Contexte de la plainte

1. La présente affaire concerne le droit d’accès du public aux documents et les exceptions à ce droit contenues dans le règlement (CE) no 1049/2001. Les documents en question concernent des procédures d’infraction engagées par la Commission européenne à l’encontre de certains États membres.

2. Le plaignant est un étudiant allemand au doctorat. Le 22 février 2009, il s’est adressé à la Commission européenne et a demandé l’accès à certains documents relatifs à un certain nombre d’affaires d’infraction, qui étaient alors pendantes devant la Cour de justice [1]. La question centrale soulevée dans ces affaires était de savoir si un État membre pouvait légalement invoquer l'article 296 du traité CE [2] pour justifier son refus de payer des droits de douane sur les importations d'armements et de biens à double usage au motif que la perception de ces droits menacerait les intérêts essentiels de sécurité de cet État membre.

3. La demande du plaignant couvrait, en substance, la correspondance entre la Commission et les États membres concernés dans les procédures d'infraction susmentionnées, en particulier les lettres de mise en demeure et les avis motivés, ainsi que les documents déposés par la Commission auprès de la Cour de justice.

4. Le 26 février 2009, la Commission a refusé l’accès aux documents demandés.

5. Le 2 mars 2009, le plaignant a présenté une demande confirmative d’accès.

6. Le 6 mai 2009, le plaignant a déposé une plainte auprès du Médiateur (plainte 1205/2009/BEH). Dans sa plainte, il alléguait en substance i) que la Commission n’avait pas traité sa demande confirmative d’accès dans les délais prévus par le règlement (CE) no 1049/2001; et ii) que sa décision sur sa demande initiale n’était pas conforme à la loi. Il a affirmé que la Commission devrait traiter rapidement sa demande confirmative.

7. Le 14 mai 2009, le plaignant a informé les services du Médiateur que la Commission avait, à cette date, statué sur sa demande confirmative. Le plaignant a fait observer que la Commission s'était excusée pour le retard pris dans le traitement de sa demande confirmative et avait motivé sa décision de refuser l'accès de manière exhaustive et compréhensible. Bien qu’il estime que les motifs avancés par la Commission ne sont pas tout à fait convaincants, il déclare qu’il estime utile d’attendre que la Cour de justice rende les arrêts dans les affaires précitées avant de présenter une nouvelle demande d’accès.

8. Considérant que le plaignant avait abandonné l'affaire, le Médiateur a classé la plainte 1205/2009/BEH le 28 mai 2009.

9. Le 15 décembre 2009, après que la Cour de justice eut rendu les arrêts dans lesdites affaires d'infraction, le plaignant a présenté à la Commission une nouvelle demande d'accès aux documents susmentionnés.

10. Le 4 janvier 2010, la Commission en a accusé réception et a demandé au plaignant de préciser sa demande en termes de documents couverts par celle-ci. Le plaignant a précisé sa demande le 5 janvier 2010.

11. Se référant au grand nombre de documents demandés et aux incertitudes quant à la question de savoir si les arrêts de la Cour de justice avaient effectivement clôturé les procédures d’infraction en cause, la Commission a, le 14 janvier 2010, demandé au plaignant de limiter initialement sa demande à l’une des procédures d’infraction afin de faciliter son travail.

12. Le même jour, le plaignant a marqué son accord avec l'approche de la Commission et lui a demandé de commencer à traiter sa demande relative à la procédure d'infraction concernant l'Allemagne (affaire C-372/05).

13. Le 22 janvier 2010, la Commission a informé le plaignant que sa demande soulevait une question de principe impliquant différentes directions générales de la Commission. Elle a donc prolongé le délai de traitement de 15 jours ouvrables.

14. Le 15 février 2010, la Commission a refusé l’accès aux documents demandés.

15. Le 22 février 2010, le plaignant a présenté une demande confirmative d’accès.

16. Le 23 février 2010, la Commission a accusé réception de la demande confirmative du plaignant.

17. Le 16 mars 2010, la Commission a informé le plaignant qu'en raison des consultations internes en cours, le délai de traitement de sa demande confirmative avait dû être prolongé de 15 jours ouvrables.

18. Le 9 avril 2010, la Commission a informé le plaignant que ses consultations internes n'étaient pas encore terminées. La Commission a regretté qu'elle ne soit donc pas en mesure de prendre une décision sur sa demande confirmative et l'a informé de ses droits en vertu de l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 [3].

19. Le 29 avril 2010, le plaignant a interrogé la Commission sur la situation.

20. Le 17 mai 2010, le plaignant s'est adressé au Médiateur et a déposé la présente plainte.

21. Le 10 juin 2010, la Commission a informé le plaignant qu’elle examinait toujours sa demande confirmative d’accès. Elle a en outre indiqué que, en raison de la complexité de la question et du nombre de documents concernés, elle n’était pas encore en mesure de lui fournir une réponse définitive et s’est excusée pour le retard. Dans un courrier électronique adressé aux services du Médiateur le même jour, le plaignant a déclaré qu'il souhaitait maintenir sa plainte, étant donné que le courrier électronique de la Commission ne contenait pas de décision sur sa demande confirmative et ne pouvait justifier le fait que la Commission avait considérablement dépassé les délais prévus par le règlement (CE) n° 1049/2001.

