respect des droits fondamentaux.

45. Dans leurs observations sur la réponse de Frontex, les plaignants ont reconnu les efforts déployés par l’Office des droits fondamentaux, l’ODF et les contrôleurs.

Évaluation du Médiateur

46. La Médiatrice estime que la manière dont l’ODF a traité les préoccupations des plaignants est raisonnable. Il est clairement préoccupant que certains observateurs se soient vu refuser l’accès par Frontex pour être présents et surveiller les débriefings en Espagne, comme indiqué au point 44. Étant donné que Frontex a entre-temps modifié ses règles en matière de suivi des comptes rendus, comme indiqué aux points 28 et 29, la Médiatrice estime que des enquêtes supplémentaires sur cette question ne sont pas justifiées.

Conclusion

En ce qui concerne la manière dont l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) veille au respect des droits fondamentaux lors des entretiens de débriefing, la Médiatrice clôt la question en formulant ci-dessous des suggestions d’amélioration. Étant donné que l’ODF a traité les préoccupations des plaignants de manière raisonnable, le Médiateur ne constate pas de mauvaise administration de la part de Frontex en ce qui concerne cet aspect de la plainte.

Suggestions d'amélioration

1. Frontex devrait veiller à ce que, lors des entretiens de débriefing, les personnes interrogées soient traitées dans le respect de leur droit à la dignité. Il s’agit notamment de fournir aux personnes interrogées des informations sur leurs droits, l’accès à l’interprétation, la possibilité d’examiner et de signer le dossier d’entretien et l’accès à un mécanisme de plainte indépendant (avec une surveillance appropriée). Ces garanties pourraient être mises en œuvre plus efficacement si les migrants avaient accès à une aide juridictionnelle. Frontex devrait insister auprès de l’État membre hôte pour que cela soit inclus dans le plan opérationnel.

2. Frontex devrait garantir le droit des migrants de choisir de participer ou non à des entretiens de débriefing. À cette fin, Frontex devrait envisager des mesures adéquates pour veiller i) à ce que le consentement des migrants aux débriefings soit enregistré, ii) à ce que les personnes interrogées ou leurs représentants légaux signent le procès-verbal de l’entretien et iii) à ce que ces documents soient traités de manière confidentielle.

À cette fin, Frontex devrait insister auprès de l’État membre hôte pour que des dispositions à cette fin soient incluses dans le plan opérationnel.

3. Frontex devrait attirer l’attention du conseil d’administration sur la nécessité de modifier la description des entretiens de débriefing comme étant «informels» dans sa décision 17/2021.

 

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 3 juillet 2023

 

[1] Règlement (UE) 2019/1896 relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896

[2] Article 38 du règlement 2019/1896. Les plans opérationnels devraient inclure une description des responsabilités des participants, y compris en ce qui concerne le respect des droits fondamentaux, ainsi que des instructions sur la manière de garantir la sauvegarde des droits fondamentaux.

[3] Le contingent permanent comprend du personnel de Frontex ainsi que du personnel des organes nationaux des États membres de l’UE et des États associés à l’espace Schengen (Islande, Norvège, Suisse et Liechtenstein).

[4] https://frontex.europa.eu/media-centre/news/news-release/frontex-continues-its-support-for-spain-nOvbKi

[5] Centros de Atencion Temporal de Extranjeros

[6] Les incidents graves sont définis comme un événement ou un événement susceptible d’affecter ou d’être pertinent pour la mission de Frontex, l’image de Frontex et/ou la sûreté et la sécurité des participants aux opérations, y compris les violations des droits fondamentaux ou du droit de l’Union ou du droit international. https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/SIR_SOP.pdf

[7] Voir la note de bas de page 8 pour de plus amples informations sur ce qui peut constituer une «expression de préoccupation».

[8] https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/uploads/mb-decision-19_2022-on-the-complaints-mechanism.pdf, Règles relatives au mécanisme de traitement des plaintes, article 13: La correspondance reçue par l’ODF qui n’est pas une plainte, mais qui soulève néanmoins des questions pertinentes pour le respect des droits fondamentaux dans le cadre des activités de l’Agence, peut être traitée par l’ODF comme une manifestation de préoccupation. 2. Une plainte irrecevable peut être traitée par l’ODF comme une manifestation de préoccupation lorsqu’elle soulève des questions pertinentes pour le respect des droits fondamentaux par l’Agence. 3. L’ODF peut adresser au directeur exécutif ou au conseil d’administration une déclaration de préoccupation accompagnée d’une recommandation en vue d’un suivi approprié. Le cas échéant, l’officier aux droits fondamentaux peut également adresser des déclarations de préoccupation aux autorités nationales compétentes [...]. 4. La correspondance reçue par l’ODF qui n’est pas une plainte et qui ne soulève aucun problème pertinent pour le respect des droits fondamentaux dans le cadre des activités de l’Agence est traitée comme une correspondance ne relevant pas du mandat de l’ODF.

