Antécédents de la plainte

1. Le règlement sur les produits de construction [1] établit une procédure qui permet aux fabricants cherchant à commercialiser des produits de construction qui ne sont pas entièrement couverts par une norme harmonisée existante d’utiliser le marquage CE [2] sur la base d’une «déclaration des performances»[3].

2. Selon la procédure, un fabricant souhaitant utiliser le marquage CE pour l’un de ses produits demande d’abord à un organisme d’évaluation technique [4] de préparer une «évaluation technique européenne»[5] du produit. L’organisme d’évaluation technique peut délivrer une évaluation technique s’il existe déjà un «document d’évaluation européen» (DEE) énonçant les exigences techniques applicables au produit en question. Les DEE sont des spécifications techniques harmonisées pour les produits de construction élaborées par l’Organisation européenne pour les agréments techniques (EOTA).

3. Si un produit n'est pas encore couvert par un DEE existant, l'EOTA doit en élaborer un nouveau avant que la procédure puisse aller de l'avant. La Commission participe à cette procédure puisqu'elle publie une liste de références des DEE au Journal officiel de l'UE.

4. Le plaignant est un fabricant allemand de produits sidérurgiques, qui a demandé à un organisme national d’évaluation technique de préparer des évaluations techniques de quatre de ses produits en 2015 et 2016. Chaque procédure impliquait l'élaboration de nouveaux DEE.

5. En février 2020, l’EOTA a informé le plaignant qu’elle avait envoyé les DEE à la Commission en 2019 pour publication au Journal officiel. Toutefois, il a informé le plaignant qu'il y avait un long arriéré de publication.

6. En janvier 2021, le plaignant a contacté la Commission pour lui faire part de ses préoccupations concernant les retards et faire observer que ceux-ci lui causaient un préjudice économique.

7. En février 2021, la Commission a répondu qu’à la suite d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne [6], elle avait joué un rôle plus important en veillant à ce que les DEE respectent les critères du règlement sur les produits de construction. En conséquence, de nombreux DEE ont été renvoyés à l’EOTA pour modification, ce qui a entraîné des retards importants. La Commission a informé le plaignant qu’elle avait l’intention de traiter les quatre DEE «au cours de l’année».

8. Préoccupée par les retards et insatisfaite de l’absence de publication des quatre DEE, la plaignante s’est adressée au Médiateur le 8 septembre 2021.

9. Entre janvier et mai 2022, le plaignant a eu plusieurs échanges avec la Commission et l’EOTA concernant le statut des quatre DEE. Alors que l’EOTA a indiqué qu’elle attendait les observations de la Commission, celle-ci a indiqué qu’elle attendait que l’EOTA applique aux DEE les ajustements qu’elle avait demandés.

L'enquête

10. La Médiatrice a ouvert une enquête sur les retards dans la procédure et les mesures prises par la Commission pour y remédier. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également demandé à la Commission de clarifier le statut des quatre DEE.

11. Au cours de l’enquête, le Médiateur a reçu la réponse de la Commission à la demande de réponse du Médiateur et, par la suite, les observations du plaignant sur la réponse de la Commission.

12. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également rencontré des représentants de la Commission et de l’EOTA afin d’obtenir de plus amples informations à ce sujet [7].

Arguments présentés au Médiateur

13. Le plaignant a déclaré qu’avant que le règlement sur les produits de construction ne remplace la directive sur les produits de construction [8] en 2018, ses produits bénéficiaient de toutes les autorisations pertinentes. Il a noté que l'objectif du règlement était d'améliorer la libre circulation des produits de construction dans le marché intérieur. Toutefois, les retards de la Commission compromettent cet objectif.  

14. Le plaignant a déclaré que les retards dans la publication de ses quatre DEE au Journal officiel lui ont causé un préjudice économique, étant donné que ses produits ne peuvent pas bénéficier de l’accès simplifié au marché intérieur grâce au marquage CE.

15.  La Commission a fait observer qu’avec l’entrée en vigueur du règlement sur les produits de construction, ce n’est plus la conformité du produit aux exigences préétablies qui est évaluée, mais sa performance par rapport aux caractéristiques essentielles.

16. Elle a réaffirmé son rôle plus global dans le contrôle des DEE depuis l’arrêt de la Cour susmentionné. La durée de la procédure varie en fonction de la qualité de chaque DEE.