L’objet de l’enquête

22. Dans sa plainte, le plaignant a présenté les allégations et allégations suivantes:

Allégations

(1) La Commission n’a pas traité sa demande confirmative d’accès aux documents susmentionnés dans les délais prévus par le règlement (CE) no 1049/2001.

(2) La décision de la Commission sur sa demande d'accès n'est pas conforme à la loi.

Réclamation

La Commission devrait, compte tenu des arguments soulevés dans sa demande confirmative d’accès, traiter rapidement sa demande confirmative et accorder l’accès aux documents concernés.

L'enquête

23. La plainte a été transmise au président de la Commission pour avis. La Commission a rendu son avis le 22 décembre 2010. Cet avis a été transmis au plaignant avec une invitation à présenter des observations. Le plaignant n'a pas présenté d'observations sur l'avis de la Commission.

24. Après avoir examiné l'avis de la Commission, le Médiateur a conclu qu'il avait besoin d'informations complémentaires pour traiter cette affaire. Ainsi, le 7 juin 2011, le Médiateur a demandé à la Commission d'autoriser ses services à examiner le dossier du plaignant. Le contrôle a eu lieu le 13 juillet 2011. Une copie du rapport de cette inspection a été envoyée à la Commission et une autre copie a été envoyée au plaignant pour observations.

25. Le plaignant n’a pas présenté d’observations sur le rapport d’inspection. Toutefois, le 22 novembre 2011, il a informé les services du Médiateur que la Commission n'avait toujours pas pris de décision sur sa demande confirmative d'accès.

26. Le 19 décembre 2011, le Médiateur a adressé un projet de recommandation à la Commission et lui a demandé de présenter un avis circonstancié. La Commission a présenté son avis circonstancié le 25 avril 2012, qui a été envoyé au plaignant pour observations éventuelles au plus tard le 31 mai 2012. Le plaignant n'a présenté aucune observation à cette date ou à une date ultérieure. Toutefois, lors d'une conversation téléphonique avec les services du Médiateur le 11 juillet 2012, il a commenté la réaction de la Commission à la suite du projet de recommandation du Médiateur.

Analyse et conclusions du Médiateur

A. La ponctualité du traitement par le Conseil de la demande d'accès

Arguments présentés au Médiateur

27. Le plaignant a allégué que la Commission n'avait pas traité sa demande confirmative d'accès aux documents susmentionnés dans les délais prévus par le règlement (CE) n° 1049/2001.

28. Dans son avis, la Commission a essentiellement souligné qu'elle n'avait pas encore répondu à la demande confirmative d'accès du plaignant du 22 février 2010. Cela était dû au grand nombre de documents concernés, à divers changements dans la portée des demandes du plaignant et à l'absence de traductions d'un nombre important de documents. La Commission a donc dû procéder à un contrôle particulièrement approfondi des dossiers concernés. La Commission a également indiqué que son évaluation était en cours d’achèvement et s’est excusée de ne pas avoir respecté le délai imparti.

29. Le plaignant n'a pas présenté d'observations.

Les résultats de l'inspection du dossier par les services du Médiateur

30. L'inspection a montré qu'en juillet 2010, la Commission semblait avoir identifié les documents qu'elle considérait comme couverts (réellement ou potentiellement) par les demandes d'accès du plaignant. À cet égard, les services de la Commission ont souligné qu'en juillet 2010, la Commission avait une idée plus claire des demandes du plaignant, alors que, jusqu'à la date de l'inspection, des doutes subsistaient quant à la portée précise des demandes du plaignant.

31. L'inspection a en outre montré qu'en mai/juin 2010, les services de la Commission discutaient d'un projet de décision sur la demande confirmative d'accès du plaignant. Aucun compte rendu écrit des discussions sur un projet de décision après cette date n'a été trouvé. Le contrôle a toutefois montré qu'en avril 2011, à la demande du secrétariat général de la Commission, sa direction générale du budget a fourni une mise à jour concernant la conformité des États membres concernés avec les arrêts pertinents de la Cour de justice rendus le 15 décembre 2009. Au cours de l'inspection, les services de la Commission ont souligné que le traitement de la demande confirmative du plaignant était en cours et que la question de l'octroi de l'accès était liée à la question de la conformité des États membres concernés avec les arrêts rendus par la Cour de justice. Lorsque les représentants du Médiateur ont demandé pourquoi la Commission n'avait pas informé le plaignant en conséquence, en plus de considérer que sa position était connue du plaignant, les services de la Commission ont déclaré qu'une fois que le Médiateur enquêterait sur une plainte, la correspondance de la Commission avec le plaignant serait acheminée par l'intermédiaire du Médiateur.

Évaluation du Médiateur aboutissant à un projet de recommandation

32. La Médiatrice a noté que, conformément à l’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1049/2001, une demande confirmative d’accès à des documents doit être traitée rapidement. Dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de l'enregistrement de la demande, l'institution concernée soit accorde l'accès aux documents demandés, soit motive son refus. Dans des cas exceptionnels, le délai de traitement d’une demande confirmative peut être prolongé de 15 jours ouvrables (article 8, paragraphe 2, du règlement 1049/2001).

