Antécédents de la plainte

1. En 2009, l’Union européenne a institué un droit antidumping sur les importations d’éléments de fixation en fer ou en acier originaires de Chine. En 2011, l’organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a constaté que ce droit n’était pas conforme à l’accord antidumping de l’OMC. La Commission européenne a donc ouvert un réexamen du droit antidumping en cause et modifié la mesure antidumping en octobre 2012. Le gouvernement chinois a considéré que cette mesure violait les règles du commerce international. Un groupe spécial de l’OMC chargé du respect des dispositions et l’organe d’appel de l’OMC sont parvenus à la conclusion, respectivement en 2015 et 2016, que l’UE n’avait pas agi conformément aux règles du commerce international. En février 2016, la Commission a abrogé le droit antidumping.

2. Le plaignant a soumis à la Commission quatre demandes différentes d'accès du public aux documents préparatoires figurant dans son dossier concernant cette affaire ^[1].

3. La Commission n'a pas informé le plaignant des documents qu'elle avait identifiés comme étant couverts par ses demandes. Elle s’est fondée sur une présomption générale de confidentialité et a ainsi refusé d’examiner individuellement les documents. Par conséquent, elle n’a accordé l’accès à aucun document. Le plaignant a demandé un réexamen de la décision de refus de la Commission. La Commission a confirmé sa décision initiale en faisant valoir à nouveau que l’ensemble du dossier en question était couvert par une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents demandés porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux et aux objectifs des enquêtes ^[2].

4. Insatisfait du résultat, le plaignant s'est adressé au Médiateur.

5. Le plaignant a précisé dans sa plainte au Médiateur que, pour faciliter le processus, il n’était plus intéressé à obtenir l’accès aux observations des parties intéressées concernées au cours des enquêtes antidumping ou avant l’adoption des règlements susmentionnés. Toutefois, le plaignant a maintenu sa demande d’accès aux documents relatifs à l’adoption des règlements en cause liés à la mise en œuvre de la décision défavorable de l’OMC relative au règlement des différends à l’encontre de l’Union européenne. Il précise que la demande porte sur des notes juridiques, des notes, des fiches et des documents généraux relatifs à la phase législative liée à l’adoption de ces règlements (ci-après les «documents litigieux»).

L'enquête

6. Le Médiateur a ouvert une enquête sur la plainte. Son équipe d’enquête a examiné les documents que la Commission avait identifiés comme relevant du champ d’application de la demande du plaignant.

Proposition de solution du Médiateur

7. [3] Le Médiateur a noté ^[4] que les documents en cause ^dataient de novembre 2011 à juillet 2012 , que très peu de documents avaient été recueillis au cours de l'enquête antidumping et que la Commission pouvait envisager de divulguer, en tout ou en partie, un certain nombre de ces documents.  

8. Le Médiateur a présenté une proposition de solution à la Commission. Elle a notamment proposé ce qui suit:

• La Commission devrait fournir au plaignant une liste des documents identifiés comme étant les documents demandés, y compris, en particulier, la date, le titre et l’auteur de chaque document.
• La Commission devrait examiner spécifiquement et individuellement chacun des documents demandés qu’elle a énumérés et envisager en particulier de divulguer le document d’information générale du 31 juillet 2012, les notes d’information à l’intention de l’encadrement supérieur de la DG Commerce et les documents relatifs à la consultation interservices.

Réponse de la Commission à la proposition de solution et observations du plaignant

9. À la suite de la première partie de la proposition du Médiateur, la Commission a établi une liste plus détaillée des documents demandés, qui a ensuite été mise à la disposition du plaignant.

10. Toutefois, la Commission n’a pas accepté la deuxième partie de la proposition du Médiateur, consistant à examiner spécifiquement et individuellement les documents pertinents. La Commission a réitéré qu’elle considère que tous ses dossiers administratifs antidumping, y compris tous les documents établis par la Commission, sont couverts par une présomption générale de confidentialité.