17. La Commission a noté que de nombreux DEE reçus de l’EOTA ne satisfaisaient pas aux exigences énoncées dans le règlement sur les produits de construction [9]. Soit elles n’ont pas été préparées conformément à ses dispositions [10], soit elles n’ont pas respecté l’approche fondée sur les performances du règlement, soit l’évaluation technique n’était pas suffisamment explicite et solide pour garantir des résultats d’évaluation reproductibles et comparables. Cela a entraîné des retards. Après leur publication au Journal officiel, les DEE deviennent des spécifications techniques harmonisées et peuvent être utilisés par d'autres fabricants de produits similaires comme base pour l'obtention du marquage CE. Par conséquent, la Commission ne peut publier les DEE au Journal officiel que si elles respectent le cadre juridique applicable et sont suffisamment explicites pour obtenir des résultats reproductibles.

18. Dans la pratique, la Commission a dû renvoyer la plupart des DEE à l’EOTA pour modification. Cela a entraîné, en 2018 et 2019, un arriéré de plus de 100 DEE qui n’ont pas pu être publiés au Journal officiel.

19. En ce qui concerne les quatre DEE relatifs aux produits du plaignant, la Commission a indiqué que les produits du plaignant étaient déjà évalués et commercialisés au titre de la directive sur les produits de construction. Toutefois, avec l’entrée en vigueur du règlement sur les produits de construction, les exigences applicables aux DEE ont considérablement changé. Dans le cas du plaignant, il est apparu que l’organisme d’évaluation technique compétent avait réutilisé certaines parties des évaluations précédentes sans vérifier si cette évaluation serait conforme aux nouvelles exigences du règlement. Par conséquent, la Commission n’a pas pu publier les DEE lorsqu’ils ont été présentés pour la première fois en 2019 et a dû les renvoyer à l’EOTA pour examen et modification.

20. La Commission et l’EOTA ont précisé que les DEE du plaignant sont actuellement en cours de révision et d’évaluation. L’organisme d’évaluation technique devait renvoyer deux DEE à l’EOTA pour examen interne d’ici la fin du mois d’octobre 2022 et les deux autres d’ici la fin du mois de novembre 2022. Une fois que l’EOTA aura renvoyé les DEE à la Commission, celle-ci les évaluera et, s’ils sont conformes aux exigences du règlement, les publiera au Journal officiel. La Commission a estimé qu’elle pourrait publier deux DEE d’ici la fin du mois de février 2023 et les deux autres d’ici la fin du mois de mars 2023.

21. La Commission a en outre indiqué qu'elle avait pris des mesures - en interne et avec l'EOTA - pour remédier aux retards et à l'arriéré existant. Plus particulièrement, en 2018, la Commission a publié des lignes directrices à l’intention de l’EOTA et des organismes d’évaluation technique sur la manière d’élaborer des DEE pour satisfaire aux exigences juridiques et techniques du règlement sur les produits de construction. Ces lignes directrices ont été mises à jour et améliorées en 2019 et 2021. Elle a également lancé un projet visant à former certains organismes d’évaluation technique sur la manière de reconnaître les problèmes potentiels liés à l’élaboration des DEE, qui, à leur tour, ont partagé leur expérience avec d’autres organismes d’évaluation technique. En outre, la Commission a élaboré une liste de contrôle pour les projets de DEE afin d’aider davantage l’EOTA et les organismes d’évaluation technique à se conformer aux exigences du règlement.

22. En outre, la Commission a introduit l’approche dite du «groupe de quatre» au début de 2021. Selon cette approche, l’EOTA procède à un examen supplémentaire de quatre projets de DEE à la fois avant de les soumettre à la Commission pour publication.

23. La Commission a indiqué que les initiatives susmentionnées ont amélioré la qualité des DEE, ce qui a permis une publication plus rapide des DEE. Toutefois, ces actions n’ont pas eu d’incidence sur l’arriéré, étant donné que de nouveaux DEE sont constamment élaborés. Étant donné que des mesures supplémentaires sont nécessaires pour remédier à l’arriéré, la Commission a indiqué qu’elle finalisait avec l’EOTA un «plan d’action commun», prévoyant des ressources humaines et financières supplémentaires pour accélérer la publication des DEE. L’objectif est d’examiner, d’évaluer et de publier tous les DEE en attente d’ici juillet 2023.