33. Aux fins de l'analyse du Médiateur, il est apparu utile de récapituler les mesures prises par la Commission en ce qui concerne la demande confirmative du plaignant, qu'il a présentée le 22 février 2010:

• La Commission en a accusé réception le 23 février 2010.
• Le 16 mars 2010, la Commission a informé le plaignant d'une prolongation du délai de 15 jours ouvrables.
• Le 9 avril 2010, la Commission a informé le plaignant qu’elle n’avait pas encore été en mesure de conclure son évaluation. La Commission a réitéré cette position dans un courriel adressé au plaignant le 10 juin 2010.
• Dans son avis du 22 décembre 2010 ainsi que lors de l'inspection publique du dossier en juillet 2011, la Commission a expliqué que le traitement de la demande confirmative du plaignant était en cours.

34. Selon le plaignant, la Commission n'avait toujours pas statué sur sa demande confirmative d'accès.

35. Compte tenu de la séquence d'événements qui précède, il ne fait aucun doute que la Commission n'a pas respecté le délai de traitement de la demande confirmative du plaignant. Le délai de traitement de la demande confirmative du plaignant, tel que prorogé, a expiré le 9 avril 2010. Il s'ensuit que, lorsque le Médiateur a présenté son projet de recommandation, près de 22 mois se sont écoulés depuis que le plaignant a présenté sa demande confirmative, sans que la Commission ne prenne de décision. L'échec de la Commission a donc été d'une nature particulièrement flagrante.

36. Le Médiateur a noté que la Commission, au cours de son enquête, a mis en évidence un certain nombre de circonstances afin d'expliquer, ou éventuellement de justifier, le retard dans le traitement de la demande confirmative du plaignant. Elle a donc i) évoqué la nécessité d’une analyse particulièrement approfondie; ii) a indiqué que sa communication avec le plaignant devrait être considérée comme étant acheminée par l’intermédiaire du Médiateur; et iii) a présenté ses excuses.

En ce qui concerne la nécessité d'une analyse particulièrement approfondie

37. La Commission a fait valoir qu'en raison du grand nombre de documents concernés, de divers changements dans la portée des demandes du plaignant et de l'absence de traductions de nombreux documents, elle devait procéder à une vérification particulièrement approfondie des dossiers pertinents.

38. Sur la base de l'inspection, il est apparu clairement qu'en juillet 2010, la Commission avait identifié les documents qu'elle considérait comme couverts - actuellement ou potentiellement - par la demande d'accès du plaignant. Il convient également de noter que la Commission, dans sa décision sur la demande initiale d'accès du plaignant, a joint une liste d'environ 65 documents qu'elle considérait comme couverts par la demande d'accès du plaignant. Lors du contrôle, les représentants de la Commission ont déclaré que cette liste n'était pas exhaustive. Toutefois, à la connaissance du Médiateur, le plaignant n'a jamais contesté cette liste. Il s'ensuit que la position de la Commission quant à l'exigence d'une analyse particulièrement approfondie n'est pas convaincante et ne peut, en tout état de cause, tenir compte du temps écoulé depuis que le plaignant a présenté sa demande confirmative. Dans ce contexte, le Médiateur a également rappelé qu'en mai/juin 2010, la Commission examinait déjà un projet de réponse à la demande confirmative d'accès du plaignant et qu'elle semblait donc prête à prendre une décision. En outre, le Médiateur a rappelé que, dans le cadre du traitement de la demande initiale d'accès, la Commission avait initialement demandé au plaignant de limiter sa demande à une seule des procédures d'infraction. Le plaignant a accepté cette approche.

39. En tout état de cause, il n’en demeure pas moins que l’article 8 du règlement n° 1049/2001 prévoit des délais contraignants, dont la Commission ne pouvait manifestement pas se passer à son gré. En fait, l’article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 fait explicitement référence à des cas exceptionnels, par exemple lorsqu’une demande confirmative porte sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents. Dans de tels cas, le délai de traitement d'une demande confirmative peut être prolongé de 15 jours ouvrables et la Commission, invoquant l'article 8, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1049/2011, a effectivement prolongé le délai dans le cas du plaignant. Toutefois, le règlement (CE) no 1049/2001 ne donne pas à une institution le droit de prolonger le délai pour une nouvelle fois, et encore moins de reporter sa décision à une date indéterminée à l’avenir.

40. Le Médiateur a admis que, conformément à l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, l’institution concernée peut se concerter avec le demandeur de manière informelle, en vue de trouver une solution équitable, dans le cas d’une demande portant sur un document très long ou sur un très grand nombre de documents. Il note toutefois que, bien que la Commission n’ait pas explicitement invoqué l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001, elle a demandé au plaignant de limiter initialement sa demande à l’une des procédures d’infraction afin de faciliter son travail. Le plaignant a accepté cette proposition, bien que la Commission n'ait pas procédé en conséquence par la suite. Toutefois, en traitant la demande confirmative du plaignant, la Commission n'a pas adopté une approche similaire. Qui plus est, la Commission, depuis son courriel du 10 juin 2010, n’a pas informé le plaignant que son évaluation était en cours, et encore moins lui a fourni un délai pour la conclusion de son évaluation. Dans ce contexte, il était d'autant plus surprenant que la Commission ait semblé considérer qu'il subsistait des doutes quant à la portée de la demande d'accès du plaignant. Si tel avait effectivement été le cas, il aurait été logique que la Commission se concerte avec le plaignant à cet égard.