11. La Commission a fait valoir que ni les règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents ^[5] ni les règles antidumping de l’UE ^[6] ne contenaient de dispositions conférant à un ensemble de règles la primauté sur l’autre. Elle a indiqué que les règles antidumping contiennent certaines obligations de confidentialité, à savoir que les documents internes établis par les autorités de l'UE ne doivent pas être divulgués, sauf dans les cas prévus par les règles antidumping ^[7]. En outre, les informations reçues en vertu des règles antidumping ne peuvent être utilisées qu'aux fins pour lesquelles elles ont été demandées.^[8] Les règles antidumping limitent le type de public auquel les informations peuvent être divulguées.^[9] L'accès du public aux documents qui font partie d'un dossier d'enquête antidumping violerait donc les règles antidumping qui sont fondées sur des obligations internationales.

12. Il a soutenu que, même si le plaignant avait exclu de sa demande les observations des parties intéressées, les documents qu'il demandait devaient quand même être considérés comme contenant des renseignements commercialement sensibles.

13. La Commission a estimé que les enquêtes antidumping étaient similaires sur le plan procédural aux enquêtes de la Commission dans le domaine de la politique de concurrence, pour lesquelles la Cour de justice a reconnu l’existence d’une présomption générale de confidentialité fondée sur la protection des intérêts commerciaux et l’objet des enquêtes ^[10]. Elle a fait valoir que le fait de donner accès à des informations sensibles pourrait dissuader les sociétés de coopérer dans le cadre de futures enquêtes antidumping. Par conséquent, le fait que les documents datent de plus de cinq ans ne réfute pas la présomption générale de confidentialité. ^[11]

14. Le plaignant a fait valoir que l’approche de la Commission à l’égard des demandes d’accès du public aux documents dans le cadre des procédures antidumping est trop restrictive.

15. Il fait valoir que, d’après la liste des documents établie par la Commission, il semble que la majorité des documents puissent être rendus accessibles sans enfreindre aucune clause de confidentialité.

Évaluation du Médiateur après la proposition de solution

16. Alors que la Commission a accepté la première partie de la proposition de solution, en produisant une liste des documents qu’elle avait identifiés comme relevant du champ d’application de la demande de la plaignante, la Médiatrice regrette vivement que la Commission ait maintenu sa position concernant la deuxième partie de sa proposition et refuse d’examiner les documents qu’elle a identifiés individuellement pour déterminer s’ils peuvent être divulgués.

17. Il est de jurisprudence constante que la Commission n’est pas tenue d’appliquer une présomption générale – c’est une option ^[12]. La Commission aurait pu faire usage de cette option en l’espèce en suivant la proposition de solution du Médiateur, assurant ainsi une plus grande transparence.  

18. Toutefois, la réponse de la Commission à la proposition de solution de la Médiatrice n’indique aucune souplesse à cet égard. Le Médiateur ne s'attend pas à ce que des enquêtes supplémentaires amènent la Commission à reconsidérer sa position. Elle estime donc qu'il convient de clore son enquête à ce stade en exposant ses conclusions.

19. La Médiatrice maintient ses doutes quant à l’applicabilité d’une présomption générale de confidentialité en l’espèce. Elle espère que la Cour clarifiera cette question lorsqu'elle en aura l'occasion.

Conclusion

Sur la base de l’enquête, le Médiateur clôt cette affaire en constatant ce qui suit:

La Médiatrice se félicite de la décision de la Commission d’accepter la première partie de sa proposition de solution, mais déplore vivement le refus de la Commission d’examiner spécifiquement et individuellement chacun des documents demandés en vue de les divulguer ou d’expliquer pourquoi ils n’ont pas pu être divulgués.

Le plaignant et la Commission européenne seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 06/09/2021

[1] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] Exceptions au droit d’accès aux documents en vertu de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, du règlement (CE) no 1049/2001.

[3] Arrêt du 23 septembre 2020, Basaglia/Commission, T-727/19, point 79.

[4] La proposition de solution du Médiateur est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/solution/en/138837

[5] Règlement (CE) n° 1049/2001.

[6] Règlement (UE) 2016/1036 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2016 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne: http://data.europa.eu/eli/reg/2016/1036/2020-08-11.

[7] Article 19, paragraphe 5, du règlement (UE) 2016/1036.

[8] Article 19, paragraphe 6, du règlement (UE) 2016/1036.

[9] Article 6, paragraphe 3, du règlement (UE) 2016/1036.

[10] Article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, et article 4, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[11] Arrêt du 28 juin 2012, Commission/Agrofert Holding, C-477/10 P, point 67.

[12] Arrêt du 22 janvier 2020, Therapeutics International/EMA, C-175/18 P, points 60 à 61.