[9] La lettre du Médiateur à Frontex est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/160908

[10] La réponse de Frontex est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/en/171747

[11] Les observations des plaignants sont disponibles à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/correspondence/en/171748

[12] Le 11 novembre 2022, le Médiateur espagnol a adressé des recommandations à la direction générale de la police espagnole: https://www.defensordelpueblo.es/resoluciones/planes-operativos-de-las-actuaciones-de-frontex-en-espana/

[13] Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), article 2, points 10 à 13 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32016R0399)

[14] Article 82, paragraphe 4, du règlement 2019/1896

[15] Article 38, paragraphe 3, point d), du règlement 2019/1896

[16] Article 90 du règlement 2019/1896

[17] Les médiateurs culturels ou les experts peuvent également fournir des services d'interprétation. Ils sont sensibles aux facteurs linguistiques et culturels qui peuvent influer sur l'orientation du questionnement.

[18] Directive 2013/48/UE relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et des procédures relatives au mandat d'arrêt européen, au droit d'informer un tiers dès la privation de liberté et au droit de communiquer avec un tiers et avec les autorités consulaires pendant la privation de liberté - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32013L0048 -, et directive (UE) 2016/1919 concernant l'aide juridictionnelle aux suspects et aux personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales et aux personnes dont la remise est demandée dans le cadre des procédures relatives au mandat d'arrêt européen

[19] Ibrahim et autres c. Royaume-Uni, no 50541/08 et 3 autres, arrêt du 13 septembre 2016, point 249 (Une accusation pénale existe «à partir du moment où une personne est officiellement informée par l’autorité compétente d’une allégation selon laquelle elle a commis une infraction pénale, ou à partir du moment où sa situation a été substantiellement affectée par des mesures prises par les autorités à la suite d’un soupçon à son encontre ».) https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-166680%22]}

[20] Beghal c. Royaume-Uni no 4755/16, arrêt du 28 février 2019, point 121. https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-191276%22]}

[21] Article 108 du règlement 2019/1896

[22] L'Ombudsman espagnol a conclu que les entretiens de débriefing sont menés soit directement aux ports de débarquement, soit dans les centres temporaires, immédiatement après le débarquement.

http://www.defensordelpueblo.es/resoluciones/planes-operativos-de-las-actuaciones-de-frontex-en-espana/

[23] Entre-temps, la PON a été adoptée. La PON n’est pas publiée sur le site web de Frontex.

[24] Point 4.2.1 de la décision 17/2021 du conseil d’administration de Frontex établissant un mécanisme de surveillance pour contrôler l’application
des dispositions relatives au recours à la force par le personnel statutaire du contingent permanent du corps
européen de garde-frontières et de garde-côtes: https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/MB_Decision/2021/MB_Decision_7_2021_on_supervisory_mechanism.pdf

[25] Consulté dans le cadre de l’enquête de la Médiatrice OI/4/2021/MHZ: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/58639. Frontex a considéré ce document comme confidentiel.

[26] Le Médiateur espagnol a documenté de tels cas: http://www.defensordelpueblo.es/resoluciones/planes-operativos-de-las-actuaciones-de-frontex-en-espana/.

[27] Article 80 du règlement 2019/1896.

[28] Article 1 de la Charte

[29] Article 82, paragraphe 3, et considérant 22 du préambule du règlement 2019/1896

[30] Point 4.2.1 Annexe I de la décision de gestion 17/2021 de Frontex portant adoption des profils à mettre à la disposition du contingent permanent du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, de leur planification annuelle pour 2022 et de leur planification pluriannuelle indicative. Cette décision a été modifiée le 7 juillet 2022, mais pas son annexe I. La décision 17/2021 peut être consultée dans le registre public de Frontex: https://prd.frontex.europa.eu/

[31] Point 8 de la recommandation du Médiateur espagnol: https://www.defensordelpueblo.es/resoluciones/planes-operativos-de-las-actuaciones-de-frontex-en-espana/

[32] Le Contrôleur européen de la protection des données (CEPD) a précédemment constaté que les informations contenues dans certains rapports de débriefing permettraient d'identifier la personne interrogée. Le CEPD a formulé des recommandations, notamment que Frontex prenne des mesures pour faire en sorte que les rapports de débriefing soient soumis aux normes et garanties énoncées dans le règlement (UE) 2018/1725 et dans le règlement (UE) 2019/1896: https://edps.europa.eu/system/files/2023-05/edps_-_23-05-24_audit_report_frontex_executive_summary_en.pdf.
Le Médiateur espagnol a également constaté que la confidentialité des comptes rendus n’était pas garantie.

[33] Point 4.2.1 Annexe I de la décision 17/2021 du conseil d’administration.