En ce qui concerne le rôle du Médiateur

41. Au cours de l'inspection du dossier, les représentants de la Commission ont déclaré qu'une fois que le Médiateur enquêterait sur une plainte, sa correspondance avec le plaignant serait acheminée par l'intermédiaire du Médiateur. Le Médiateur a noté que, déjà au cours de l’inspection, ses représentants avaient expliqué que cet argument était fondé sur une idée fausse. Le fait que la Médiatrice ouvre une enquête sur une plainte pour non-réponse à une demande confirmative dans les délais prévus par le règlement (CE) no 1049/2001 ne dispense pas la Commission de son obligation permanente, découlant dudit règlement, de fournir une réponse au demandeur. Le Médiateur a donc fermement rejeté l'argument de la Commission. Le Médiateur a ajouté qu'il apprécierait naturellement que, lorsque la Commission répondrait à une demande confirmative au cours d'une enquête, elle copie sa réponse au Médiateur.

En ce qui concerne les excuses

42. La Médiatrice a noté que, dans son avis, la Commission s’était excusée de ne pas avoir respecté le délai imparti. L'avis de la Commission date du 22 décembre 2010. Il s'ensuit que les excuses de la Commission ne sauraient remédier au fait que la Commission n'a toujours pas statué en temps utile sur la demande confirmative du plaignant. Le Médiateur a en outre attiré l’attention sur le fait que, par principe, des excuses ne pouvaient remédier à un cas de mauvaise administration que si une institution prenait, de manière concomitante, les mesures appropriées pour éliminer ce cas de mauvaise administration. Or, tel n’avait manifestement pas été le cas en l’espèce.

Conclusion

43. Compte tenu de ce qui précède, la Médiatrice a conclu que la Commission n’avait manifestement pas statué sur la demande confirmative dans les délais prévus par le règlement (CE) no 1049/2001 ou dans un délai raisonnable. Il s'agissait là d'un cas de mauvaise administration. Il présente donc un projet de recommandation correspondant, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen. Le contenu du projet de recommandation, les arguments présentés au Médiateur après son projet de recommandation et son évaluation sont exposés aux sections C. et D. ci-dessous.

B. Le refus de la Commission d’accorder l’accès

Arguments présentés au Médiateur

44. Dans sa décision sur la demande initiale d’accès du plaignant, la Commission a estimé que la divulgation à ce stade porterait gravement atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit (article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001) ainsi qu’à l’intérêt public en ce qui concerne les intérêts financiers de l’Union [article 4, paragraphe 1, point a), du règlement (CE) no 1049/2001].

45. À l’appui de sa décision, la Commission a, en substance, estimé que, selon la jurisprudence du Tribunal, la confidentialité des procédures d’infraction doit être préservée jusqu’à ce que la Cour se soit prononcée sur l’infraction alléguée. La Commission a estimé que cela n'impliquait toutefois pas que ladite exception cesserait automatiquement de s'appliquer après le prononcé de l'arrêt. Dans ce contexte, elle a fait valoir qu'une divulgation prématurée des documents pertinents compromettrait la volonté des États membres de coopérer pleinement avec la Commission dans l'exécution des arrêts rendus par la Cour de justice. La Commission a également évoqué le caractère hautement sensible des procédures d’infraction, au cours desquelles tous les États membres ont invoqué l’article 346 TFUE, afin de justifier leur refus de calculer, de vérifier et de communiquer à la Commission le montant des ressources propres relatives aux droits de douane à l’importation d’armements et de biens à double usage. Étant donné que des questions de sécurité importantes sont en jeu, les États membres n’ont fourni que des informations pertinentes, y compris à la Cour de justice, avec hésitation. Il existe donc un risque très réel que la divulgation des documents pertinents puisse mettre en péril la volonté des États membres de se conformer aux arrêts et, partant, le rôle de gardienne des traités joué par la Commission. En outre, la Commission a fait valoir que tout retard supplémentaire dans le paiement des montants concernés par les États membres serait contraire aux intérêts financiers de l’Union.

46. Compte tenu de la position adoptée dans la décision de la Commission sur sa demande initiale, le plaignant a allégué que la décision de la Commission sur sa demande d'accès n'était pas conforme à la loi. À l'appui de son allégation, le plaignant a essentiellement présenté les arguments suivants:

• Il ressort de la jurisprudence du Tribunal [4] que les documents de la Commission concernant les affaires judiciaires devaient être divulgués au plus tard au moment où la Cour rendait son arrêt. refuser l’accès au-delà de cette date ne serait pas conforme à la logique de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001;
• Le fait que les contacts et les négociations entre la Commission et les États membres soient toujours en cours ne saurait remettre en cause la jurisprudence du Tribunal. En tout état de cause, la Commission n’a pas établi en quoi la divulgation compromettrait la volonté des États membres de coopérer pleinement avec la Commission dans l’exécution des arrêts. Il a également rappelé que sa demande d’accès portait uniquement sur les aspects juridiques des documents en cause. Étant donné que le Tribunal avait définitivement tranché la question de l’applicabilité de l’article 346 TFUE et, ce faisant, confirmé le propre raisonnement de la Commission, la divulgation de la position de la Commission aux stades précontentieux et contentieux ne pouvait guère affecter la volonté de coopération des États membres. En outre, la Cour avait explicitement réfuté l’invocation par les États membres d’intérêts essentiels de sécurité en vertu de l’article 346 TFUE. Il ressort donc des arrêts de la Cour que les intérêts essentiels de sécurité des États membres ne sont pas en jeu et que les arguments de la Commission ne peuvent pas non plus concerner ces intérêts;
• Notant que, dans sa décision sur sa demande initiale d ' accès, la Commission a déclaré que, "à ce stade", l ' accès ne pouvait pas être accordé, il n ' était pas clair et dépendait de la seule appréciation de la Commission à quel moment l ' accès pouvait être accordé. Cela, à son tour, pourrait rendre inopérant le droit d’accès aux documents. D’autre part, la Commission pourrait, si nécessaire, ouvrir une nouvelle procédure d’infraction si les États membres concernés refusaient effectivement de coopérer;
• Dans sa décision de refus d'accès, la Commission a fait référence à une affaire analogue contre le Portugal pendante devant la Cour de justice (affaire C-38/06). Étant donné que, selon son calendrier, la Cour statuerait pendant le délai imparti à la Commission pour traiter sa demande confirmative, cette affaire ne pouvait justifier le refus d’accès.

47. Dans son avis, la Commission a souligné le caractère très sensible des procédures d'infraction en cause ainsi que la nécessité de protéger les intérêts financiers de l'UE. La Commission a expliqué que la plupart des États membres concernés étaient en train de se conformer aux arrêts de la Cour. Elle proposerait de clore la procédure d'infraction dès que les sommes dues auront été versées par les États membres concernés, ce qui mettrait fin à un litige qui dure depuis plus de trente ans. Afin de garantir une exécution rapide et complète des arrêts, il est primordial que la Commission protège le climat de confiance mutuelle.

48. La Commission a ajouté que, en ce qui concerne les documents relatifs aux procédures d’infraction, pour lesquelles un suivi est assuré avec les États membres concernés, l’accès a dû être refusé malgré le fait que la Cour de justice avait déjà rendu des arrêts dans les affaires d’infraction connexes. En ce qui concerne les documents concernant les États membres pour lesquels il n'y a pas de questions en suspens, la Commission a indiqué qu'elle examinait toujours sa position.

Les résultats de l'inspection du dossier par les services du Médiateur

49. L'examen du dossier de la Commission a montré qu'il existe deux catégories de documents couverts par les demandes d'accès du plaignant. Ces catégories sont i) les documents de la Commission concernant les procédures d'infraction, qui ont donné lieu à des affaires devant la Cour de justice; et ii) les documents de la Commission concernant ses enquêtes sur les infractions présumées, qui n’ont pas donné lieu à des affaires devant la Cour. Le 11 juin 2010, la DG Fiscalité et union douanière de la Commission a communiqué au plaignant un certain nombre de documents, parmi lesquels figuraient quatre documents relevant de la première catégorie de documents, à savoir les lettres de la Commission avant action et les avis motivés dans les affaires C-387/05 et C-461/05.

Évaluation du Médiateur aboutissant à un projet de recommandation

50. Le Médiateur a compris que toutes les affaires judiciaires auxquelles se rapporte la demande d'accès du plaignant avaient été clôturées lorsqu'il a formulé son projet de recommandation.

51. Dans son avis, la Commission a établi une distinction entre i) les documents relatifs à des affaires faisant l’objet d’un suivi avec les États membres concernés et ii) les documents relatifs à des affaires pour lesquelles il n’existe pas de questions pendantes. En ce qui concerne la première catégorie de documents, la Commission a souligné qu ' ils ne pouvaient pas être divulgués "tant que les affaires n ' étaient pas définitivement réglées". En ce qui concerne cette dernière catégorie d'affaires, la Commission continue d'examiner sa position.

52. Le Médiateur a noté que la Commission avait fondé son refus sur l'article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 (protection des objectifs des activités d'inspection, d'enquête et d'audit) et sur l'article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 (politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un État membre).

53. Le Médiateur a en outre noté que la Commission avait souligné le "caractère exceptionnel de ces procédures d'infraction"ainsi que leur caractère très sensible. À cet égard, il a rappelé que le système établi par le règlement (CE) no 1049/2001 repose sur un droit général d’accès aux documents, prévoyant, dans le même temps, des exceptions spécifiques à cette règle. Il s’ensuit que, à moins d’être couvert par l’une de ces exceptions, ni le caractère exceptionnel ni le caractère hautement sensible en tant que tel ne sauraient justifier le refus d’accès. En tout état de cause, le Médiateur a compris que la Commission tirait également le caractère sensible de la question du fait que les États membres concernés, au cours de la procédure juridictionnelle, invoquaient l’article 346 TFUE. Toutefois, dans ses arrêts sur les affaires d’infraction, la Cour a considéré que l’article 346 TFUE n’était pas applicable.