24. Enfin, la Commission a adopté une proposition de nouveau règlement sur les produits de construction [11]. Si elle est adoptée par le législateur, la Commission espère que cela permettra de résoudre certains des problèmes actuels. Par exemple, la proposition prévoit la possibilité pour la Commission ou un groupe de fabricants d’engager la procédure d’élaboration des DEE et permet à la Commission de regrouper ou de rejeter les demandes d’élaboration de DEE ou de les publier au Journal officiel avec des restrictions.

25. Au cours de l'enquête, le plaignant s'est déclaré convaincu que la procédure était en cours et que la Commission avait fourni un calendrier indicatif pour la publication des quatre DEE en question.

Évaluation du Médiateur

26. La Médiatrice constate des retards importants dans la publication des DEE. Ces retards peuvent avoir une incidence négative sur les entreprises, qui ne sont pas en mesure de bénéficier des avantages liés au marquage CE.

27. La Médiatrice reconnaît que la Commission a tenté de remédier aux retards en publiant des lignes directrices et en lançant différents projets visant à améliorer la qualité des DEE. Toutefois, les efforts de la Commission n’ont pas eu d’incidence concrète sur l’arriéré.

28. La Médiatrice note que le règlement sur les produits de construction a été adopté en mars 2011 et que les dispositions pertinentes concernant la procédure de publication des DEE sont entrées en vigueur en juillet 2013. L’arrêt de la Cour, qui impose à la Commission de veiller à ce que les DEE respectent les règles applicables avant de les publier au Journal officiel, remonte à octobre 2016. À ce titre, il est regrettable que la Commission n’ait pas trouvé de solution à ce problème plus tôt.

29. Cela étant, la Commission adopte à présent, avec l’EOTA, un plan d’action commun visant à remédier à ce problème et à résorber l’arriéré d’ici juillet 2023. La Commission et l’EOTA ont également clarifié le statut actuel des DEE du plaignant et ont fourni un calendrier indicatif pour leur publication. Dans ce contexte, aucune enquête supplémentaire n'est donc justifiée à ce stade. 

30. La Médiatrice continuera néanmoins à suivre la situation et demandera à la Commission de fournir une mise à jour des résultats concrets du nouveau plan d’action commun sur l’arriéré existant dans les neuf mois suivant la présente décision.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire avec les conclusions suivantes [12]:

Aucune autre enquête n'est justifiée à ce stade.

La Commission devrait informer la Médiatrice des résultats concrets du nouveau plan d’action conjoint sur l’arriéré existant dans un délai de neuf mois à compter de la présente décision.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 14 décembre 2022

[1] Règlement (UE) no 305/2011 établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32011R0305&qid=1633421744511.

[2] Le marquage CE indique qu’un produit de construction est conforme à ses performances déclarées et qu’il a été évalué conformément à une norme européenne harmonisée ou qu’une évaluation technique européenne a été délivrée pour ce produit. Le marquage indique que le produit peut être commercialisé sans restriction et a le même niveau d'exigences en matière de sécurité, de santé et de protection de l'environnement dans l'ensemble de l'Espace économique européen (EEE). De plus amples informations sur le marquage CE sont disponibles à l’adresse https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/ce-marking_en.

[3] La déclaration de performance fournit des informations sur la performance d'un produit.

[4] Les organismes d'évaluation technique évaluent les produits de construction sur la base de documents d'évaluation européens. Ils sont conçus par les pays de l'UE.

[5] L’évaluation technique européenne est un document fournissant des informations sur l’évaluation des performances des produits de construction non couverts par une norme harmonisée.

[6] Arrêt de la Cour du 27 octobre 2016, James Elliot Construction Limited/Irish Asphalt Limited, C-613/14, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=602C46989BDC4827DDF3944936979273?text=&docid=184891&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1326868 .

[7] https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/inspection-report/fr/163984.

[8] Directive 89/106/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives aux produits de construction, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A31989L0106.  

[9] L’article 24 du RDC décrit le contenu des DEE.

[10] L'annexe II du RPDC définit la procédure à suivre pour l'adoption des DEE.

[11] Proposition de règlement établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction, modifiant le règlement (UE) 2019/1020 et abrogeant le règlement (UE) 305/2011, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/49315. 

[12] La présente plainte a été traitée dans le cadre d’un traitement délégué des dossiers, conformément à la décision du Médiateur européen portant adoption de dispositions d’exécution.