Antécédents de la plainte

1. En mars 2021, le plaignant, une fédération non gouvernementale d’organisations de défense des droits de l’homme, a demandé l’accès du public à un document ^[1] préparé par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) intitulé «Cadre méthodologique intégré pour l’évaluation et l’identification des mesures et contrôles requis pour les mesures d’assistance au titre de la facilité européenne pour la paix».

2. La facilité européenne pour la paix est un instrument financier d’environ 5 milliards d’EUR pour la période 2021-2027 visant à financer des mesures d’assistance aux pays partenaires, soit en soutenant leurs opérations de maintien de la paix, soit en contribuant à renforcer la capacité de leurs forces armées à assurer la paix et la sécurité sur leur territoire national. Il a été créé par une décision du Conseil en mars 2021 ^[2]. La facilité européenne pour la paix est un fonds hors budget, ce qui signifie que les contributions proviennent directement des États membres de l’UE. L'UE a récemment utilisé cet instrument pour envoyer des équipements militaires en Ukraine.

3. Le SEAE a identifié deux documents comme relevant du champ d’application de la demande du plaignant, qui contiennent tous deux des principes directeurs et d’éventuelles préoccupations à prendre en considération lors de l’assistance aux partenaires dans les domaines militaire et de la défense dans le cadre des mesures d’assistance au titre de la facilité européenne pour la paix. Le SEAE a refusé l’accès du public à ces documents en invoquant la nécessité de protéger l’intérêt public en ce qui concerne les questions militaires et de défense, ainsi que les relations internationales. Ces exceptions sont énoncées à l’article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001.

4. Le SEAE a expliqué que la divulgation des informations contenues dans ces documents pourrait fournir à des tiers des informations sensibles qui auraient une incidence négative sur les partenariats de l’UE avec les bénéficiaires de mesures d’assistance au titre de la facilité européenne pour la paix. L’utilisation abusive des documents pourrait également avoir une incidence négative sur les opérations et missions militaires de l’UE, les forces militaires et de défense des États membres de l’UE et des pays tiers, ainsi que sur les relations internationales, étant donné qu’ils apporteraient des détails sur les vulnérabilités identifiées et potentielles des partenaires dans le domaine public.

5. Le SEAE a attiré l’attention du plaignant sur une page web «Questions et réponses» hébergée par le SEAE ^[3] sur le cadre méthodologique intégré de la facilité européenne pour la paix, dans laquelle les principales caractéristiques de la méthodologie sont décrites.

6. En mai 2021, le plaignant a demandé un réexamen de la décision du SEAE (en introduisant une «demande confirmative»). Le SEAE a maintenu sa décision de refuser l’accès.

7. Insatisfait de ce résultat, le plaignant s’est adressé au Médiateur en janvier 2022.

L'enquête

8. La Médiatrice a ouvert une enquête sur la position du plaignant selon laquelle le SEAE avait eu tort de refuser l’accès du public aux documents demandés.

9. Au cours de l’enquête, l’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents demandés et a tenu une réunion avec le SEAE afin d’obtenir des éclaircissements sur les motifs du refus. La Médiatrice a également donné au plaignant la possibilité de commenter les explications du SEAE.

Arguments présentés au Médiateur

Par le plaignant

10. Le plaignant a fait valoir que le cadre méthodologique intégré ne contenait que des principes généraux que le SEAE et les États membres de l'UE doivent suivre lorsqu'ils conçoivent des mesures d'assistance au titre de la facilité européenne pour la paix. En tant que tel, le plaignant ne comprenait pas en quoi la divulgation des documents demandés aurait une incidence négative sur les partenariats de l’UE avec les bénéficiaires de mesures d’assistance.

11. La plaignante a expliqué qu’en tant qu’organisation de défense des droits de l’homme, elle devait consulter les documents demandés afin d’évaluer si les garanties en matière de droits de l’homme mises en place dans le cadre de la facilité européenne pour la paix sont suffisantes pour garantir le respect des obligations de l’UE et des États membres en matière de droits de l’homme. La divulgation était nécessaire pour permettre aux citoyens de l’UE et à la société civile de tenir les institutions responsables de leurs actions, en particulier dans le contexte de la facilité européenne pour la paix, où des armes létales sont fournies à des pays tiers.

Par le SEAE

12. Au cours de la réunion avec l’équipe d’enquête de la Médiatrice, les représentants du SEAE ont fourni des exemples de dispositions du cadre méthodologique intégré qui pourraient nuire aux relations internationales de l’UE. Le SEAE a demandé que ces exemples restent confidentiels.

Évaluation du Médiateur

13. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a examiné les documents demandés et rencontré des représentants du SEAE afin d’obtenir des explications supplémentaires et des exemples concrets afin de comprendre pourquoi elle n’a pas pu les divulguer. La Médiatrice reconnaît que le SEAE souhaite que les informations fournies au cours de la réunion restent confidentielles et ne les rendra pas publiques.

14. En outre, le SEAE a informé le plaignant des raisons de son refus d’accès du public. Elle a fourni un lien vers son site web où elle a publié des informations générales sur la nature des documents et leur contexte.

15. La Médiatrice comprend l’argument soulevé par le plaignant selon lequel la divulgation des documents présente un intérêt public, à savoir qu’elle est nécessaire pour que l’Union et les États membres soient tenus responsables de leurs actes. Toutefois, elle note qu'en vertu de la législation de l'UE sur l'accès du public aux documents, la protection de l'intérêt public en ce qui concerne les relations internationales ne peut être supplantée par aucun autre intérêt public ^[4].

16. Après avoir évalué les documents et les avoir vérifiés au regard des explications du SEAE, la Médiatrice est convaincue que la décision du SEAE de refuser l’accès du public aux documents demandés était raisonnable.

17. La Médiatrice note qu’un niveau élevé de transparence est essentiel pour garantir une responsabilité adéquate des mesures d’assistance approuvées dans le cadre de la facilité européenne pour la paix. Étant donné que le Parlement européen ne dispose pas de pouvoirs de contrôle dans ce domaine, la transparence devrait permettre aux organes parlementaires nationaux compétents d’assurer le contrôle démocratique nécessaire dans ce domaine.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, la Médiatrice clôt cette affaire en concluant ce qui suit:

Le Service européen pour l’action extérieure n’a pas commis de mauvaise administration en refusant l’accès du public aux documents en cause.

Le plaignant et le SEAE seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 28 juin 2022

[1] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Décision (PESC) 2021/509 du Conseil du 22 mars 2021, disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0509

[3] Disponible à l’adresse suivante: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/95400/questions-answers-european-peace-facility_en

[4] Voir article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001.