54. Dans ce qui suit, le Médiateur a examiné si la Commission avait fourni une explication satisfaisante de sa position.

La protection des objectifs des inspections, des enquêtes et des audits

55. Conformément à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie sa divulgation.

56. La Médiatrice a rappelé que, selon une jurisprudence constante des juridictions de l’Union, les exceptions au droit général d’accès aux documents doivent être interprétées et appliquées strictement [5]. Le seul fait qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait justifier lui-même l’application de cette exception. Par conséquent, avant d’invoquer légalement une exception, l’institution concernée est tenue d’apprécier i) si l’accès au document porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé et ii) s’il n’existe pas d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation. Cette appréciation doit ressortir des motifs qui sous-tendent la décision [6].

57. Le Médiateur a rappelé que, selon la jurisprudence de la Cour, il convient d’admettre une présomption générale selon laquelle la divulgation des mémoires déposés par une institution dans le cadre d’une procédure juridictionnelle porterait atteinte à la protection de cette procédure, au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, tant que cette procédure est pendante [7]. Toutefois, une fois que la procédure en cause a été clôturée par une décision de la Cour, il n’y a plus lieu de présumer que la divulgation des mémoires porterait atteinte à l’activité juridictionnelle de la Cour dès lors que ces activités prennent fin avec la clôture de la procédure [8].

58. Le Médiateur a noté que la Commission reconnaissait la pertinence de la jurisprudence précitée pour le cas d’espèce, mais a également fait valoir que l’exception qu’elle invoquait ne cesserait pas automatiquement de s’appliquer, une fois que la Cour de justice aurait rendu son arrêt. À cet égard, la Commission a fait valoir que la divulgation des documents demandés compromettrait la volonté des États membres de coopérer pleinement avec elle dans l'exécution des arrêts rendus par la Cour de justice.

59. Il ressort de la jurisprudence de la Cour que le simple fait que les tentatives de la Commission visant à obtenir l'exécution d'arrêts étaient en cours ne lui permettait pas encore de se prévaloir de l'exception prévue à l'article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001. Dans ce contexte, le Médiateur a rappelé que, dès lors que la Cour a constaté qu'un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité, les États membres concernés sont tenus de prendre les mesures que comporte l'exécution des arrêts. Toutefois, cette obligation ne dépend pas du résultat des négociations en cours avec la Commission [9].

60. Il n’est pas contesté entre les parties que les documents auxquels le plaignant a demandé l’accès ont été produits dans le cadre et aux fins des procédures d’infraction engagées à l’encontre des États membres concernés. La Médiatrice a rappelé qu’une procédure d’infraction prend fin une fois que la Cour de justice a rendu son arrêt [10]. Il a en outre souligné que la Cour de justice avait rendu des arrêts dans toutes les affaires faisant l'objet de la demande d'accès du plaignant. Compte tenu de ces circonstances, la Commission ne pouvait valablement étendre le secret des documents demandés au-delà de la date de l’arrêt en invoquant l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001. Il ne fait aucun doute que la Commission pourrait, si nécessaire, engager une nouvelle procédure d’infraction à l’encontre de l’un des États membres concernés, conformément à l’article 260, paragraphe 2, du TFUE [11]. Toutefois, lier la question de l’octroi de l’accès à toute décision de suivi à prendre par la Commission rendrait l’accès aux documents dépendant d’événements futurs incertains, ce qui serait difficilement conciliable avec l’objectif de garantir l’accès le plus large possible du public aux documents émanant des institutions [12].

61. Même si l’on supposait que la Commission pouvait se fonder sur l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement (CE) no 1049/2001 après l’arrêt de la Cour, le Médiateur a considéré que la Commission n’avait pas expliqué en quoi la divulgation porterait concrètement et effectivement atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit. Dans ce contexte, il souligne que le contenu de la position de la Commission ressort des arrêts rendus par la Cour. En outre, la position de la Commission semble transparaître des rapports d'audience dans les affaires pertinentes. Qui plus est, la Commission avait déjà divulgué ses lettres avant d'agir et ses avis motivés dans les affaires C-387/05 et C-461/05.

62. Il s’ensuit que la Commission, en se fondant sur l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement no 1049/2001, n’a pas fourni d’explication satisfaisante de son refus d’accorder l’accès à i) des documents relatifs à des affaires faisant l’objet d’un suivi avec les États membres concernés. De même, le Médiateur a estimé que l’exception pertinente ne semblerait pas justifier le refus d’accorder l’accès à ii) des documents relatifs à des affaires pour lesquelles il n’existe pas de questions en suspens.

L’intérêt public en ce qui concerne les intérêts financiers de l’Union

63. Conformément à l'article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001, les institutions refusent l'accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection "de la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d'un État membre".

64. Le Médiateur a noté que la Commission, dans sa décision sur la demande initiale d'accès du plaignant, s'est fondée sur l'article 4, paragraphe 1, point a), troisième tiret, du règlement (CE) n° 1049/2001 et a déclaré qu'il serait dans l'intérêt financier de l'UE de voir mettre fin à l'infraction commise par les États membres concernés et de procéder au paiement des montants dus. Dans son avis, il a évoqué la nécessité de protéger les intérêts financiers de l'UE.

65. Sur la base des observations de la Commission, la Médiatrice a estimé que les intérêts financiers de l'UE pourraient être en jeu. Toutefois, compte tenu du fait que les exceptions au droit d’accès aux documents doivent être interprétées de manière restrictive, il n’a pas compris en quoi l’octroi de l’accès porterait concrètement et effectivement atteinte aux intérêts financiers de l’Union, remplissant ainsi la condition fixée par la jurisprudence des juridictions de l’Union. Il est apparu utile d’ajouter que, pour pouvoir être invoqué, le risque d’atteinte à un intérêt doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique [13]. Dans ce contexte, le Médiateur a noté que la position de la Commission reposait apparemment sur la simple supposition que la divulgation aurait pour conséquence que les États membres concernés s'abstiendraient d'effectuer le paiement et méconnaîtraient ainsi leurs obligations découlant des arrêts de la Cour. Il considère qu'il s'agit là d'une approche plutôt surprenante.

66. Il s’ensuit que la Commission, en se fondant sur l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, n’a pas fourni d’explication satisfaisante de son refus d’accorder l’accès à i) des documents relatifs à des affaires faisant l’objet d’un suivi avec les États membres concernés. De même, il ne semblait y avoir aucune raison de ne pas accorder l’accès à ii) des documents relatifs à des affaires pour lesquelles il n’y a pas de questions en suspens.

Conclusion

67. Compte tenu de ce qui précède, le Médiateur a estimé que la Commission n’avait pas fourni d’explication satisfaisante pour son refus d’accorder l’accès i) à des documents relatifs à des affaires faisant l’objet d’un suivi avec les États membres concernés. Il s'agissait là d'un cas de mauvaise administration. Le Médiateur a donc présenté un projet de recommandation correspondant, conformément à l’article 3, paragraphe 6, du statut du Médiateur européen. De même, il ne semblait y avoir aucune raison de ne pas accorder l’accès à ii) des documents relatifs à des affaires pour lesquelles il n’y a pas de questions en suspens. Le contenu du projet de recommandation, les arguments présentés au Médiateur après son projet de recommandation et son évaluation sont exposés aux sections C. et D. ci-dessous.

C. Le projet de recommandation

68. Compte tenu de la demande du plaignant, le Médiateur a formulé le projet de recommandation suivant:

"La Commission devrait traiter rapidement la demande confirmative du plaignant en accordant l'accès aux documents concernés."

D. Événements survenus à la suite du projet de recommandation

Les arguments présentés au Médiateur après son projet de recommandation

69. Dans son avis circonstancié, la Commission a reconnu qu ' il y avait eu " un retard injustifiable dans le traitement de la demande du plaignant, même en tenant compte de la complexité de la demande et du caractère sensible du sujet".

70. La Commission a souligné que, le 26 janvier 2012, elle avait décidé "de retirer les procédures d ' infraction engagées à l ' encontre de la Finlande, de la Suède, de l ' Allemagne, de la Grèce, de l ' Italie et du Danemark". Dans ce contexte, elle a réexaminé les documents demandés par le plaignant auxquels aucun accès n'avait été accordé. À la suite de ce réexamen, la Commission a décidé de divulguer intégralement "tous les documents émanant de l ' institution concernée par la demande".

71. La Commission a indiqué que, le 2 avril 2012, elle avait statué sur la demande confirmative d'accès du plaignant. Elle a joint à son avis circonstancié une copie de sa décision.

72. Dans sa décision du 2 avril 2012, la Commission a noté que, dans sa demande confirmative, le plaignant avait demandé l’accès à des documents auxquels l’accès lui avait été refusé à la suite de sa demande initiale. Citant la demande confirmative du plaignant, la Commission a indiqué que celui-ci avait demandé l'accès à des documents spécifiques concernant les affaires C-284/05, C-294/05, C-372/05, C-387/05, C-409/05, C-461/05 et C-239/06. Ces documents comprenaient, entre autres, les lettres de mise en demeure et les avis motivés, ainsi que les documents pertinents déposés par la Commission auprès de la Cour de justice. À l'annexe 1 de sa décision du 2 avril 2012, la Commission a énuméré les documents qu'elle considérait comme couverts par cette partie de la demande du plaignant. La liste établie par la Commission contient 63 documents. En ce qui concerne quatre des documents énumérés, la Commission a souligné que l’accès avait déjà été accordé à un stade antérieur. En ce qui concerne deux documents, la Commission a précisé qu’ils ne pouvaient pas encore être retrouvés.

73. Dans sa décision du 2 avril 2012, la Commission a en outre noté que le plaignant lui avait également demandé de reconsidérer son refus d’accorder l’accès aux documents qu’il avait demandés au moyen de demandes d’accès antérieures. La Commission a estimé que ces demandes antérieures couvraient en partie les documents énumérés à l'annexe 1, mais s'étendaient également aux documents relatifs aux procédures d'infraction ouvertes à l'encontre de certains États membres en 1984 et 1985. Ces procédures avaient été clôturées en 2003. La Commission a énuméré ces derniers documents dans une annexe 2 qui contient 17 documents.

74. La Commission a en outre noté que le plaignant avait initialement également demandé l ' accès aux lettres, "si elles étaient disponibles", que les États membres concernés avaient envoyées à la Commission en réponse aux lettres de cette dernière énumérées dans les deux annexes susmentionnées. Toutefois, dans sa correspondance avec la Commission, le plaignant a précisé et limité sa demande i) aux documents établis par la Commission et ii) aux documents concernant les aspects juridiques invoqués par les États membres pour justifier leurs positions au cours des procédures d’infraction en cause. Compte tenu de ces circonstances, la Commission a déclaré qu’elle n’avait pas pris en considération les documents émanant des États membres dans sa décision du 2 avril 2012. Dans le même temps, l'institution a demandé au plaignant de l'informer en conséquence s'il souhaitait qu'il examine également les documents émanant des États membres, auquel cas il devrait consulter les États membres concernés.

75. La Commission a accordé au plaignant l’accès aux documents énumérés aux annexes 1 et 2 et a joint les documents pertinents à sa décision du 2 avril 2012.

76. Le plaignant n'a pas présenté d'observations sur l'avis circonstancié de la Commission.

Évaluation du Médiateur après son projet de recommandation

77. Le Médiateur note que, le 2 avril 2012, la Commission a statué sur la demande confirmative du plaignant et lui a accordé l'accès aux documents énumérés dans les annexes 1 et 2 susmentionnées.

78. Sur la base d'un examen comparatif de ces annexes, il apparaît que tous les documents mentionnés dans la liste des documents jointe par la Commission à sa décision sur la demande initiale du plaignant lui ont été communiqués. En outre, dans sa décision du 2 avril 2012, la Commission a identifié un certain nombre de documents supplémentaires qui ne figuraient pas dans la liste qu'elle a jointe à sa décision sur la demande initiale du plaignant et a accordé l'accès à ces documents. S'il est vrai que la Commission a précisé que deux documents figurant à l'annexe 1 ne pouvaient pas encore être retrouvés, le Médiateur croit comprendre que la Commission divulguera ces documents au plaignant, une fois qu'elle aura réussi à les retrouver. La Médiatrice comprend également, d'après la décision de la Commission du 2 avril 2012, que, si le plaignant le souhaitait, elle serait disposée à inclure dans son évaluation des documents émanant des États membres. Lors d'une conversation téléphonique avec les services du Médiateur, le plaignant a déclaré qu'en lui accordant l'accès aux documents énumérés dans les annexes 1 et 2 susmentionnées, la Commission avait traité de manière complète et exhaustive sa demande confirmative d'accès.

79. Compte tenu de ces circonstances, le Médiateur est convaincu qu'en traitant rapidement la demande confirmative du plaignant et en lui donnant accès aux documents concernés, la Commission a accepté son projet de recommandation et a pris les mesures appropriées pour le mettre en œuvre. Si, pour les raisons détaillées dans son projet de recommandation, le Médiateur est préoccupé par le temps que la Commission a pris pour statuer sur la demande confirmative du plaignant, il note avec satisfaction que la Commission elle-même a reconnu que ce retard était effectivement injustifiable et salue l'approche constructive adoptée par la Commission à la suite de son projet de recommandation.

E. Conclusions

Sur la base de son enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci avec les conclusions suivantes:

La Commission a accepté le projet de recommandation du Médiateur.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Fait à Strasbourg, le 3 août 2012

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[1] Il s'agit des affaires C-284/05 (Commission/Finlande), C-294/05 (Commission/Suède), C-372/05 (Commission/Allemagne), C-387/05 et C-239/06 (Commission/Italie), C-409/05 (Commission/Grèce) et C-461/05 (Commission/Danemark).

[2] Désormais l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

[3] L’article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001 est libellé comme suit: "L'absence de réponse de l'institution dans le délai prescrit est considérée comme une réponse négative et donne au demandeur le droit d'introduire un recours juridictionnel contre l'institution et/ou de déposer une plainte auprès du médiateur, conformément aux dispositions pertinentes du traité CE."

[4] Affaire T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API)/Commission, Rec. 2007, p. II-3201.

[5] Voir l'affaire C-266/05 P, Sison/Conseil, Rec. 2007, p. I-1233, point 63.

[6] Voir les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, Rec. 2008, p. I-4723, point 49.

[7] Affaires jointes C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Royaume de Suède/Association de la presse internationale ASBL (API) et Commission (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API)/Commission (C-528/07 P) et Commission/Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), Rec. 2010, p. I-8533, point 94.

[8] Affaires jointes C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, Royaume de Suède/Association de la presse internationale ASBL (API) et Commission (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API)/Commission (C-528/07 P) et Commission/Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), Rec. 2010, p. I-8533, points 130 à 131.

[9] Affaire T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API)/Commission, Rec. 2007, p. II-3201, point 136.

[10] Voir article 260 TFUE: «Si la Cour de justice de l’Union européenne constate qu’un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités, l’État est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour.» Voir également l’affaire T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API)/Commission, Rec. 2007, p. II-3201, points 136 à 137.

[11] L’article 260, paragraphe 2, TFUE est libellé comme suit: «Si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, elle peut saisir celle-ci après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Elle précise le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte à payer par l’État membre concerné qu’elle juge approprié en l’espèce.»

[12] Affaire T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API)/Commission, Rec. 2007, p. II-3201, point 139.

[13] Voir les affaires jointes C-39/05 P et C-52/05 P, Suède et Turco/Conseil, Rec. 2008, p. I-4723, point 43.